文 浮塵

成天一針見血，

自認(rèn)快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風(fēng)雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟(jì)世，

應(yīng)問懸壺之人。

執(zhí)法協(xié)作是為解決改革遺留問題而進(jìn)行的內(nèi)部非剛性適應(yīng)型調(diào)整，是針對(duì)人員自由選擇去向、執(zhí)法資源不足等情況，通過“打補(bǔ)丁”的方式對(duì)改革失衡作出的一種個(gè)性化補(bǔ)償。作為改革后半篇文章的重要組成部分，執(zhí)法協(xié)作是為了整合內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)資源、確保工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的一招相對(duì)實(shí)用、可行的對(duì)策，可以幫助相關(guān)人員盡快適應(yīng)新定位、新職能、新角色。

爭(zhēng)議

各執(zhí)一詞

剔除各種外在因素，關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的爭(zhēng)議本質(zhì)無(wú)非五個(gè)字：事情該誰(shuí)做？對(duì)此，行業(yè)方認(rèn)為，本輪改革已將行政權(quán)力上收，執(zhí)法權(quán)力集中，作為技術(shù)、輔助、事務(wù)型單位，應(yīng)該退居幕后，再往前臺(tái)站屬實(shí)不太合適。而執(zhí)法方認(rèn)為，雖然執(zhí)法任務(wù)集中了，但人員并未隨改革劃轉(zhuǎn)歸位，支撐保障不力和一體化法律設(shè)計(jì)兩大因素疊加，未免讓執(zhí)法主體有些“名不正、言不順”，在這種情況下，把所有事務(wù)一股腦兒丟給執(zhí)法方也不合適。

思考之下，雙方的觀點(diǎn)似乎都有一定道理。

權(quán)威不再

這時(shí)就急需權(quán)威方出現(xiàn)，利用雙方都認(rèn)可的智慧，直面改革的制度設(shè)計(jì)缺陷和法律制度中主體一體化的問題，以及分家后各方到位人員的復(fù)雜情緒，再給出一整套解決方案。但是，此前改革的整篇大文章被硬生生掰成了兩半，行業(yè)主管部門在前半篇文章中的操作被廣泛質(zhì)疑，難以服眾，其權(quán)威性已大打折扣。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中將權(quán)力分為四種：沖突中的橫暴權(quán)力、繼替中的長(zhǎng)老權(quán)力、合作中的同意權(quán)力、演變中的時(shí)勢(shì)權(quán)力。在本次改革過程中，橫暴權(quán)力、長(zhǎng)老權(quán)力均被質(zhì)疑，時(shí)勢(shì)權(quán)力需要在事件演變中確立，同意權(quán)力則需在對(duì)等的談判中交換。總體而言，主管部門的權(quán)威因權(quán)力斷層而處境尷尬——雖然似乎仍可以動(dòng)用橫暴權(quán)力和長(zhǎng)老權(quán)力，但在以同意權(quán)力為主的協(xié)作談判中未必奏效。

強(qiáng)弱懸殊

根據(jù)零和博弈規(guī)則，在相互比較中，一方羸弱，就意味著另一方相對(duì)較強(qiáng)。前文我們討論過改革后形成的非對(duì)稱博弈語(yǔ)境，這里不妨再對(duì)后期合作伙伴兼競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行一些歸結(jié)和拓展。在行業(yè)為主型改革中，行業(yè)是強(qiáng)勢(shì)一方（執(zhí)法為主型改革不必談執(zhí)法協(xié)作）。原因有四：一是在改革中，其機(jī)構(gòu)、制度和運(yùn)作方式并未受到根本性影響，仍有余暇去思考博弈的問題；二是在分家過程中，行業(yè)掌握了人才選擇的主動(dòng)權(quán)，讓熟悉執(zhí)法、熟悉行業(yè)的人員留在了行業(yè)，在博弈過程中，這些人可以利用專業(yè)積淀、歷史沿革等，全方位為己方輸送“子彈”；三是其單位級(jí)別相對(duì)較高，身份授予的話語(yǔ)權(quán)本身就是強(qiáng)勢(shì)的基礎(chǔ)，弱勢(shì)方還得掂量萬(wàn)一哪天對(duì)方在本單位“屈就”的問題；四是由于掌握了人才、資金 等優(yōu)勢(shì)資源，工作成績(jī)與話語(yǔ)分量相互成就，加之輕車熟路，行業(yè)一方更容易步入良性循環(huán)。

