郝紅乾，程小波（楊浦海事局，上海 楊浦 200090）

一、引言

83版《海安法》施行以來，有效穩(wěn)定了海上交通安全形勢(shì)，促進(jìn)了我國(guó)海運(yùn)業(yè)的發(fā)展。然而，“隨著國(guó)際海事新條約的出臺(tái)以及海上交通安全形勢(shì)新問題、新情況的出現(xiàn)，目前《海安法》已不能適應(yīng)海上交通安全管理和海洋權(quán)益維護(hù)的新需要以及依法治國(guó)的新要求，迫切需要進(jìn)行修訂”[1]。因此，原交通部自2002年開始啟動(dòng)修訂。經(jīng)過近20年深入研究論證、反復(fù)征求意見、多次修改完善， 2021年4月29日，十三屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了《海上交通安全法（修訂草案）》[2]。

新《海安法》共10章122條，18 000余字，相比83版《海安法》增加69條、14 500余字，增加了船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置、海上交通資源規(guī)劃等 8 項(xiàng)全新法律制度，進(jìn)一步充實(shí)完善 6 項(xiàng)法律制度。新《海安法》凝聚了無數(shù)法治工作者以及海事人的心血，也拉開了海事發(fā)展新階段的序幕。

二、新《海安法》對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的影響

新《海安法》建立健全了新的海上交通安全監(jiān)管體系、完善了海事執(zhí)法條件和程序、規(guī)范了海上執(zhí)法行為，并且明確與海警機(jī)構(gòu)等其他海上執(zhí)法機(jī)關(guān)建立有效的銜接制度[3]，這將對(duì)促進(jìn)海事管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變海上交通執(zhí)法監(jiān)管方式、轉(zhuǎn)變安全管理理念、提升我國(guó)海事管理與國(guó)際海事管理對(duì)接水平產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（一）深化"簡(jiǎn)政放權(quán)”，推動(dòng)落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”改革要求

為落實(shí)黨的十八大提出的簡(jiǎn)政放權(quán)改革和便民高效的要求，2016年對(duì)83版《海安法》進(jìn)行過一次“微調(diào)”，取消了船舶進(jìn)出港簽證制度，改為報(bào)告制。這種便民利企、服務(wù)行業(yè)的理念，在此后的《海安法》修訂過程中也得以繼承和發(fā)揚(yáng)。從單一“管制型”海上交通安全管理，到落實(shí)“放管服”改革要求[4]，傾力構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境新局面，現(xiàn)代海上交通安全管理越來越注重管理的公益性要求，在有效管控的同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)功能，這些在新《海安法》中均有體現(xiàn)。

新《海安法》第9條第2款明確了船檢機(jī)構(gòu)的設(shè)立“由交通主管部門批準(zhǔn)”調(diào)整為“經(jīng)海事許可”。第2章第44條對(duì)應(yīng)了83版《海安法》第15條和第22條第1款的規(guī)定，一是明確了船舶不得違反規(guī)定進(jìn)入或者穿越禁航區(qū)，主管機(jī)關(guān)不再有特別許可的權(quán)力；二是明確了船舶進(jìn)出報(bào)告區(qū)要向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告；三是對(duì)禁止從事養(yǎng)殖、種植、捕撈的范圍進(jìn)行了調(diào)整。

此外，對(duì)通過嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有管理手段和措施能夠解決或者通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范能夠有效管理的事項(xiàng)等不再設(shè)定為許可事項(xiàng)，取消了大型設(shè)施、移動(dòng)式平臺(tái)、超限物體水上拖帶審批等許可，有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益[5]。

（二）完善制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)

