耿雷華，趙志軒，黃昌碩

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.長江保護與綠色發(fā)展研究院，210098，南京）

我國是世界主要經(jīng)濟體中受水資源脅迫程度最高的國家之一。人多水少、水資源時空分布不均、水資源與土地資源和經(jīng)濟社會發(fā)展布局不匹配是我國基本水情。隨著近年來我國城市化快速發(fā)展、工業(yè)化持續(xù)推進，水資源供需矛盾突出、生態(tài)與環(huán)境問題嚴峻，已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。2021年1月6日，國家發(fā)展改革委、水利部等10部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進污水資源化利用的指導意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕13號，以下簡稱《意見》）。以破解水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等水問題、促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展為目標，以2025年和2035年為規(guī)劃水平年，提出了我國實施污水資源化戰(zhàn)略的總體要求，明確了城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水三大重點領域、六項重點工程、五項體制機制改革任務，提出了三大保障措施，對今后一個時期我國污水資源化戰(zhàn)略落地實施指明了方向。

一、《意見》制定出臺的意義

實施污水資源化利用具有十分重要的意義。首先，污水資源化利用有利于緩解我國水資源短缺矛盾。新階段，保障糧食、能源、生態(tài)等安全，實施鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、工業(yè)現(xiàn)代化及建設美麗中國等重大戰(zhàn)略，都對水資源供給的量和質(zhì)提出需求。根據(jù)2018年《中國水資源公報》，我國現(xiàn)狀全國廢污水排放量達750億m3。污水具有數(shù)量大、分布廣、水量水質(zhì)相對穩(wěn)定、不受季節(jié)影響等特點，因此具有廣闊的利用潛力和前景。其次，污水資源化利用有利于改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，我國水環(huán)境治理力度不斷加大，水環(huán)境質(zhì)量明顯好轉，但形勢依然嚴峻；實施污水資源化利用，可直接減少廢污水排放量，提高各類污水處理廠尾水出水標準，從而減少江河湖泊水污染負荷，對于改善我國江河湖泊水體和水功能區(qū)水質(zhì)，保障河湖健康具有重要意義。

當前我國經(jīng)濟正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，經(jīng)濟社會發(fā)展也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境問題的窗口期。污水資源化，在有效改善環(huán)境污染和生態(tài)惡化的同時，還能夠為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增加新動能。

二、污水資源化利用的難點

目前，我國污水資源化利用尚處于起步階段，發(fā)展不充分，利用水平不高，與建設美麗中國的需要還存在不小差距，我國推進污水資源化利用過程中還存在一些問題。

①目前國家層面法規(guī)制度仍不健全。除水法、水污染防治法等有關條款外，國家層面尚無污水資源化利用方面的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，導致地方政府在污水資源化利用過程中無法可依。

②管理體制機制不完善。目前國家發(fā)展改革委、水利、住建、工信、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門均有污水處理回用的職責，相關部門根據(jù)各自工作需要，從不同角度對污水資源化利用進行探索和監(jiān)管，部門之間權責交錯，缺乏共享機制，資金渠道分散，工作協(xié)調(diào)難度大，難以形成合力。

③相關標準體系未有效銜接。全國污水處理廠均執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）。但該標準中對于污水處理廠排放水質(zhì)的最高要求（一級A），仍然與現(xiàn)行的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838—2002）中最低水質(zhì)要求（Ⅴ類水體）存在較大差距；不同部門之間的標準內(nèi)容不銜接，現(xiàn)有強制性標準與推薦性國家、行業(yè)標準未能形成協(xié)同機制。

④市場機制尚不健全。目前，自來水價格較低，而污水資源化利用成本較高，水價杠桿作用不能有效發(fā)揮，市場在資源配置中的決定性作用不能充分體現(xiàn)；同時，再生水的用戶不同，其水質(zhì)標準也不一樣，目前尚未形成“分質(zhì)供水、優(yōu)水高價”的污水資源化價格機制。

⑤財政扶植力度不夠。污水資源化利用具有較強的公益性，而污水資源化利用設施建設與處理成本較高，建設前期、配套管網(wǎng)建設等缺乏必要的財政扶持，也是導致污水資源化利用水平不高的重要原因。

⑥激勵機制不健全。目前，國家及省區(qū)層面缺乏對污水資源化利用的激勵政策，包括財政獎補、市場激勵機制、稅費減免、項目支持等，導致不少地區(qū)污水資源化利用積極性不高。

