文 盛懷志，寧 波，劉雷達

新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）已經(jīng)于2021年9月1日頒布實施。新《海安法》對海上交通安全管理的制度和內容進行了全面充實和完善，同時也為《國內航行船舶進出港管理辦法》的出臺實施奠定了堅實的法律基礎。本文結合船舶監(jiān)督管理工作實際，對新《海安法》中船舶監(jiān)督工作新增條款進行解讀，以幫助讀者更深刻地理解、認識和掌握新《海安法》相關規(guī)定，助力船舶監(jiān)督工作更好的開展。

一、進一步提升了中國籍國際航行船舶應對海上安保事件的能力

2001年的“9·11”事件之后，為了加強海上保安，促進船舶和港口間的合作，及時發(fā)現(xiàn)并制止威脅船舶保安的事件發(fā)生，國際海事組織于2002年12月通過了《國際海上人命安全公約》的新國際保安規(guī)則。為履行締約國責任，加強對中國籍國際航行船舶保安的管理，新《海安法》第十二條新增了關于中國籍國際航行船舶建立和實施保安制度的規(guī)定，從法律層次上提出了中國籍航行船舶建立船舶保安計劃的要求，推動國際航行船舶加強能力建設以有效應對海上不安定因素帶來的威脅。新《海安法》從4個維度對中國籍國際航行船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人應履行的船舶保安職責進行了規(guī)定：一是建立船舶保安制度。明確公司保安員和船舶保安員及其職責；負責對所屬船舶進行船舶保安評估；編制船舶保安計劃；采取適當?shù)拇胧┍苊庑孤洞氨０裁舾行浴⒈Ｃ苄再Y料；根據(jù)確定的保安等級，采取相應的保安措施；組織、參加船舶保安培訓、訓練和演習；收集船舶保安信息，并向相關部門報告或者通報等。二是制定船舶保安計劃。根據(jù)《中華人民共和國國際船舶保安規(guī)則》（交通部令2007年第2號）規(guī)定，船舶保安計劃是指為確保在船上采取旨在保護船上人員、貨物、貨物運輸單元、船舶物料或者船舶免受保安事件威脅的措施而制訂的計劃。船舶保安計劃應確定船舶的保安組織機構及保安相關信息，根據(jù)不同保安等級制定保安措施，制定針對保安威脅或者保安狀況的破壞做出反應的程序，與保安相關人員及部門的聯(lián)系、報告程序，與保安計劃有關的培訓、訓練和演習的程序，標明船舶保安警報系統(tǒng)等。三是配備船舶保安設備。中國籍國際航行船舶應按照《國際海上人命安全公約》《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》及檢驗規(guī)范的要求配備船舶保安設備，如船舶自動識別系統(tǒng)、船舶保安警報系統(tǒng)和船舶永久識別號等。船舶保安設備應能保障船舶與保安聯(lián)絡點之間的通信，協(xié)助識別船舶，提供必要的保安信息等。四是定期開展演練。為保證船舶保安計劃的有效實施，應定期開展保安演練，模擬可能發(fā)生的保安事件，檢驗船舶保安計劃的有效性，測試通信、協(xié)調、資源共享和應變能力。

同時，新《海安法》第三十二條也對船舶、海上設施和港口應對保安威脅的措施做了新增規(guī)定。首先是明確交通運輸部為主管部門，船舶、海上設施和港口是可能會存在保安威脅的主體。其次對保安威脅進行了定義，通常包括但不限于對國家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境、公共資源、海上通信安全、重要設施安全、社會治安等對象產(chǎn)生的威脅。這里顯著的變化是，由更加專業(yè)的部門對不同主體的保安等級進行確定，交通運輸部應根據(jù)有關情況確定港口設施和船舶保安等級，中華人民共和國海事局負責確定和調整船舶的保安等級，確定后信息對外發(fā)布部門為交通運輸部。新《海安法》第九十一條新增條款中明確規(guī)定：“船舶、海上設施對港口安全具有威脅的，海事管理機構應當責令立即或者限期改正、限制操作，責令駛往指定地點、禁止進港或者將其驅逐出港?！边@也是消除港口威脅的一種主動措施。

二、進一步提升了中國籍船舶應對海上復雜航行環(huán)境的能力

船舶在海上航行時面對復雜多變的環(huán)境，既包括客觀上海洋環(huán)境變幻莫測，也包含主觀上人的不定因素，這些不同的因素疊加交織在一起，勢必要求海上航行船舶具備一定的風險應對能力，即面對風險時能夠采取有效的應對措施。

