李明輝，葉 超

一、引 言

國家審計是否有權威，是其能否在國家治理中發(fā)揮作用的重要保障?？梢哉f，權威性是有效審計制度的必然特征。如果審計缺乏權威，審計機關不能依法獨立對被審計單位進行審計監(jiān)督，或者審計發(fā)現問題后得不到應有的重視，審計結果被束之高閣，審計的作用就無從談起。黨和國家先后出臺了很多法律、規(guī)定、制度來保障審計機關和審計人員依法獨立履行審計監(jiān)督權，如《中華人民共和國審計法》第5條和第17條規(guī)定“審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”，“審計人員依法執(zhí)行職務，受法律保護”。但從實踐來看，相關部門對審計結果重視不夠、對審計查出問題整改落實不到位等情況不同程度存在。例如，雖然近年來我國審計查出問題整改工作取得了積極成效，但每年審計查出問題中“屢審屢犯”“屢審屢改”的現象仍比較突出，整改不到位、不徹底的情況不同程度存在(王春飛 等，2016)。這表明，我國審計的權威性仍有待進一步提高，因此，有必要對提高審計權威性的路徑進行研究。從現有文獻來看，對于審計監(jiān)督權威性問題，尚缺乏深入探討。本文結合新時代黨和國家對審計監(jiān)督的要求，就提高審計監(jiān)督權威性的必要性及其具體實現路徑進行分析，以期為我國審計監(jiān)督體系的構建和完善提供參考。

本文的貢獻在于，對審計權威的內涵、來源、表現以及實現路徑進行了闡述，這不僅可以加深對“集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系”中“權威”這一要素的理解，豐富中國特色政府審計理論，也對我國進一步完善相關制度從而切實提高審計監(jiān)督的權威具有積極意義。盡管早在二十世紀九十年代初，就有學者提出要加強“審計監(jiān)督的權威”(張衛(wèi)寧，1992；武秀山，1994)，近年來，“提高審計監(jiān)督權威”更是常見于各種會議、報道，但根據筆者的檢索，并無文獻對審計權威性的內涵、表現形式和來源進行界定，更缺少在此基礎上對提高審計權威的路徑進行深入分析的研究。因此，本文的研究有助于提高對“審計權威”這一貌似熟悉、其實不然的問題的認識，并可以為我國審計制度的進一步完善提供參考。

二、審計監(jiān)督權威(性)的含義、來源和具體體現

(一)審計權威(性)的含義

“權威”指使人信服的力量和威望，審計權威可以理解為“審計具有使人信服的力量和威望”。審計要達到“具有使人信服的力量和威望”這個標準，需具備以下條件：第一，在制度設計上，審計監(jiān)督得到憲法和法律的認可，具有崇高、不可侵犯的地位；第二，在實踐中，審計監(jiān)督權的行使具有充分保障，具體表現為：審計機關和人員能夠無障礙地依法、獨立實施審計監(jiān)督，審計工作的開展過程中沒有任何不恰當的人為障礙，審計查出問題受到高度重視、相關部門和單位積極進行審計整改，阻礙審計機關和審計人員依法實施審計監(jiān)督的單位和個人要受到相應懲罰；第三，審計工作是高質量和有威望的，審計的結果和建議是令人信服、有用的，因而能夠得到被審計單位及其主管部門、黨委、政府及其他方面的高度重視和充分采納。因此，較高的審計權威不僅是指審計作為一種制度受到黨和國家的重視而在國家治理體系中具有崇高地位，而且是指實踐中，在審計監(jiān)督的各個方面(包括審計機關的地位和資源保障、審計結論和建議等等)以及審計過程的各個環(huán)節(jié)中，審計監(jiān)督權都受到充分的保障、尊重和重視。與“審計權威”相關的另一個概念是“審計權威性”，其含義是指審計具有較高權威的特性，有時也用來指代審計具有權威的程度。不過，在習慣中，人們往往對“審計權威”和“審計權威性”這兩個概念不加嚴格區(qū)分。

審計的權威性與獨立性是一對既相關又不同的概念。一方面，審計的獨立性與權威性是緊密相連、相互促進的。如果審計機關和審計人員在行政、財務、人事等方面依附于被審計單位，就可能屈從于被審計單位，而難以對被審計單位實施有效的審計監(jiān)督，所形成的審計結論和建議也不可能真正受到被審計單位及其主管部門、其他審計報告使用者的重視，甚至會引起相關利益方對審計結論的質疑，也就談不上具有權威性。因此，不獨立便無權威。反過來，只有審計制度、審計機關和審計人員具有較高的權力和威望，才能真正獨立于被審計單位。另一方面，審計的權威性和獨立性又是兩個不同的概念。審計獨立性是就審計主體與被審計單位之間的關系而言的，其核心是審計機關、審計人員與被審計單位之間不存在有損于審計人員作出客觀公正判斷的關系，審計人員在精神上也能遵循誠信、客觀、公正的原則，在實踐中，審計獨立性問題主要產生于審計機關和審計人員對被審計單位的依附。審計獨立性主要通過審計體制來加以保證。而審計權威性的核心是對審計監(jiān)督權的保障，相應的問題主要表現為審計機關和審計人員受到不恰當的干擾和阻撓而不能依法獨立行使審計監(jiān)督權，審計結果未能受到應有的重視。影響審計權威性的因素，不僅包括獨立性，還包括黨委政府等主體對審計的重視程度、對審計違法行為的懲治制度等多個方面。即便審計機關獨立于被審計單位，也可能存在權威性不足的問題。審計獨立而不權威，雖然意味著審計機關和審計人員有可能客觀公正地實施審計、形成審計結論，但可能產生審計過程不暢、審計結果不受重視甚至被束之高閣的問題，導致審計不能真正起到治理作用。因此，審計既要獨立又要權威。