⑦基礎設施建設不完善。目前，污水資源化利用基礎設施建設滯后，配套管網(wǎng)建設不完善，嚴重影響了污水資源化利用的覆蓋面和可達性，限制了污水資源化利用的發(fā)展。

⑧可規(guī)?；茝V的技術緊缺。目前，污水資源化利用領域缺乏經(jīng)濟高效的污水處理工藝、儀器設備、膜材料等，使得獲取優(yōu)質(zhì)再生水的處理成本高，大規(guī)模推廣利用存在技術障礙。

⑨農(nóng)村污水資源化利用薄弱。農(nóng)村人口密度小、住宅分散、污水收集率低，鋪設管道、建設污水處理廠的成本、運行費用高，目前尚缺少農(nóng)村分散式污水收集、處理、利用的全套解決方案。

⑩公眾意識不強。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾對再生水甚至是海水淡化的水質(zhì)和使用效果存在疑慮，接受程度不高，這也是目前再生水較少用于農(nóng)業(yè)灌溉的一個重要原因，直接影響了污水資源化利用水平的提高。

三、對《意見》的幾點理解

1.關于豐水地區(qū)怎么推進

《意見》明確：“豐水地區(qū)結合流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需求，科學合理確定污水處理廠排放限值，以穩(wěn)定達標排放為主，實施差別化分區(qū)提標改造和精準治污”。目前污水處理廠排放限值城市一般以一級A標準排放，鎮(zhèn)村一般以一級B標準排放。確定科學合理的排放限值是目前急迫需要解決的。實施差別化分區(qū)提標改造需要明確如何分區(qū)分類，另外提標改造能耗勢必增加，成本也會隨之加大，太湖流域很多污水處理廠已經(jīng)從一級A排放提標到準Ⅳ類排放，若再進一步提標，阻力較大。因此，要盡快研究提標的成本效益，提出相應的應對策略。

《意見》明確：“實施區(qū)域再生水循環(huán)利用工程。推動建設污染治理、生態(tài)保護、循環(huán)利用有機結合的綜合治理體系，在重點排污口下游、河流入湖（海）口、支流入干流處等關鍵節(jié)點因地制宜建設人工濕地水質(zhì)凈化等工程設施，對處理達標后的排水和微污染河水進一步凈化改善后，納入?yún)^(qū)域水資源調(diào)配管理體系，可用于區(qū)域內(nèi)生態(tài)補水、工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用”。同時，《意見》中提出選擇缺水地區(qū)積極開展區(qū)域再生水循環(huán)利用試點示范，該項內(nèi)容對豐水地區(qū)的指導作用更具現(xiàn)實意義。豐水地區(qū)再生水利用的最大目的是減少污水排放、減少污染物入河。對于豐水地區(qū)，污水處理廠出口達標排放后再經(jīng)過人工濕地凈化排水水體，參與區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)配，這個思路是完全正確的。濕地凈化后的排水標準也要盡快制定，目前江蘇等地采用地表水準Ⅳ類（COD、氨氮、總磷）排放，針對不同區(qū)域標準的不同，需要進一步深入研究。

2.關于缺水地區(qū)怎么推進

《意見》對缺水地區(qū)提出具體量化指標，如：“全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區(qū)達到35%以上”等。

《意見》明確：“缺水地區(qū)特別是水質(zhì)型缺水地區(qū)，在確保污水穩(wěn)定達標排放前提下，優(yōu)先將達標排放水轉化為可利用的水資源，就近回補自然水體，推進區(qū)域污水資源化循環(huán)利用?！庇捎谀苤苯永们闆r（工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、回灌地下水等）有限，因此，缺水地區(qū)應把污水作為重要水源看待，在不能直接利用情況下，作為河湖濕地生態(tài)補水，達標排放水回補自然水體，參與區(qū)域水資源化循環(huán)利用。

《意見》明確：“缺水地區(qū)將市政再生水作為園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水的重要來源，嚴控新水取用量?！??！兑庖姟穼θ彼貐^(qū)園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水應首先利用市政再生水作出明確規(guī)定，在取水許可等階段就應加以控制取用常規(guī)水源。同時，為了做好再生水利用，《意見》中也提出了創(chuàng)建產(chǎn)城融合廢水高效循環(huán)利用等要求。