83版《海安法》以及《海安法（2016修正）》關(guān)于海上交通安全管理的規(guī)定較為原則，制度內(nèi)容也較為概括，在具體監(jiān)管和執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)了法律依據(jù)不夠明確、制度規(guī)定不夠具體、監(jiān)管措施難以落實(shí)等問題，新《海安法》在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善制度設(shè)計(jì)，明確了海事管理機(jī)構(gòu)等政府部門在服務(wù)航運(yùn)企業(yè)、保障海上交通安全方面的相關(guān)職責(zé)，立法技術(shù)更加精細(xì)，法律規(guī)定更為科學(xué)，法律責(zé)任更加清晰[5]，增強(qiáng)了監(jiān)管措施的針對(duì)性和實(shí)效性。

新《海安法》第47條第3款為新增條款，明確了超長(zhǎng)、超高、超寬的船舶或者操縱能力受到限制的船舶進(jìn)出港口、港外裝卸站可能影響海上交通安全的，海事管理機(jī)構(gòu)有對(duì)船舶進(jìn)出港安全條件進(jìn)行核查的職責(zé)。

第51條關(guān)于礙航物的清除規(guī)定，由《海安法（2016修正）》第40條中的“主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取措施強(qiáng)制打撈清除”調(diào)整為“海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織設(shè)置標(biāo)志、打撈或者采取相應(yīng)措施”，不僅增加了礙航物的所有人、經(jīng)營(yíng)人或者管理人設(shè)置警示標(biāo)志，并向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告礙航物情況的義務(wù)；同時(shí)明確了對(duì)不能確定礙航物的所有人、經(jīng)營(yíng)人或者管理人的礙航物，海事管理機(jī)構(gòu)有組織設(shè)置標(biāo)志、打撈或者采取相應(yīng)措施的義務(wù)。當(dāng)海上發(fā)生碰撞、溢油等事故后，污染海域的清理可能涉及航道的調(diào)整與劃定，海事管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)影響海上交通安全的情況及時(shí)發(fā)布航行通告，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)行使港口國(guó)監(jiān)督職能。

（三）理清權(quán)責(zé)關(guān)系，打造共建共治共享新格局

為發(fā)揮多重國(guó)家戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)，聚力打造共享共治新格局，新《海安法》不僅理清了海事管理機(jī)構(gòu)與人力資源、漁業(yè)漁政、海洋資源等部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，也明確了應(yīng)深化與海警、公安、交委、漁政、海關(guān)、海事法院等部門的協(xié)作，構(gòu)建共建、共治、共享的水上治理新格局。

一直以來，海上交通功能區(qū)的劃定權(quán)責(zé)不夠清晰，第3章第19條第2款明確規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要?jiǎng)澏?、調(diào)整并及時(shí)公布船舶定線區(qū)等海上交通功能區(qū)域，但事權(quán)層級(jí)在規(guī)范中不明確，如是否仍需要上級(jí)批準(zhǔn)等。同時(shí)與漁業(yè)漁政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、軍事管理等部門之間的權(quán)責(zé)更加清晰。

第4章第46條一是將“港口”的表述調(diào)整為“口岸”，明確主管機(jī)關(guān)為海事管理機(jī)構(gòu)及其他口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)，增加申請(qǐng)?jiān)S可要求和辦結(jié)期限；二是新增外國(guó)籍船舶臨時(shí)進(jìn)入非對(duì)外開放水域的規(guī)定；三是增加國(guó)內(nèi)航行船舶進(jìn)出港外裝卸站報(bào)告的規(guī)定，明確向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。第14條第2款為新增條款，規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)商人力資源社會(huì)保障行政部門，按照各自職責(zé)對(duì)申請(qǐng)人及其船舶是否符合申請(qǐng)海事勞工證書規(guī)定條件進(jìn)行審核。在事故調(diào)查方面，新《海安法》第82條第3款作為修訂條款，明確了事故調(diào)查組的構(gòu)成，明確指出若事故涉及執(zhí)行軍事運(yùn)輸任務(wù)的，應(yīng)會(huì)同軍事機(jī)關(guān)共同調(diào)查；事故涉及漁業(yè)船舶的，漁業(yè)漁政主管部門、海警機(jī)構(gòu)參與調(diào)查。