(二)審計監(jiān)督權威性的來源

審計監(jiān)督的權威性來自以下方面：

1．憲法、法律與黨的文件、制度。在現代國家中，審計制度往往是由憲法規(guī)定的，審計機關是專門負責經濟和政策監(jiān)督的憲法機關。在我國，《憲法》、《監(jiān)察法》、《預算法》及其實施條例、《審計法》及其實施條例等法律、規(guī)章均明確規(guī)定了審計監(jiān)督制度。因此，審計是憲法和法律明確規(guī)定的監(jiān)督制度，任何組織和個人都不得隨意損害審計的權威，否則就是違法行為，應受法律制裁。這一特點決定了審計具有極高的權威性、嚴肅性。2021年新修正的《審計法》進一步擴大了審計監(jiān)督范圍，賦予了審計機關履行職責必需的權限，明確了被審計單位以及各級政府、部門對審計整改的責任，一定程度上有助于保障審計監(jiān)督的權威性。在我國，黨的重要文件、黨和國家領導人對審計工作的高度重視，對于提高審計的權威性同樣具有重要意義。十八大以來，黨中央在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等許多重要文件中均強調發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，支持和保障審計機關依法行使審計監(jiān)督權。

2．本級黨委、政府和人大(常委會)。作為審計機關的直接領導者，本級黨委、政府對于審計權威的維護具有重要影響。只有黨委、政府切實重視審計工作，為審計機關獨立履行監(jiān)督職責提供保障和支持，使相關審計對象自覺接受審計監(jiān)督、配合審計工作，審計機關才能真正獨立行使審計監(jiān)督權。在中央和地方各級黨的審計委員會成立之前，審計機關是在政府行政首長的領導下開展審計監(jiān)督，政府首長對審計工作的重視程度，直接影響到審計監(jiān)督的權威性，尤其是審計機關開展審計工作以及要求相關部門和單位針對審計查出問題及時采取整改措施的權威性；在中央審計委員會及地方各級黨委審計委員會組建后，由本級黨委主要領導擔任主任的審計委員會對審計領域重大政策和重大事項進行審議，進一步提升了審計的地位，保證和提升了審計監(jiān)督的權威性。此外，人大及其常委會對審計工作的重視，不僅有助于提高人大監(jiān)督自身的權威性和專業(yè)性，也有助于維護審計監(jiān)督的權威性。近年來，我國先后出臺《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見》等規(guī)定，以加強人大對審計查出問題整改情況的監(jiān)督，形成了“以整改報告為主體、各部門和重點專項整改材料為補充”的審計查出問題整改情況報告體系，這不僅提高了審計整改的透明度，而且有利于人大督促被審計單位積極整改。一些地方也依據中央深改組相關精神，建立和改進審計查出突出問題整改情況向本級人大常委會報告的制度，把督促審計查出突出問題的整改工作同審查監(jiān)督政府、部門預算決算工作有機結合起來。這些改革，有助于建立審計整改長效機制，提高審計監(jiān)督的權威。

3．審計機關自身。如果審計機關不能依法、依規(guī)、獨立、專業(yè)地實施審計，實事求是地檢查和反映被審計單位的問題并有針對性地提出建議，審計的公信力就存在問題，也就難以對被審計單位形成強有力的約束，審計權威性也就無從談起。實踐中，審計機關在法律框架之下積極發(fā)出審計的聲音，更好地立足經濟監(jiān)督主業(yè)，不斷拓展審計的廣度和深度，切實加強審計整改的跟蹤監(jiān)督工作，極大地提高了各方面對審計的關注程度，從而提高了審計權威性。例如，審計署將審計工作報告中反映的問題、提出的建議，按照責任主體逐項逐條分解，向相關部門單位和地方印發(fā)整改通知和問題清單，組織各級審計機關積極跟蹤督促整改，不僅推動了審計成果轉化，而且提高了審計的權威性。

4．被審計單位及其上級部門。被審計單位依法依規(guī)自覺接受審計監(jiān)督，支持、協助審計機關工作，如實向審計機關提供會計及其他相關資料、反映情況，積極落實整改審計查出問題，是審計權威性的重要體現?？梢哉f，被審計單位對待審計的態(tài)度，是提升審計權威的關鍵。對被審計單位上級主管部門而言，充分重視審計工作及其成果，將審計結果納入績效考核、干部選拔等過程中，或者根據審計機關提出的建議，采取措施及時完善制度流程、糾正缺陷，而不是“一審了之”，不僅體現了其自身對審計權威性、嚴肅性的認識，而且對于被審計單位是否能夠積極配合審計工作具有積極的示范作用。

(三)審計監(jiān)督權威性的具體體現

審計的權威性既體現在制度設計層面，也體現在實踐層面，涵蓋了審計工作的各個方面和各個環(huán)節(jié)，具體如下：

1．審計制度設計。審計權威性首先體現在審計制度的權威性上。憲法和法律對審計制度作出規(guī)定，既是審計權威性的來源，也是其最為本質的體現。只有在憲法中明確規(guī)定審計監(jiān)督制度，并在相關法律中對審計制度、審計機關的權限、被審計單位接受審計的義務和法律責任等作出明確規(guī)定，且在司法實踐中對審計違法行為依法予以嚴懲，審計才能豎立足夠權威。在我國，審計制度以及對審計監(jiān)督權的保障，還體現在黨和國家相關制度、規(guī)定之中。例如，黨中央組建中央審計委員會并由黨的總書記親自擔任中央審計委員會主任，地方各級黨委建立黨的審計委員會并由黨委主要負責人擔任主任，不僅可以加強黨對審計工作的全面直接領導，而且有助于為審計機關依法實施審計監(jiān)督提供有力支持，從而切實提高審計權威性。