打持久戰(zhàn)

以上分析似乎說明在“以小博大”的“協(xié)作”中，強(qiáng)者將在短時(shí)間內(nèi)毫無(wú)懸念地取得勝利。但是，考慮到公眾對(duì)弱者的天生憐憫，社會(huì)對(duì)傾軋的自古反感，以及弱者在尊嚴(yán)倒逼下超水平發(fā)揮這三重要素疊加，結(jié)果也未必如想象中那么簡(jiǎn)單：一是涉及利益之爭(zhēng)，讓步總會(huì)異常艱難；二是缺乏權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，難免一地雞毛。

為增強(qiáng)持續(xù)博弈能力，減少人員更迭帶來(lái)的無(wú)效重復(fù)，有兩點(diǎn)需要注意：一是合作內(nèi)容最好以協(xié)作協(xié)議、行權(quán)清單等方式固定，用留痕的方式為“查有實(shí)據(jù)”奠定基礎(chǔ)；二是工作過程應(yīng)通過某種相對(duì)穩(wěn)定的渠道予以記錄，以便發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)尋回思路。前者是協(xié)作談判的過程資料，后者則是筆者創(chuàng)作本系列文章的初衷。

雜音

力量比拼中占據(jù)主動(dòng)的一方，往往會(huì)在談判過程中拋出很多讓人意外的論調(diào)，前文談到的海事分工與交警路政的關(guān)系對(duì)比便是一例。為更好地排除干擾，集中精力參與協(xié)作談判，需要對(duì)類似問題有所認(rèn)識(shí)。筆者在此剖析三個(gè)頗具代表性的觀點(diǎn)。

“執(zhí)法包打天下”

這種觀點(diǎn)將執(zhí)法作為行業(yè)護(hù)基的唯一依托，忽視了行業(yè)和執(zhí)法作為“左膀右臂”，誰(shuí)也不能代替誰(shuí)這一事實(shí)，無(wú)異于否定了行業(yè)存在的價(jià)值。過分強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的作用，只會(huì)造成更大范圍內(nèi)的無(wú)序內(nèi)卷。

執(zhí)法職能從行業(yè)中分離后，行業(yè)手里的規(guī)劃、許可、補(bǔ)貼、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等輔助性資源，以及行政、經(jīng)濟(jì)、教育、規(guī)則擬定等手段仍在，管理服務(wù)的根基并未動(dòng)搖。何況此前執(zhí)法權(quán)在手時(shí)，行業(yè)也很少動(dòng)用這一手段。所以，離開執(zhí)法，行業(yè)也能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，這個(gè)問題前文已經(jīng)分析過了。平心而論，執(zhí)法隊(duì)伍盡快履職是必要的，但以“執(zhí)法包打天下”的論調(diào)推脫行業(yè)責(zé)任卻站不住腳。畢竟，拋開要素保障，執(zhí)法還要有罰條支撐，還得兼顧發(fā)展實(shí)際。以前的威懾手段，不可能因?yàn)榉旨揖妥兂闪巳f(wàn)能鑰匙。執(zhí)法并不能包打天下，行業(yè)和執(zhí)法各自的約束范圍和管理內(nèi)容不同，要有邊界意識(shí)。

“做不到違法必究，執(zhí)法一定有問題”