（四）優(yōu)化海上交通條件，提高安全保障水平

新《海安法》從優(yōu)化海上交通環(huán)境著手，落實(shí)“國(guó)家依法保障交通用?！钡脑瓌t，新增海上交通資源規(guī)劃制度，明確由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃和管理海上交通資源，促進(jìn)海上交通資源的合理開發(fā)和有效利用。新《海安法》在完善海事監(jiān)管方式和手段、優(yōu)化航海保障建設(shè)等方面做出重大修改完善[6]，為提高海事執(zhí)法服務(wù)水平、優(yōu)化海上交通條件，提高安全保障水平、提升海上交通安全治理能力營(yíng)造了良好的法治環(huán)境[4]。

一直以來，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸監(jiān)管從未放松，而對(duì)儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)運(yùn)、裝卸等環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)相對(duì)模糊。2015年“天津港危險(xiǎn)品儲(chǔ)運(yùn)倉庫爆炸案”和2020年“貝魯特港口爆炸案”也給主管部門敲響了警鐘，新《海安法》也明確了海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)船舶或海上設(shè)施載運(yùn)危險(xiǎn)品的事前、事中與事后全過程監(jiān)管，這在海上客貨運(yùn)輸安全第64條與65條進(jìn)行了明確。

第52條為新增條款，明確了海事管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)海上實(shí)施交通管制措施，劃定交通管制區(qū)。對(duì)比原有《中華人民共和國(guó)海事局水上交通管制管理辦法》，提升了法律效力層級(jí)。關(guān)于監(jiān)督管理，第89條為新增條款，其中第1款明確了海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的具體方式，尤其需要注意可采用電子監(jiān)控方式，豐富了海事人員執(zhí)法手段的同時(shí)，也為非現(xiàn)場(chǎng)遠(yuǎn)程執(zhí)法提供了法律保障；第2款首次在法律層面明確了海事管理機(jī)構(gòu)開箱查驗(yàn)的權(quán)力，將海事執(zhí)法人員開箱查驗(yàn)手段合法化，同時(shí)也提高了海事人員執(zhí)法信心和底氣。第91條擴(kuò)充完善了海事管理機(jī)構(gòu)針對(duì)船舶、海上設(shè)施可采取的行政命令及行政強(qiáng)制措施。其中第1款在83版《海安法》第18條基礎(chǔ)上，將“有權(quán)”改為“應(yīng)當(dāng)”，更加強(qiáng)調(diào)職責(zé)，并增加了責(zé)令立即或者限期改正、限制操作、責(zé)令駛往指定地點(diǎn)等命令內(nèi)容；第2款較原法第19條增加了對(duì)無證上船任職的強(qiáng)制措施，增加了對(duì)船舶超載的強(qiáng)制減載。

（五）轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理理念，提升公共服務(wù)水平

秉承便民高效、發(fā)揮公共服務(wù)功能原則，新《海安法》的實(shí)施為海事管理機(jī)構(gòu)提升服務(wù)理念指明了方向，從單一“管制型”海上交通安全管理，到落實(shí)“放管服”改革要求，現(xiàn)代海上交通安全管理越來越注重管理的公益性要求，新《海安法》著力優(yōu)化通航環(huán)境，傾力構(gòu)建安全監(jiān)管新局面，在有效管控的同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)功能，海事管理機(jī)構(gòu)將提供更多的海上交通安全公共產(chǎn)品。

關(guān)于船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口的規(guī)定，第64條第3款為修訂條款，一是明確海事管理機(jī)構(gòu)予以許可的，應(yīng)當(dāng)由海事管理機(jī)構(gòu)通報(bào)港口行政管理部門，與《中華人民共和國(guó)港口法》的有關(guān)規(guī)定保持一致；二是對(duì)于定期申報(bào)的審批時(shí)限由原來的7日縮減為5個(gè)工作日。第65條明確過駁作業(yè)相關(guān)規(guī)定，在《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》有涉及過駁作業(yè)相關(guān)要求，在本法中審批時(shí)間由7天改為5個(gè)工作日。另外，對(duì)于部分海事行政審批期限的壓縮，在第14、46、85條中也有所體現(xiàn)。第87條為新增條款，該條款從法律層面新增了海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)海事聲明簽注申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提供簽注服務(wù)的義務(wù)性規(guī)定。