2．審計工作的開展。審計權威的直接體現，是審計機關能夠依法獨立地開展審計工作、被審計單位依法接受審計并配合相關工作。其基本要求是，審計機關能夠無障礙地依法對所有審計監(jiān)督對象實施審計監(jiān)督，《審計法》賦予審計機關的各項職權得到充分保障。審計工作中的權威具體體現在以下方面：(1)“應審盡審”?！皯獙彵M審”包括兩個方面：從審計主體角度來說，審計機關應不斷提高審計覆蓋的廣度和深度，盡可能地從時間、空間上實現“全面覆蓋”，不留空白、死角(李明輝，2020)；從審計對象和客體角度來說，所有依法、依規(guī)屬于審計監(jiān)督范圍的單位、人員都處于可審計范圍之內，都應無條件地接受審計，不得有例外，相關對象所有屬于審計監(jiān)督范圍的事項也都應該無死角地接受審計機關的檢查、調查。(2)“凡審必嚴”。“凡審必嚴”既是對審計機關的要求——審計機關在審計工作中必須嚴格依照相關法律法規(guī)和審計準則的要求依法實施審計，客觀做出判斷、提出審計結論和建議，如實查處、揭露問題，不得徇私枉法、降低審計質量，也是對被審計單位及其上級部門的要求——被審計單位及相關部門不得對審計機關施加壓力，要求、誘使或脅迫審計機關和審計人員放棄原則。(3)“嚴肅問責”。一方面，依法嚴懲審計違法行為，審計機關在實施調查、提出結論和建議等方面的權力應得到充分尊重和保障，任何違反《審計法》及其他相關法律法規(guī)的規(guī)定、阻礙審計機關依法實施審計監(jiān)督的行為都依法受到懲戒；另一方面，保障審計處理建議權，審計機關能夠依法、依規(guī)對被審計單位的違法違規(guī)行為作出處理、處罰決定，或者提出處理、處罰的意見。審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，很大程度建立在審計機關能夠及時對所發(fā)現的被審計單位的違法違紀違規(guī)行為做出處理或相關建議上(黃溶冰，2017)，如果審計機關僅停留于查處和報告問題，而不能就相關的處理、處罰提出意見或者依法直接做出處理、處罰決定，審計權威也就無從談起。

3．審計結果使用。在結果使用方面，審計權威性體現在：(1)審計結果受到相關部門的充分認可和高度重視，成為行政問責、績效考核以及領導干部晉升、任用、考核等治理行為的重要依據。審計與問責之間具有緊密聯系，某種程度上，現代審計甚至可以說是因問責而產生的。只有審計而無問責，審計就會徒具形式，責任追究機制越健全，審計治理的效果就越好(宋夏云 等，2018)；反過來，只有問責而無審計，問責可能會缺乏客觀依據。因此，必須將審計結果納入問責過程中，使之成為問責的重要依據。除了問責，組織、人事等部門也應當將審計結果納入干部選調、任用、考核等過程中，這不僅可以使干部任用建立在客觀依據的基礎上，減少“帶病提拔”的發(fā)生，而且也有助于樹立審計監(jiān)督的權威，使相關部門重視審計。監(jiān)察、審判、檢察等機關也應當重視對審計成果的運用，使審計成果能夠作為責任認定的重要依據。(2)審計查出問題的整改落實。審計整改落實情況，既是審計成果轉化程度(審計效果)的重要體現，也是審計權威性的重要體現。(3)審計結果能夠成為黨和政府、相關部門優(yōu)化政策的重要依據，從而發(fā)揮審計的制度治理作用。當審計機關從治理制度角度提出建議后，黨和政府、相關部門在制定相關政策、制度過程中，是否重視審計機關提出的審計結果及建議，尤其是其中所反映的體制、機制、制度性問題，從而使審計結果進一步上升為國家或地區(qū)治理制度的優(yōu)化，這不僅是審計治理價值的體現，也是審計權威性的重要體現。

4．審計機關和審計人員的地位。審計權威性還體現在審計機關和審計人員的權威性上。機構與人員的權威性對于審計工作順利開展具有重要影響。如果審計機關在國家機關序列中的地位較低，審計人員的經濟、政治地位低下，審計很難具有較高的權威性。

三、提高審計監(jiān)督權威性的重要意義

審計監(jiān)督的權威性，是審計監(jiān)督的內在特征，是審計工作得以順利開展的前提，也是審計功能和作用得以充分發(fā)揮的基本保障。具體而言，提高審計監(jiān)督權威性的重要意義在于：

(一)審計的本質決定其必須具有權威性

審計是國家治理的重要手段(基石)。更準確地說，審計是國家治理監(jiān)督體系之中獨立和專門的經濟監(jiān)督制度(董大勝，2020)。無論是在公司還是國家之中，權力的配置，都可以分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面(董大勝，2018)。就國家而言，政府部門及其他公共部門承擔了行政(執(zhí)行)職能，并掌握了大量權力和資源。作為監(jiān)督部門之一，審計機關的任務是對政府部門的財政、財務收支活動以及相關經濟活動進行監(jiān)督，以確保其忠于人民的委托，執(zhí)行決策機構所做出的決策，有效履行公共管理職能。由于政府部門掌握了大量的權力和資源，且其部門眾多、經濟活動涉及面廣、復雜度高，如果不以憲法和法律的形式對審計制度加以明確規(guī)定，并通過黨的領導等制度來保障審計的權威性，審計機關將難以對為數眾多、掌握大量公共資源的政府部門及其他公共部門開展有效監(jiān)督，或者即便審計機關勉力實施審計并形成審計結論，也難以真正對上述部門形成約束，“對執(zhí)行機構履行權力的情況進行監(jiān)督”這一目的就無法達成。而如果政府部門及其他公共資源受托者對權力的使用缺少強有力的審計監(jiān)督，國家治理將淪為空談。這一本質，決定審計必須具有權威性。正因為此，在世界范圍內，盡管不同國家和地區(qū)的審計體制有所差異，但在多數情況下，審計機構都是依照憲法對政府部門及其他公共部門實施監(jiān)督，并具有檢查權、調查權、報告權、建議權等權力。在我國，審計被界定為“黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”，在促進國家治理方面負有重要使命。審計機關需要依照相關法律、法規(guī)及規(guī)章，對國家重大政策措施貫徹落實情況，公共資金、國有資產以及國有資源管理、分配、使用的真實性、合法性、效益性，以及領導干部履行經濟責任、自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的情況進行審計。審計監(jiān)督的對象也不僅限于政府部門，而是涵蓋包含立法機關、政府、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關等在內的各類國家機關以及人民團體、國有企事業(yè)單位和金融機構，其他管理、分配和使用公共資金、國有資產、國有資源的單位及其主要負責人。既然審計是依據憲法和法律的要求對包括政府及其部門、國有金融機構和企事業(yè)單位的財政財務收支及相關經濟活動進行獨立監(jiān)督，就意味著審計具有天然的權威性。在中央審計委員會組建以后，審計機關某種程度上是代表黨來實行監(jiān)督，即審計是“黨和國家監(jiān)督體系的重要組成”，這更意味著審計具有較高的權威性。

