楊飛翔

（陜西地建土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

隨著我國(guó)早期城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，土地、人口、經(jīng)濟(jì)、資源等要素在市場(chǎng)中的分配愈發(fā)不協(xié)調(diào)：一方面，城市化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域人口過(guò)于集中，教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法跟上現(xiàn)代城市化的步伐，從而引起了上學(xué)難、看病難、堵車嚴(yán)重、環(huán)境污染等城市病；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展所需的人才、技術(shù)等各種資源和配套設(shè)施跟不上，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力萎靡不振。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的矛盾愈發(fā)突出，已經(jīng)影響到了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1-3]。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人居環(huán)境的持續(xù)改善，推進(jìn)城鎮(zhèn)化道路是必由之路[4-5]。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)過(guò)程中，由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，造成了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不同步，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)布局極不均衡等各種問(wèn)題，原有發(fā)展模式在新時(shí)代已無(wú)法可持續(xù)進(jìn)行。

為此，黨的十六大開(kāi)始明確提出要走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，并在黨的十八大報(bào)告中明確提出要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各項(xiàng)要素再分配，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，釋放內(nèi)需潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家“十四五”規(guī)劃指出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，這指明了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)并非局限于發(fā)達(dá)縣域，而是可復(fù)制推廣的，這對(duì)于帶動(dòng)國(guó)內(nèi)大部分縣城進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、完善縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距、提升人民幸福感具有劃時(shí)代的意義。

1 目前我國(guó)推行的新型城鎮(zhèn)化路徑

新形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑主要分為以下三個(gè)方面。

第一，以旅游業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)文化旅游、生態(tài)環(huán)境改善和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。其中，青島西海岸新區(qū)海青特色小鎮(zhèn)通過(guò)“茶葉產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)”三產(chǎn)融合發(fā)展，探索出產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)和產(chǎn)城融合的可持續(xù)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)效益的最大化[6]。福州市永泰縣通過(guò)觀光旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合的方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，并獲得多個(gè)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)[7]。山東省泰安市寧陽(yáng)縣鶴山鄉(xiāng)大力實(shí)施“文化立鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提出“社區(qū)旅游”的構(gòu)想，成功舉辦多個(gè)生態(tài)文化旅游項(xiàng)目，獲得《人民日?qǐng)?bào)》等多家媒體的廣泛關(guān)注[8-9]。重慶市璧山區(qū)的快速發(fā)展則證明旅游業(yè)帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改善了人居環(huán)境，也對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用[10]。

第二，通過(guò)拉動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化變革。房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，能帶動(dòng)萬(wàn)億市場(chǎng)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明：房地產(chǎn)值每增加1個(gè)單位，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加l.5單位到2個(gè)單位。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程離不開(kāi)房地產(chǎn)企業(yè)的積極參與，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村居民搬遷至城鎮(zhèn)居住，在剛需型、改善型換房需求，投資性購(gòu)房以及子女教育等方面的巨大需求刺激著房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。另一方面，農(nóng)村居民原有的宅基地和住房條件也需要一定程度的升級(jí)改造，也為下一步城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[11]。

第三，以產(chǎn)業(yè)集聚形式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。產(chǎn)業(yè)集聚與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有協(xié)同作用，一方面，產(chǎn)業(yè)的集聚使得城鎮(zhèn)的吸引力得到增強(qiáng)，加速了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)提高了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引了高新技術(shù)人才，有利于產(chǎn)業(yè)的集聚[12-13]。當(dāng)然，并非所有城鎮(zhèn)都能形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，這與政策、人才、市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素都有極高關(guān)聯(lián)度。目前，中國(guó)發(fā)展比較成功的產(chǎn)業(yè)集群僅在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)，國(guó)內(nèi)其他大部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)群規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新活力不足[14]，因此，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

2 我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的不足

雖然目前已有許多成功案例證明我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但國(guó)內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施的過(guò)程中仍存在著以下不足。

第一，無(wú)論是搞旅游開(kāi)發(fā)還是搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，都離不開(kāi)土地財(cái)政的大力支撐。眾所周知，目前我國(guó)實(shí)行的是財(cái)政分稅制，盡管經(jīng)歷了多次改革，但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，許多地方政府由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足已經(jīng)形成了對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。雖然，出讓土地使用權(quán)可以使地方政府獲得不錯(cuò)的財(cái)政收入，但是土地財(cái)政存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)極易造成貧富差距過(guò)大等問(wèn)題，因此，依賴土地財(cái)政是當(dāng)下許多地方政府的無(wú)奈之舉[15]。