新增關(guān)于提供安全信息服務(wù)的條款第3章第29條，一是明確了海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向船舶、海上設(shè)施播發(fā)海上交通安全信息；二是明確了船舶、海上設(shè)施在定線區(qū)、交通管制區(qū)或者通航船舶密集的區(qū)域航行、停泊、作業(yè)時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其請(qǐng)求提供相應(yīng)的安全信息服務(wù)。

（六）契合國(guó)際公約規(guī)定，賦予海事管理機(jī)構(gòu)維護(hù)國(guó)家主權(quán)新職責(zé)

港口國(guó)監(jiān)督也稱港口國(guó)控制，是指海事管理機(jī)構(gòu)依照我國(guó)法律以及加入的國(guó)際條約對(duì)?？课覈?guó)港口的外國(guó)籍船舶、海上設(shè)施實(shí)施監(jiān)督檢查。海事管理機(jī)構(gòu)是我國(guó)行使港口國(guó)管轄的主要部門，因此在《海安法》中對(duì)港口國(guó)管轄條款進(jìn)行擴(kuò)充完善，新增了港口國(guó)監(jiān)督內(nèi)容。目前全球航運(yùn)中選擇“方便旗”的船舶不在少數(shù)，其船旗國(guó)出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收等因素考慮往往對(duì)船舶安全監(jiān)管不夠嚴(yán)格，港口國(guó)監(jiān)督很大程度上肩負(fù)起了發(fā)現(xiàn)船舶技術(shù)缺陷等違法行為，維護(hù)海上交通安全的使命。通過港口國(guó)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法行為也為港口國(guó)管轄創(chuàng)造了條件。這一規(guī)定明確了我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行港口國(guó)監(jiān)督的法律依據(jù)[3]。

新《海安法》完全符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)際海事相關(guān)國(guó)際公約規(guī)定[7]。新法出臺(tái)后，美、澳等國(guó)頗為關(guān)注，如：“要求外籍特定船舶，包括潛水器、核動(dòng)力船舶等其他可能危及我國(guó)交通安全的船舶，進(jìn)出中國(guó)領(lǐng)海時(shí)應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告?！钡?章第54條和第8章第92條為新增條款，一是明確了特定類型的外國(guó)籍船舶在滿足特定條件下進(jìn)出我國(guó)領(lǐng)海應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的法定義務(wù)；二是從法律層面明確了海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)籍船舶存在可能威脅安全或者違反法律法規(guī)時(shí)責(zé)令離開或行使緊追權(quán)的執(zhí)法手段。第55條第2款為修訂條款，對(duì)外國(guó)籍船舶因緊急情況進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水的情況，明確應(yīng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，接收海事管理機(jī)構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況向管轄海域口岸部門通報(bào)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第21條規(guī)定，沿海國(guó)可依公約規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則，自行制定關(guān)于無害通過的法律和規(guī)章，其中就包括涉及航行安全及海上交通管理的事項(xiàng)，無害通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶應(yīng)遵守所有這種法律規(guī)章和相關(guān)國(guó)際規(guī)章。第53條為新增條款，本條從法律層面明確了海事管理機(jī)構(gòu)有聯(lián)合有關(guān)主管部門防止和制止外國(guó)籍船舶在領(lǐng)海非無害通過的權(quán)利和義務(wù)。但目前缺乏對(duì)領(lǐng)海水域日常管轄的手段和發(fā)現(xiàn)外國(guó)籍船舶非無害通過時(shí)可采取措施的種類、程序、聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制。