(二)審計功能和目標得以實現的基本前提

作為一種側重于對公共部門責任履行情況進行評價和監(jiān)督的治理制度，只有在審計機關和審計人員能夠無障礙地依法開展審計工作，充分獲取審計證據并獨立客觀地做出審計判斷，敢于揭示被審計單位的違法違規(guī)行為時，被審計單位的不當行為才可能得以糾正，審計的治理作用才可能得以發(fā)揮。審計治理功能的發(fā)揮，還在于審計成果是否被運用到國家治理之中，審計發(fā)現和建議是否得到切實的整改落實。如果在審計報告揭露出相關單位和人員存在的不當行為后，相關單位和人員未受到相應懲戒，審而不究或者究而不嚴，不僅被審計單位的不當行為不能及時得到糾正，而且會嚴重挑戰(zhàn)審計的權威性，并會對外傳遞不良信號，使得相關部門和人員藐視審計監(jiān)督，長此以往，就會出現“屢審屢犯”的問題，甚至導致舞弊滋生，對整個公共管理造成極壞影響。如果相關部門在領導干部選任、提拔、考核等過程中，不重視審計結果，不僅會導致“帶病提拔”等問題出現，而且會導致相關部門和人員不積極配合審計，甚至對審計設置障礙。因此，只有審計成果受到高度重視，審計的作用才能夠得以發(fā)揮，審計目標才能實現。如果審計結果被束之高閣、無人問津，就不能起到檢查、發(fā)現、揭露、糾正被審計單位違規(guī)問題的作用，審計的治理作用也就無從談起。

(三)我國新時代審計監(jiān)督體系的重要特征

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系”。權威不僅是有效審計監(jiān)督體系的應有特征，而且對審計監(jiān)督體系的其他特征具有重要影響。例如，提高審計監(jiān)督的權威性，對于實現審計“全面覆蓋”和“高效”具有重要意義。如果缺少權威，被審計單位不主動接受和配合審計監(jiān)督，審計機關就難以對所有屬于審計監(jiān)督范圍的單位和個人實現審計“全面覆蓋”；如果審計的結論和建議得不到充分認可和重視，審計的效能就無從談起，自然也就談不上審計的“高效”。提高審計監(jiān)督的權威性，也是加強黨對審計監(jiān)督的“集中統一”領導的重要目的。因此，權威性不僅本身是我國審計監(jiān)督體系的特征之一，而且對這一體系的建設具有重要影響。

(四)黨和國家監(jiān)督體系整體目標實現的重要環(huán)節(jié)

作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分(子系統)，審計的權威性對于整個黨和國家監(jiān)督體系權威性的確立具有重要意義(馬軼群，2020)。黨和國家監(jiān)督體系是一個由包含審計監(jiān)督在內的多種監(jiān)督機制所構成的一體化監(jiān)督系統，這些監(jiān)督機制各有分工、相互協同。要使黨和國家監(jiān)督體系整體權威、有效，必須使其中的各個子系統也具有權威性，任何一環(huán)的權威性不足，都可能影響到與之相關的其他子系統(監(jiān)督機制)的權威性和有效性，進而對整個系統的權威性和有效性產生影響。因此，審計監(jiān)督缺乏權威性，損害的不僅是審計本身，而且會對與之具有協同關系的其他監(jiān)督機制的權威性和有效性產生嚴重負面影響。在這一意義上，維護審計監(jiān)督的權威性，也是維護整個黨和國家監(jiān)督體系權威性的要求。

(五)審計工作的順利開展要求審計必須具有權威性

只有在被審計對象中形成審計監(jiān)督的權威性，審計工作的開展以及審計結果的應用才能得以高效推動(劉家義，2012)。作為一種監(jiān)督制度，審計的實施很大程度上會發(fā)現、揭露被審計單位在公共資金管理和運用中存在的不合法、缺乏效益性等行為，對被審計單位領導權力的運用產生限制，甚至對被審計單位及其領導干部的切身利益產生直接影響，因此，一些單位和個人可能會對審計工作加以抵制，不愿意自覺接受審計監(jiān)督。因此，必須切實保障審計的權威，使審計機關和審計人員能夠無障礙地依法行使審計監(jiān)督權，包括獲取被審計單位相關資料、對相關人員進行詢問、對會計資料以及其他資料進行檢查，等等。否則，審計機關無法獲取審計所需資料、開展相關審計工作，就談不上對被審計單位財政財務收支活動的真實合法性、效益性進行全面客觀的評價，也就無法發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。

四、我國審計監(jiān)督權威性的不足

我國自恢復審計制度以來，在提高審計監(jiān)督的權威性方面做了許多努力，尤其是十八大以來，審計受重視的程度被提高到空前水平。但由于我國審計體制還處在建立和完善過程中，圍繞審計關系的許多制度、機制還有待進一步理順，一些部門、領導干部對審計工作的認識也有待提高，審計監(jiān)督的權威性還存在不足。