一是以法律的形式明確船上基本操作性規(guī)定。新《海安法》第三十六條是新增的對船舶使用有關航行安全、保安、防污染裝置方面的規(guī)定，以法律強制性規(guī)定的形式限定船舶開啟與航行安全、保安、防污染相關的裝置及保持記錄狀態(tài)的責任，可以助其更好地應對海上復雜多變的航行環(huán)境，切實提高安全航行能力。新增的第三十七條是關于船舶航行記錄的規(guī)定，以法律的形式明確了船舶應當配備航海日志、輪機日志、無線電記錄簿等航行記錄，按照有關規(guī)定全面、真實、及時記錄涉及海上交通安全的船舶操作以及船舶航行、停泊、作業(yè)中的重要事件，并妥善保管相關記錄簿。從船舶安全營運角度來看，船舶依規(guī)記載并保管相關活動真實情況的原始記錄，一方面有助于科學、完整、準確地反映船舶運輸過程中的真實情況，推動船舶做好事前和事中的安全營運生產(chǎn)活動，另一方面也有助于國家海事管理機構實施監(jiān)督和管理，提升船舶活動事后的可追溯性。

二是嚴格制定客貨危險品混載的禁止性規(guī)定。對于載運船舶，人與危險貨品混運本身就存在著一定的安全隱患，一旦發(fā)生事故，極易發(fā)展為群死群傷的惡性事故。新《海安法》第五十八條是關于乘客、危險貨物不能同時載運及不得攜帶夾帶危險物品的禁止性規(guī)定。設立針對客船載運危險貨物和乘客隨身攜帶或者在行李中夾帶危險物品的禁止性規(guī)定，旨在消除因此而對船上人員安全造成的嚴重威脅。一般來說，普通客船除救災等緊急狀況外不允許載運貨物，但是對于客貨混裝的船舶來講，可以同時載運乘客和普通貨物，但不得同時載運危險貨物。明確乘客不得隨身攜帶或夾帶法律、行政法規(guī)或者國務院交通運輸主管部門規(guī)定的危險物品，也從法律層面對個人行為進行了禁止性規(guī)定。

三是突出客船應履行的責任義務?？痛铣丝蛿?shù)量多且非專業(yè)海員，其海上安全知識匱乏?？痛诤Ｉ虾叫校赡茉庥鰫毫拥臍庀?、海況及其他海上風險，存在著威脅人身、船舶和財產(chǎn)安全以及水域環(huán)境的各種緊急情況。因此，新《海安法》第五十九條規(guī)定了客船應設置安全標志和警示，向乘客明示安全須知、介紹救生用具的使用方式以及在緊急情況下應當采取的應急措施。這些有利于保障船舶正常的營運秩序，在面臨事故險情時將最大限度地增加人員救助成功概率。

三、從法律上賦予了海事管理機構更多的監(jiān)管手段和監(jiān)管職責

現(xiàn)代社會管理較以往管理有了很多新的變化，社會各界對于政府部門的監(jiān)管方式、管理要求和執(zhí)法能力有更多的考量和期待。新《海安法》第八章為關于海事管理機構在中華人民共和國管轄海域內實施監(jiān)督檢查總體性規(guī)定，共7條，賦予海事管理機構更加充分的監(jiān)管手段。同時，也對海事管理機構履行監(jiān)管職責提出更加嚴格的要求，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，保障行政相對人的合法權益，也符合法治政府建設要求。

一是職責法定、執(zhí)法有據(jù)。從法律意義上確定主管機關的職責，明確由海事管理機構負責對在中華人民共和國管轄海域內從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關的活動實施監(jiān)督檢查。根據(jù)“三定”方案，交通運輸部海事局統(tǒng)一管理水上安全和防治船舶污染，履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關水上設施檢驗和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責，各?。ㄊ校┖Ｊ鹿芾頇C構依據(jù)法定職責對轄區(qū)內的海上交通行為進行監(jiān)督檢查，本款明確了海事管理機構是實施監(jiān)督檢查的責任主體。監(jiān)督檢查是海事管理機構依法對船舶、海上設施及其從事的相關活動是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章、強制性標準、技術規(guī)范以及有關國際公約和港口國監(jiān)督區(qū)域性合作組織的規(guī)定而實施的安全監(jiān)督管理活動。

二是執(zhí)法必嚴、違法必糾。海事管理機構在執(zhí)行公務時，被監(jiān)督檢查方、有關單位、個人具有配合海事管理機構接受監(jiān)督檢查的義務，不得拒絕、阻礙海事管理機構監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時弄虛作假。依據(jù)新《海安法》第八十九條規(guī)定，海事管理機構實施監(jiān)督檢查可以采取登船檢查、查驗證書、現(xiàn)場檢查、詢問有關人員、電子監(jiān)控等方式。被檢查方應主動配合檢查方提供相應的證據(jù)。