對(duì)于我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入的國(guó)際公約和目前通行的國(guó)際習(xí)慣法，新《海安法》進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，為維護(hù)我國(guó)海上交通安全提供了內(nèi)容具體明確、可操作性強(qiáng)、具備國(guó)際海洋法治視野的監(jiān)管方案。

三、建議進(jìn)一步明確的幾個(gè)問題

新《海安法》確立了海事管理機(jī)構(gòu)在海上交通安全管理工作中的核心地位。依據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的原則，之前海事管理機(jī)構(gòu)開箱查驗(yàn)、強(qiáng)制減載等未免存在爭(zhēng)議，現(xiàn)如今新法一方面保護(hù)了海事執(zhí)法者，另一方面也從法律層面明確了海事管理機(jī)構(gòu)權(quán)力來源。

（一）特定條件下進(jìn)出我國(guó)領(lǐng)海

海上交通安全作為總體國(guó)家安全觀的重要組成部分，海事管理機(jī)構(gòu)在領(lǐng)海范圍內(nèi)通過對(duì)外國(guó)籍船舶的海上交通安全管理維護(hù)國(guó)家主權(quán)，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域通過對(duì)船舶海洋環(huán)境污染的管轄體現(xiàn)維權(quán)，在公海通過船旗國(guó)管轄以及普遍管轄行使維權(quán)職能。新《海安法》明確了特定類型的外國(guó)籍船舶在滿足特定條件下進(jìn)出我國(guó)領(lǐng)海應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的法定義務(wù)。建議海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確：（1）該種類型報(bào)告的方式、所需材料、是否同意的判斷標(biāo)準(zhǔn)、審批的層級(jí)等內(nèi)容；（2）需明確特定船舶通過領(lǐng)海需持有的證書類型、需采取的具體防范措施；（3）需明確海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)特定船舶是否符合條件的核實(shí)監(jiān)督方式和指令內(nèi)容。

（二）因緊急情況進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水

對(duì)于外國(guó)籍船舶因緊急情況進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水的情況，明確應(yīng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，接收海事管理機(jī)構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況向管轄海域口岸部門通報(bào)。因此，建議下一步一是需明確緊急報(bào)告的渠道、方式，以及進(jìn)入后補(bǔ)報(bào)的要求；二是需建立對(duì)未經(jīng)口岸許可的外國(guó)籍船舶緊急進(jìn)入內(nèi)水信息通報(bào)的機(jī)制。

（三）事故調(diào)查組的構(gòu)成

對(duì)于事故調(diào)查組的構(gòu)成，明確事故涉及執(zhí)行軍事運(yùn)輸任務(wù)的，應(yīng)會(huì)同軍事機(jī)關(guān)調(diào)查；事故涉及漁業(yè)船舶的，漁業(yè)漁政主管部門、海警機(jī)構(gòu)參與調(diào)查。建議下一步對(duì)相關(guān)情形的事故調(diào)查主體作調(diào)整，同時(shí)增加制定聯(lián)合調(diào)查的程序規(guī)定。

四、結(jié)語

新《海安法》的實(shí)施對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響，新法適當(dāng)減少了行政許可和非許可審批項(xiàng)目，嚴(yán)格控制行政許可事項(xiàng)，強(qiáng)化事前事中事后監(jiān)管，不斷改進(jìn)服務(wù)機(jī)制和監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)了由重事前審批向重事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，我國(guó)海上交通安全管理的方式也會(huì)因此發(fā)生改變。在管理理念上，新《海安法》更加注重提升公共服務(wù)，這也將加快海事管理機(jī)構(gòu)由重監(jiān)管向監(jiān)管與服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變步伐，進(jìn)一步促進(jìn)海上交通安全管理理念的轉(zhuǎn)變。此外，國(guó)際公約管理制度的確立，明確了海事國(guó)際公約的地位，也將進(jìn)一步提升我國(guó)海事管理與國(guó)際海事管理對(duì)接的水平。