(一)制度困境

1．行政型審計模式對審計定位和獨立性的影響制約了審計權威性。(1)審計定位。在我國，地方審計機關從屬于行政機關，沒有依照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個權力分離的原則從行政部門中獨立出來(董大勝，2018)，政府審計的定位某種程度上類似于政府“內部審計”，審計機關與許多被審計單位處于平行的同儕地位，其在政府序列中的實際地位遠低于財政、發(fā)改等關鍵部門。由從屬于行政序列的審計機關去監(jiān)督其他行政機關，不僅損害了審計的獨立性(董大勝，2018)，而且也在很大程度上削弱了審計監(jiān)督的權威性?！巴墝彙敝贫纫欢ǔ潭壬峡梢跃徑庹皟炔繉徲嫛钡牟蛔?，但也存在邏輯問題，即審計究竟是政府的自我控制還是人大對政府進行監(jiān)督的手段，定位并不清楚，這使得審計機關難以對政府部門的預算違規(guī)行為進行充分的揭露。這一制度下，審計的地位(權威)很大程度上依賴于行政首長個人的偏好。(2)獨立性。在行政型模式下，審計機關在經費、人事關系等方面對被監(jiān)督對象的依附關系，使得審計獨立性面臨潛在威脅，這也在很大程度上降低了審計監(jiān)督的權威性。例如，由于在預算經費的分配、人員編制等方面受制于財政、人事、發(fā)改委等部門，審計機關在對這些部門進行部門預算執(zhí)行審計時，勢必難以充分保持獨立，充分揭露被審計單位預算執(zhí)行中存在的問題；“同級審”制度下，審計機關在對本級政府預算執(zhí)行及決算草案進行審計時更難保持獨立，因為有關財政重大事項、國有資產管理重大事項是在政府領導決策或者授意下進行的(董大勝，2018)，審計機關指出問題，某種程度上是在挑戰(zhàn)政府主要領導的權威。因此，現有審計體制下，地方審計機關難以擺脫行政干預的影響，容易產生發(fā)現難和落實難的問題(陳凌云 等，2021)。

2．相關法律對審計的邊界、客體等問題的規(guī)定不夠明確，審計機關有時面臨法律依據不足的窘境。(1)審計對象。長期以來，審計被視為行政監(jiān)督的一部分，其監(jiān)督對象主要是政府部門以及國有企事業(yè)單位；對于政府以外的部門、單位(如黨的機關、司法機關等)是否屬于審計監(jiān)督的對象，如果屬于的話，審計的內容是否僅限于領導干部經濟責任審計、應由哪一級審計機關來審計，均不十分明確。(2)審計客體。包括新修正的《審計法》在內的法律將審計客體限定為“財政財務收支的真實、合法和效益”情況，但實踐中我國審計監(jiān)督的客體早已拓展到重大政策措施落實跟蹤審計等方面，這并不屬于“財政、財務收支”，至少不是直接與“財政、財務收支”相關。盡管《審計法》第26條規(guī)定，“根據經批準的審計項目計劃安排，審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監(jiān)督”，但畢竟并未明確將政策執(zhí)行情況作為審計的客體，“經批準”的表述意味著政策執(zhí)行情況審計屬于需獲取授權的例外情形?！耙婪▽徲嫛钡暮x是“嚴格依照法定的審計職責、權限和程序進行審計監(jiān)督”，但如果相關法律中對于哪些屬于“法定的審計職責、權限”的界定不甚明確，或者相關制度、規(guī)定沒有及時上升為法律，就可能產生法理上的問題，審計機關難以理直氣壯地去實施審計監(jiān)督(董大勝，2018)。盡管在上級黨委、政府的要求下，被審計單位及其主管部門也可能會被動地接受審計，但其配合程度往往不夠，審計工作實施過程中的權威性就難以得到切實保障。

3．缺乏明確而嚴格的審計違法行為懲戒制度，審計違法行為的成本過低，難以有效震懾審計違法行為?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》規(guī)定，“對拒不接受審計監(jiān)督，阻撓、干擾和不配合審計工作，或威脅、恐嚇、報復審計人員的，要依法依紀查處”?！蛾P于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》)提出“健全干預審計工作行為登記報告制度”。這些規(guī)定，雖在一定程度上有助于遏制審計違法行為，但在法律層面上，對于被審計單位和相關單位違反審計法的行為究竟應受何種處罰，即何為“依法依紀”，并不明確。新《審計法》第47、48條延續(xù)了修訂前的規(guī)定，被審計單位的審計違法行為的后果主要是“由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告”，拒不改正的，“依法追究法律責任”。但審計機關責令改正、通報批評、警告對被審計單位能夠產生多大作用？值得懷疑。尤其對于那些地位與審計機關平行甚至實際地位更高的部門，上述不痛不癢的措施可能作用甚微。此外，究竟如何“依法追究責任”？似乎并無明確規(guī)定。既然違法行為并沒有嚴格而明確的懲罰，審計就難以對相關部門、單位形成有力的震懾。審計整改落實之所以會成為難題，很大程度上就與審計違法行為的成本過低有關。

4．審計結果的重視和運用程度不夠。(1)尚未建立成熟的審計成果綜合利用制度，各級黨委、政府、人大根據審計發(fā)現和建議來深化改革的程度不夠。例如，我國在立法和實踐層面均加強了對審計整改的監(jiān)督力度，但審計整改往往涉及多個部門、多項制度，如果沒有在審計的基礎上進行一攬子的全面深化改革，就會導致頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現象的出現，其結果就是“屢審屢犯”，這不僅削弱了審計效能，也降低了審計監(jiān)督的威信。(2)審計查處問題與相關機構的進一步治理行為之間缺乏良好的銜接和互動，沒有真正形成完整的審計治理鏈條。審計是國家治理中的重要一環(huán)，但僅依靠審計并不能實現國家治理目標。審計的主要任務是發(fā)現和揭露被審計單位的不當行為，至于之后的糾正和懲戒不當行為、通過建章建制來降低違規(guī)行為發(fā)生的機會、對相關人員進行獎懲等，大多不在審計的權力范圍以內，而取決于其他的治理部門、被審計單位及其主管部門；審計所能做的，充其量是向本級政府報告查出問題的整改結果，并受政府委托，將審計整改情況向本級人大常委會報告。在審計與人大、紀檢監(jiān)察、財政、國有資產管理等治理機構之間沒有建立良好的互動對接機制的情況下，審計即便能夠查出問題，由于不能及時、充分地轉化為治理行為，其對被審計單位及相關部門的約束力十分有限。

(二)實踐不足

實踐中，也存在一些阻礙審計權威性的因素：

1．對審計的認識有待進一步提高。一些黨政領導干部尚未真正從國家治理、黨和國家監(jiān)督的高度來認識審計，當審計監(jiān)督與地方經濟發(fā)展目標存在沖突時，審計往往被放在較為次要的位置。從被監(jiān)督對象角度來說，一些部門、單位的領導干部也沒有從政治高度和法律嚴肅性的角度來認識審計，并自覺接受審計、配合審計工作。審計違法行為的成本相對較低、長期存在的“一審了之”現象，更導致一些被審計單位對審計重視程度不夠，提供審計數據資料拖拉、對審計人員的詢問避而不答等情況不同程度存在。