第二，旅游業(yè)存在著收入季節(jié)差異性大、前期投入大、投資回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)較大，不利于資金流通，更無(wú)法對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)市場(chǎng)起到較大積極作用[16]。國(guó)內(nèi)各地鄉(xiāng)村旅游采用的發(fā)展模式也日趨僵化老舊，同質(zhì)化嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展后勁不足，極容易引起審美疲勞，而且過(guò)度商業(yè)化、管理人員素質(zhì)不高，易引發(fā)社會(huì)矛盾。此外，旅游業(yè)發(fā)展影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡[17]。

第三，房地產(chǎn)短期看金融政策、中期看土地政策、長(zhǎng)期看人口數(shù)量，因此，許多地方并不適合房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，特別是那些人口凈流出且經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)。由于房地產(chǎn)投資金額巨大、投資回收期長(zhǎng)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平及政策影響較大，因此地產(chǎn)項(xiàng)目所承受的金融風(fēng)險(xiǎn)極大[18]。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)主要有三個(gè)方面：一是房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)行業(yè)正由增量市場(chǎng)轉(zhuǎn)向存量市場(chǎng)，“地產(chǎn)+N”趨勢(shì)明顯，給房地產(chǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展帶來(lái)巨大的新挑戰(zhàn)。二是儲(chǔ)備資源銜接空檔的挑戰(zhàn)。未來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展開(kāi)放度要求更高、市場(chǎng)化程度更強(qiáng)，更加專業(yè)化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、市場(chǎng)化拓展項(xiàng)目的能力、精準(zhǔn)化的投資測(cè)算，將成為提升房地產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、提高盈利性與擴(kuò)大規(guī)模性的新挑戰(zhàn)。三是行業(yè)資源整合能力的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)實(shí)際上是一個(gè)“系統(tǒng)集成”，要深度市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展，必須具備市場(chǎng)研究能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)的調(diào)控能力、客戶吸附與發(fā)掘能力、成本控制能力、精益生產(chǎn)能力、物業(yè)管理能力等多種能力。

第四，許多地區(qū)所謂的城鎮(zhèn)化僅僅是以農(nóng)民宅基地?fù)Q取縣城住房，實(shí)現(xiàn)“市民化”，但仍未改變廣大進(jìn)城農(nóng)民收入來(lái)源不足、積貧積弱的現(xiàn)狀[19-20]。許多農(nóng)民因?yàn)檫M(jìn)城放棄了原有養(yǎng)雞養(yǎng)豬而獲得收入的院子，這讓本就不富裕的農(nóng)民家庭更加捉襟見(jiàn)肘。目前，我國(guó)主要通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施解決宅基地閑置與浪費(fèi)的問(wèn)題，但由于個(gè)別省份面臨地方政府長(zhǎng)期財(cái)政困難、耕地的非農(nóng)用價(jià)值較低等問(wèn)題，為了解決宅基地閑置問(wèn)題和追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，大搞“一刀切”，不征求群眾意見(jiàn)，盲目推進(jìn)“合村并居”，迫使農(nóng)民離開(kāi)了土地，破壞鄉(xiāng)村文化、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，新建社區(qū)質(zhì)量難保障，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)生活成本，激化了社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)主義新時(shí)期社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)建議

為了解決目前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的一系列問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可推廣的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，不能單純依靠旅游業(yè)或者過(guò)度依賴房地產(chǎn)業(yè)，亦不能把引入產(chǎn)業(yè)集群作為目的，而應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代，牢牢把握國(guó)家“十四五”規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)大戰(zhàn)略，腳踏實(shí)地，依據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)積極主動(dòng)承接?xùn)|部地區(qū)的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，改善本地就業(yè)環(huán)境，提高居民收入[21-22]。實(shí)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展。

第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要載體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱，出現(xiàn)了大量勞動(dòng)力外流現(xiàn)象。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分借助大量閑置廉價(jià)勞動(dòng)力的巨大優(yōu)勢(shì)，以建立勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)閑置或外流勞動(dòng)力回流，進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)厥杖?，改善居民生活環(huán)境。

第二，地方政府要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，并通過(guò)制定各種人才引進(jìn)政策，加快人才聚集，并聯(lián)合當(dāng)?shù)芈糜巍⑽捏w等消費(fèi)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為當(dāng)?shù)貛?lái)資金、人才等各方面資源。

第三，要結(jié)合國(guó)家層面相關(guān)政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以多元化投資主體和房地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

4 小結(jié)

筆者在分析我國(guó)推行的新型城鎮(zhèn)化路徑的基礎(chǔ)上，從旅游開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)布局等方面出發(fā)，分析了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的不足，以期為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。