3.關于試點示范地區(qū)怎么推進

《意見》明確：“實施污水近零排放科技創(chuàng)新試點工程?！??？衫斫鉃槲鬯疁p排的極致即實現(xiàn)零排放。最有條件、最迫切的是長三角地區(qū)，一來經(jīng)濟發(fā)達、用水量大；二來污染負荷大而強；三來政府環(huán)境保護意識強，人民群眾向往美好生活意愿強烈等。所以在長三角地區(qū)等率先示范零排放是可行的。

《意見》明確：“綜合開展污水資源化利用試點示范?！秉S河以占全國的2%水資源養(yǎng)育了全國12%的人口，承擔了50多座大中城市的供水任務，加上黃河流域高污染、高耗水企業(yè)多，進一步加劇了黃河流域的用水緊張。所以此處特別提到了以黃河流域地級以上城市作為示范城市，包括，一是創(chuàng)新模式必然要求科技引領，厘清哪些技術難題需要突破，同時設立重大課題配套研究；二是示范城市需要規(guī)劃建設的基礎設施龐多，資金來源和政策支持不可缺少，初期國家應作為一項公益事業(yè)予以支持；三是及時總結經(jīng)驗和評估成效，量化成本投入和成效利益，真正形成可復制推廣的污水資源化利用模式。

《意見》還對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水畜禽糞污和漁業(yè)養(yǎng)殖尾水利用作出了“種養(yǎng)結合、以用促治”“到2025年全國畜禽糞污綜合利用率達到80%以上”等要求。另外，雖然強調(diào)了以城鎮(zhèn)生活污水資源化利用為突破口，但《意見》也對工業(yè)廢水資源化利用作出了明確要求。同時，《意見》強調(diào)了以缺水地區(qū)和水環(huán)境敏感區(qū)域為重點。目前看來，對《意見》提出的一些特有名詞可能還需要專門的解釋，如污水資源利用的水環(huán)境敏感區(qū)域界定等內(nèi)容。

四、相關建議

①加快立法或修訂現(xiàn)有法律法規(guī)。建議盡快出臺“中華人民共和國節(jié)水法”，或盡快修訂《中華人民共和國水法》，進一步明確節(jié)水和污水資源化相關內(nèi)容；建議國務院頒布國家節(jié)約用水條例、污水資源化利用條例或“再生水等非常規(guī)水資源配額制度”，細化污水資源化實施的具體規(guī)定。

②強化《意見》落實。為確保落地實施，建議進一步壓實地方責任，建立監(jiān)督考核機制，推動省、市、縣等各級地方政府制定相關規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，強化污水監(jiān)督管理和考核，完善公眾參與機制，加大宣傳力度。

③建立強有力的協(xié)調(diào)機制或?qū)ｉT機構，提高管控能力。建議組建專門機構，形成綜合協(xié)調(diào)機制，實施水務一體化管理，避免過去在政府管理方面存在的“缺位、錯位、越位”現(xiàn)象，逐步擺脫制約污水資源化利用的體制性障礙，保障其有序進入良性軌道。

④加大資金支持與政策傾斜力度。在管網(wǎng)等基礎設施建設階段，國家給予污水資源化基礎設施建設的專項資金支持，并拓寬建設資金來源渠道，與地方政府和相關企業(yè)共同承擔基礎設施建設費用；在運行維護管理階段，對企業(yè)和用戶在稅收、補貼等方面給予政策傾斜，深挖市場潛能，催生相關主體的內(nèi)生動力，實現(xiàn)污水資源化市場的良好運行。

⑤逐步推進，示范引領。建議在全國范圍內(nèi)盡快選擇一批代表性和典型性區(qū)域進行試點應用，系統(tǒng)梳理制約污水資源廣泛利用的問題，強化污水資源化利用的分類管理，科學評估投入與產(chǎn)出的平衡點，明確用于河湖生態(tài)補水的提質(zhì)標準及費用，建立適宜的價格機制，形成面向不同來源、不同用戶，可復制可推廣的區(qū)域污水資源化系統(tǒng)性解決方案，為全國范圍內(nèi)有序鋪開提供依據(jù)和參考。

⑥編制技術標準，統(tǒng)一口徑，實現(xiàn)科學管理。建議充分考慮我國南北方差異，借鑒一些地方已取得的經(jīng)驗和成果，抓緊編寫國家標準，統(tǒng)一口徑，明確定義、具體標準。