2．審計人員自身專業(yè)知識和技能的不足和審計法制化水平的缺失，制約了審計質量，也一定程度上影響了審計權威性。例如，在開展政策措施落實跟蹤審計時，所涉及的政策面相當廣泛，審計人員有時難以對相關政策措施的執(zhí)行情況進行科學評價，尤其是在對重大改革推進情況、制度規(guī)則完善情況、風險隱患防范情況等方面進行評價時，審計人員可能會存在勝任能力不足的問題，其所得出的審計結論和建議難以做到“令人信服”，審計的權威性自然也就存疑。審計人員職業(yè)化化水平較低，也在一定程度上影響了審計職業(yè)的社會地位，并通過社會認知潛移默化地削弱了審計的權威性。

五、提高我國審計監(jiān)督權威的具體路徑

如上所述，審計權威性與法律規(guī)定、黨和政府重視、審計機關自身、被審計單位及其主管部門、相關職能部門等幾方面均有關系，因此，提高審計權威也應從這幾方面入手。

(一)通過法律、制度來明確審計監(jiān)督的權威性

1．在相關法律中進一步明確審計機關的監(jiān)督范圍和權限，使審計機關在實施審計監(jiān)督時“師出有名”。(1)明確界定審計監(jiān)督的范圍和邊界、客體。在審計對象方面，要將所有使用和管理公共資金、國有資產和資源的單位納入審計范圍，明確審計機關對于黨的機關、人大、政協、監(jiān)察、司法機關審計監(jiān)督的內容和權限。在審計客體方面，新《審計法》的表述仍側重于合規(guī)性審計而對績效審計體現不夠，并且沒有充分從治理體系和治理能力的高度來界定審計客體。比如，審計是否可以對相關政策措施、預算的制定等進行評價，并針對其中的缺陷提出建設性建議？本文認為，政策審計不僅要關注政策的執(zhí)行，還應反過來關注政策的制定以促進政策優(yōu)化，或者通過政策執(zhí)行審計來反思政策制定中存在的不足，從而提高政策績效。未來應從公共受托責任的內涵出發(fā)，準確、完整地界定審計客體。(2)適當擴大審計機關權限，加強審計機關的建議權、質詢權、信息權。在信息權方面，除規(guī)定被審計單位應根據審計機關的要求提供相關資料外，還可以要求其及時向審計機關報送相關政策變動、重大預算調整等信息，以便于審計機關實時開展監(jiān)督；在質詢權方面，可賦予審計機關傳喚相關人員到審計機關接受質詢的權力。此外，還可以強化審計機關在預算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督權，以實現對預算的實時動態(tài)審計監(jiān)督。

2．進一步明確和嚴格審計違法行為的法律責任，使損害審計權威性的行為對應于明確而具體的責任。在修訂《審計法實施條例》時，應當就審計違法行為的認定、具體處罰措施以及處罰程序做出規(guī)定。無論是審計過程中不如實提供資料、阻礙審計機關正常開展審計監(jiān)督，還是不依照要求進行審計整改的行為，都應追究相關機構和人員的法律責任，尤其是要明確規(guī)定審計整改過程中敷衍塞責等行為的法律責任，以作為問責的依據。此外，對于公共數據掌握機構、其他監(jiān)督機關與審計監(jiān)督之間的協同與配合，也應當進一步出臺相關規(guī)定，以建立機制、明晰責任。除了國家政務信息系統和數據共享平臺要向審計機關開放外，還可以要求人民銀行、統計等公共數據擁有者向審計機關開放查詢，并進一步明確相關部門開放數據、配合審計調查的程序、義務和責任。

(二)通過黨對審計工作的集中統一領導來保障審計監(jiān)督的權威性

黨對審計工作的集中統一領導，是審計監(jiān)督權威性的重要保障。有黨的集中統一領導，才可能真正實現“應審盡審，凡審必嚴，嚴肅問責”。中央審計委員會以及地方各級黨委審計委員會的組建，為保證審計監(jiān)督的權威性提供了最可靠的組織保障。在審計委員會制度下，中央和地方各級黨委審計委員會可以通過對審計領域重大工作的總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實以切實保障審計機關開展審計監(jiān)督，并可以通過推動建立和強化審計委員會各成員單位與審計機關的協調、對接機制來確保審計工作的順利開展和審計查出問題的整改落實。未來應進一步完善審計委員會工作機制，發(fā)揮好審計委員會辦公室的紐帶作用，通過辦公室加強審計機關與黨委、政府及其他部門的聯系，及時協調解決審計實施過程中出現的問題，包括對阻礙審計的行為及時予以制止和處罰，以維護審計權威性。

(三)通過深化審計管理體制改革來確立審計監(jiān)督的權威性

要使審計機關能夠獨立客觀地行使審計監(jiān)督權，需要進一步深化審計管理體制改革，使審計機關在黨的集中統一領導下獨立行使審計職權。

1．加強黨的審計委員會對審計工作的領導，通過建立和完善保障審計獨立性的制度以及加強黨委審計委員會對審計重大事項的審議、領導來減少相關部門對審計工作的干擾，從而實現保證審計獨立性與堅持黨的領導二者的統一。

2．進一步改革審計經費保障制度，減少審計機關對財政部門的依賴。審計機關的經費由本級財政部門在預算中予以安排，再由審計機關去對本級財政預算執(zhí)行情況進行審計的制度安排，會損害審計獨立性。實踐中，一些地方甚至未將審計機關預算納入預算，使得審計機關不得不仰人鼻息。如果審計機關正常經費都不能得到保障，審計監(jiān)督的權威性將成為一紙空文。將來應進一步提高審計經費預算的剛性，降低審計對本級財政部門的經濟依賴度，可以探索由省級財政統一安排本省各級審計機關的經費預算。