此外，對涉嫌瞞報、謊報載運危險貨物的船舶明確了具體手段和處罰程度，主要通過開箱查驗方式進行檢查，特別是在接到舉報后，通過開箱查驗等方式檢查是查處瞞報謊報、糾正錯誤裝載、防范事故隱患的有效手段，也是國際海事組織對海運集裝箱安全檢查的強制要求。

三是嚴明風紀、規(guī)范執(zhí)法。海事執(zhí)法人員執(zhí)行公務時，按照規(guī)定穿著制服、佩戴海事標志、出示執(zhí)法證件并自覺接受監(jiān)督是法律對海事執(zhí)法人員工作程序的要求，有利于海事隊伍成建制規(guī)范管理，符合海事“四化”建設總體要求。這里有一個明顯的新變化是海事職銜標志的出現(xiàn)，其從法律上進行明確，一方面對海事執(zhí)法人員是一種榮譽上的認可，另一方面有利于執(zhí)法時展示海事人員的風采和嚴格執(zhí)法的內在要求，更有利于行政相對人對執(zhí)法機關直觀上的認可和進行監(jiān)督。同時依據(jù)《安全監(jiān)督規(guī)則》，海事執(zhí)法人員的選派采用“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，能夠有效避免職務違法違紀行為的出現(xiàn)，營造公平、公開、公正的執(zhí)法環(huán)境。

此外，新《海安法》第九十條明確規(guī)定了海事管理機構在檢查時應避免、減少對船舶、海上設施正常作業(yè)的影響。同時，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不立即實施監(jiān)督檢查可能造成嚴重后果外，不得攔截正在航行中的船舶進行檢查。所以，在實施監(jiān)督檢查的過程中，海事管理機構更應按照深化“放管服”改革精神，深入推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，從行政相對人角度出發(fā)，不斷提升服務意識，避免不必要地延誤船期或者耽誤生產(chǎn)計劃，減少對微觀經(jīng)濟活動的影響，避免給船舶帶來額外的交通安全風險。

四是依法守海、衛(wèi)海盡責。隨著我國從海洋大國向海洋強國的轉變，海事管理機構的職責也更多地從以往對航行安全和水域清潔的關注延伸至對國家海權的維護。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，外國籍船舶在領海內僅有無害通過的權利，權利另一面應盡的義務就是嚴格遵守我國的相關法律法規(guī)，新增第九十二條賦予海事管理機構對可能威脅中國內水和領海安全的外國籍船舶依法進行處置和行使緊追權的權利。其一是依法處置，從國家水域安全的角度，明確了海事管理機構對違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的外國籍船舶可以依法行使緊追權。當外國籍船舶可能威脅我國內水、領海安全時，海事管理機構責令其離開，是代表國家行使主權權利的體現(xiàn)，也是維護國家主權權益的需要。其二是使用緊追權，當海事管理機構在有充分理由認為外國船舶在我國管轄海洋范圍內，違反了我國的法律和法規(guī)時，可以派遣海事公務艦艇在遵循一定原則的條件下對該船舶進行緊追。

五是社會監(jiān)督、眾力護海。通過開展社會監(jiān)督，發(fā)動更廣泛的社會公眾對妨礙海上交通安全行為進行舉報，行使監(jiān)督權、檢舉控告權，參與到海洋通航秩序維護和生態(tài)安全保護當中，群策群力。群眾監(jiān)督的方式更加便利監(jiān)管機關行使執(zhí)法權，也能擴大監(jiān)管機關的外界影響，構建共建共治共享的社會治理格局。為保障社會監(jiān)督工作順利開展，依據(jù)新增第九十三條規(guī)定，各級海事管理機構要做好3方面的工作：一是向社會公布監(jiān)督舉報的途徑；二是堅決做好舉報人的保護，為舉報人提供便利條件，保證舉報不受外力干擾；三是切實做好對內、外的調查核實工作，查清事實，及時處理。

六是協(xié)同管理、多措共治。第九十四條對加強不同管理部門間的合作和信息互通進行了規(guī)定，要求對海上違法行為進行通報和移送。根據(jù)職權法定原則，各行政機關應當在其職權范圍內進行相應的管理活動，并依照法律規(guī)定對違法行為行使查處權。但是行政機關在履行職責過程中，對于所發(fā)現(xiàn)的不屬于本部門職責范圍的違法行為，也不能視而不見、放任不管。這就對政府管理機構間協(xié)同機制和合作能力建設提出了要求。簡單講，作為海事管理機構要主動發(fā)揮作用，通過辨別違法行為是否屬于海事管理機構職責范圍、對社會的影響以及其他考量因素進行綜合判定，并依據(jù)《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，及時通報或者移送相關部門。