3．進一步加強審計職業(yè)化建設，適當提高審計機關在人員編制、人員考錄、干部任免與調動、職稱晉升等方面的自主性，以減小審計機關對本級人事、編制部門的依賴性。

(四)通過強化審計結果運用和查出問題整改來彰顯審計權威性

1．強化審計結果的綜合應用。審計的根本目的是為了促進國家治理體系和治理能力的提高，在審計機關提出審計結論和建議以后，黨委、政府、被審計單位及其上級部門等審計信息使用者要及時、充分地將審計成果轉化到國家治理過程中，使之成為預算管理、績效評價、行政問責、干部任用等治理決策的重要依據，而不是“一審了之”。近年來，許多地方已針對經濟責任審計出臺審計成果運用辦法，加強組織、紀檢、監(jiān)察、財政、國有資產監(jiān)督管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人力資源和社會保障、機構編制等部門對經濟責任審計結果的運用，但對于其他審計，同樣應注重審計結果的運用，以使審計結果轉化為治理體系的完善優(yōu)化和治理能力的持續(xù)提升。例如，對于部門預算執(zhí)行審計中發(fā)現的問題，人大、政府及其財政部門應在下年度預算的編制和執(zhí)行中采取有效措施，以促進公共預算制度的完善；對于應急管理審計中發(fā)現的應急管理制度和流程、應急物資保障、公共衛(wèi)生等方面的問題，應急管理和衛(wèi)生健康部門應依據審計建議進一步完善應急管理體系。在審計委員會體制下，應通過審計機關向審計委員會報告以及各成員單位的協調來實現審計結果的綜合運用。

2．進一步加強審計查出問題的整改落實。加強審計整改是提高審計權威性的重要抓手。未來可從如下方面進一步加強審計整改落實：(1)通過黨委及其審計委員會、政府的領導和協調，責成、督促、推動被審計單位及其他相關部門、單位及時采取有效措施，強化審計發(fā)現問題的整改落實，從制度上解決屢查屢犯、屢改屢犯、惡性循環(huán)的問題。要借助審計委員會制度，通過審計查處問題報告對象的上移，依靠黨的領導來促進審計整改落實。(2)建立有效的審計整改激勵約束機制，將審計結果及其整改落實情況與被審計單位及其主管部門的績效考核以及有關領導干部的選用、晉升、考核等聯系起來。將審計整改與相關部門、人員的切實利益結合起來，可以提高相關部門審計整改的動力，從而切實推動整改。具體而言，應將整改納入被審計單位及其主管部門、相關職能部門的績效考核之中，對不及時整改或者虛假整改等行為予以問責。審計整改還可以與審計查出問題的問責結合起來，整改不到位的“嚴肅問責”，積極整改并取得成效的，可以對以往的問題減輕處理甚至既往不咎。(3)加強對審計整改落實情況的持續(xù)跟蹤。目前，審計機關對整改情況的檢查一般僅限于審計后當年，較少進行持續(xù)跟蹤。為了實現被審計單位及相關部門公共管理政策或行為的持續(xù)優(yōu)化，除要求相關單位限期整改外，還有必要針對一些問題突出，所涉及問題與制度、機制有關的單位進行持續(xù)跟蹤，以督促其持續(xù)整改，最大限度地解決問題。(4)明確和提高審計整改落實不到位行為的懲罰措施、力度。被審計單位沒有整改或者沒有完全整改時，審計機關可以依法采取哪些措施，現有法律法規(guī)規(guī)定并不明晰。未來應在《審計法》及其實施條例中進一步明確規(guī)定審計整改違法問題的處罰措施，以提高其違法違規(guī)成本。(5)推動整改結果的信息公開。目前，國家審計公告的主體主要是審計機關，較少涉及被審計單位。但審計機關所審計對象數量眾多，在審計機關提供的審計整改情況報告中，很難詳細反映各個被審計單位的整改情況。若規(guī)定被審計單位自身需對外公告審計整改情況，可以借助輿論監(jiān)督等力量來推動被審計單位及其主管部門積極整改。《框架意見》《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見》以及新《審計法》均已對被審計單位公告整改情況做出了規(guī)定，但實踐中尚缺少被審計單位主動對外披露整改情況的實例。(6)建立和強化人大及其常委會對審計整改情況的質詢制度。在美國，對于GAO提出的審計建議，被審計單位應予執(zhí)行，否則，應向國會說明(審計署審計科研所，2014)。我國除要求審計機關受政府委托向人大常委會報告審計查出問題整改情況外，還可以進一步要求被審計單位及其主管部門接受人大就有關重大問題審計整改情況的質詢。

(五)通過加強審計與其他監(jiān)督機制的協同來促進審計權威性

1．加強審計監(jiān)督與黨內監(jiān)督、監(jiān)察、司法監(jiān)督的協同。審計機關除了依照《監(jiān)察法》第34條等規(guī)定及時將審計過程中發(fā)現違法違紀行為的線索移交給紀檢監(jiān)察機關外，還可以積極發(fā)揮司法會計鑒定的作用，為涉及審計的相關案件的審理、起訴提供有力支撐。實踐中一些地方探索的“巡審聯動”的做法，不僅實現了雙方的信息共享，而且有助于審計機關突破審計權限的固有限制獲取更充分、適當的審計證據，并且，審計機關在取得審計發(fā)現后向巡察部門移交線索以及采取進一步的措施，也可以使審計結果得到更好的落實，這在客觀上有助于提高審計權威性。在這一過程中，應注意如下兩點：一方面，審計機關與紀檢、監(jiān)察、巡察等監(jiān)督機關的協同應當常態(tài)化、制度化，而非短暫運動式；另一方面，審計機關不應被動地“等”“靠”其他機關提供線索，而應當在合理利用其他監(jiān)督機制的基礎上充分發(fā)揮審計的主動性，畢竟，審計與巡察、監(jiān)察等部門的工作目標和重點并不完全一致。

2．加強審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的協同。審計機關向人大常委會提交審計工作報告和審計整改情況報告，為人大加強預算監(jiān)督提供了基本依據，反過來，人大對審計查出問題及其整改情況的審議、調研也有助于提高審計權威性。未來除要求審計機關向人大常委會報告整體性審計整改情況外，還應當進一步加強對相關單位查出重點問題及其整改情況的報告。

3．審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的協同。通過強化審計結果公告提高審計過程和結果的透明度，可以借助輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等外在力量來提高審計約束力(蔣堯明 等，2021)，并推動黨委及其審計委員會、人大等部門加強對審計工作的關注，從而推動審計整改落實和相關制度完善，提升審計權威性。21世紀初的“審計風暴”雖有一些不足，但在客觀上對提高審計監(jiān)督的權威性起到了較大的推動作用。我國在加強審計信息公開方面已經出臺了很多規(guī)定，審計透明度有所提高，但審計公開的范圍、公開的及時性、完整性仍有待進一步提高，因選擇性公開的情況不同程度存在，這在很大程度上降低了輿論監(jiān)督對審計的促進作用。為了更好地借助輿論力量來推動相關單位自覺接受審計、及時采取整改措施從而保障審計監(jiān)督的權威性，除了加強對審計發(fā)現問題的公開外，還應當進一步公開審計整改情況、相關的問責和處理結果、整改不到位的原因以及后續(xù)安排，以更好地借助輿論監(jiān)督來促進審計整改。另一方面，審計機關也要注重利用輿論監(jiān)督成果，在選擇審計項目時考慮公眾關注的熱點話題，并將公眾輿論作為審計評價的重要參考，從而實現審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督雙向促進。

(六)通過審計機關加強自身建設來樹立審計權威性

1．堅持依法審計、誠信審計。審計機關必須在法定職責權限范圍內開展審計工作，依法確定審計對象和范圍，嚴格依照法律法規(guī)所規(guī)定的職責、權限和程序開展審計監(jiān)督活動，不能超越法律規(guī)定的邊界開展審計工作，或者憑借自身的審計監(jiān)督地位謀取不當利益、損害被審計單位的正當權益。對于被審計單位的違法違規(guī)行為，也應當嚴格依照相關法律法規(guī)作出相關決定，做到事實清楚，證據適當、充分，適用法律法規(guī)和標準適當，相關的評價、定性、處理處罰意見準確、恰當。審計機關還應當加強法律風險防范，對于可能存在法律風險的領域，應當在充分聽取專家建議的基礎上實施審計工作、做出判斷，從而確保審計及其結果合法、有效。

2．加強審計質量控制，不斷提高審計質量。審計工作質量高，審計結果才有說服力、經得起檢驗，因此，審計質量控制與審計權威性之間具有緊密聯系。審計機關和審計人員應當嚴格依照國家審計準則的要求，堅持問題導向、目標導向、結果導向，不斷提高審計質量，降低審計風險。為此，在內部，應當建立審計全過程質量控制體系，形成覆蓋項目確定、審計工作方案制定、審計實施到出具審計報告、檢查審計整改、公布審計結果完整業(yè)務循環(huán)的質量控制，并充分發(fā)揮審理制度的作用，使審計組、審計業(yè)務機關、審理機構、審計機關主要負責人之間形成一條質量控制鏈條，為審計機關和審計人員依照法律法規(guī)和審計準則實施審計、做出恰當審計結論提供合理保證；在外部，可以通過采用交叉審計、業(yè)務質量檢查、同業(yè)復核等手段來加強對審計工作的“審計”。此外，還應當建立健全審計職業(yè)崗位責任追究機制，依據審計業(yè)務質量檢查結果或同業(yè)互查結果，在允許適度的審計判斷偏差的情況下，追究審計人員不遵循相關法律法規(guī)和審計準則的嚴重失責行為。

3．加強自我約束和接受外部監(jiān)督?？梢酝ㄟ^黨委及其審計委員會、監(jiān)察機關、上級審計機關、巡視機構的領導、監(jiān)督、檢查以及對審計機關領導干部的經濟責任審計，來實現對審計機關的“審計”和“監(jiān)督”。不過，對審計機關的“審計”和“監(jiān)督”應該是全方位的，既包括專業(yè)的紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督，也應包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督等機制。審計署及部分地方審計機關已經探索從社會上聘請?zhí)仄笇徲嫳O(jiān)督員加強對自身的監(jiān)督，并組織外部審計專業(yè)人員對審計機關預算執(zhí)行情況開展審計。此外，要進一步擴展審計公告的范圍、內容詳細程度，不斷提高審計過程和結果的透明度，從而將審計置于陽光之下，接受社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督。

4．持續(xù)推進審計職業(yè)化建設，不斷提高審計人員素質。一方面，要通過審計職業(yè)化建設提高審計人員的專業(yè)素養(yǎng)。審計職業(yè)化水平的提高，有助于提升審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能，也有助于推進審計的權威性(劉愛龍，2017)。未來應進一步根據審計職業(yè)特點，在提高審計人員經濟、政治待遇的前提下，通過建立和完善職業(yè)準入制度、審計人員分類管理制度、選任和晉升機制、職業(yè)保障機制、職業(yè)培訓體系等制度體系，不斷提高審計職業(yè)吸引力，提升審計人員專業(yè)知識和技能水平，使審計職業(yè)真正成為一個具有崇高社會地位的職業(yè)。另一方面，要加強審計人員的思想道德建設和職業(yè)道德建設。審計是一個關系到黨和國家事業(yè)大局的重要工作，審計人員必須有堅定的理想信念、優(yōu)良的工作作風，才能肩負起審計監(jiān)督的重任。

六、結 語

審計監(jiān)督具有充分的權威性，是審計發(fā)揮治理作用的重要前提和基本保障。審計權威性既與法律規(guī)定有關，也與黨委政府對審計工作的重視程度、審計機關自身行為、被審計單位及其主管部門對審計工作的正確認識和積極配合有關。為了更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，除在憲法、法律和黨的文件中進一步明確審計權威性外，還應當從加強黨對審計工作的領導、深化審計管理體制改革、強化審計結果運用和審計整改、加強審計與其他監(jiān)督機制的協同、加強審計機關自身建設等多個方面來保障審計監(jiān)督的權威性。