這種通過有罪推定認(rèn)定執(zhí)法瑕疵，繼而為執(zhí)法部門套上“緊箍咒”的做法，因契合了事故追責(zé)需求而顯得“別有深意”。由于查無(wú)實(shí)據(jù)，筆者姑且認(rèn)為這是一種法律完美主義者的單純。事實(shí)上，法律完美主義者基于倫理的判斷只是出罪的要求，不能作為入罪的依據(jù)。“假如怎樣，便會(huì)怎樣”的語(yǔ)境，并不符合法律講求因果關(guān)系，特別是直接因果關(guān)系的判定邏輯。何況法律與倫理的耦合屬立法范疇，直接套到司法頭上似乎并不合適。簡(jiǎn)單來(lái)講，違法行為和執(zhí)法履職之間并不存在直接因果關(guān)系，將主體犯錯(cuò)歸結(jié)為客體影響，違背法律邏輯。殘酷的現(xiàn)實(shí)告訴我們，即使執(zhí)法履職完全到位，也不可能完全杜絕違法行為。在司法實(shí)踐中，不可能完全做到違法必究，這就是破案率存在的價(jià)值。執(zhí)法的最終目的是促進(jìn)公民養(yǎng)成自覺遵紀(jì)守法的習(xí)慣，而不是一味追求高壓懲治態(tài)勢(shì)。法律完美主義者們必須認(rèn)識(shí)到：法律的歸法律，倫理的歸倫理，只有將執(zhí)法剛性與行業(yè)實(shí)際結(jié)合，將法治理想與工作現(xiàn)狀結(jié)合，才能更好地為發(fā)展服務(wù)。

為解開這一癥結(jié)，主管部門應(yīng)盡快建立盡職免責(zé)、主動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制，從制度層面豎起“防火墻”，免除執(zhí)法隊(duì)伍的后顧之憂。

“執(zhí)法影響營(yíng)商環(huán)境”

這種將嚴(yán)格執(zhí)法與改善營(yíng)商環(huán)境對(duì)立起來(lái)的論調(diào)，在基層有一定市場(chǎng)，這也是執(zhí)法力量下沉過程中遭遇到的最大阻礙。盡管這種觀點(diǎn)與法治社會(huì)建設(shè)格格不入，但在現(xiàn)實(shí)中卻讓執(zhí)法變得不再純粹。

其實(shí)，這就是局部最優(yōu)思維的延續(xù)：對(duì)于不規(guī)范行為的打擊，影響了非誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)者對(duì)利益最大化的追求。拋開利益攸關(guān)等假設(shè)，執(zhí)法部門與政府對(duì)GDP指標(biāo)的追求也存在偏差，于是出現(xiàn)了“執(zhí)法站位不高，影響營(yíng)商環(huán)境”等不同聲音。筆者其實(shí)能夠理解部分地區(qū)，特別是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)對(duì)招商成果的珍惜。他們會(huì)主動(dòng)創(chuàng)造一切條件讓對(duì)方滿意，用隱忍換取更多發(fā)展機(jī)會(huì)。這是一種美好的愿望，但因此不惜越過法律界線，就會(huì)得不償失。要知道，法律維護(hù)的是社會(huì)公平正義，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境！具有諷刺意味的是，對(duì)法律底線的突破反而助長(zhǎng)了行業(yè)投資的增加，為行業(yè)GDP創(chuàng)造了一定的增長(zhǎng)空間。簡(jiǎn)單比對(duì)部分地區(qū)5年內(nèi)公路改造里程與總里程之間的關(guān)系，或者路況水平和建設(shè)年限的關(guān)系，再將公路設(shè)計(jì)使用壽命和執(zhí)法數(shù)量放在一起比對(duì)，很容易發(fā)現(xiàn)個(gè)中玄機(jī)?？梢灶A(yù)見的是，在“GDP就是發(fā)展”的思維慣性影響下，“執(zhí)法影響營(yíng)商環(huán)境”的論調(diào)還將持續(xù)下去。

為解開這一癥結(jié)，必須注意執(zhí)法力量與管轄權(quán)限間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。否則，綜合執(zhí)法要么淪為擔(dān)責(zé)的擺設(shè)，要么變成牟利的工具。簡(jiǎn)言之，執(zhí)法可以下沉，但機(jī)構(gòu)最好可以直管。如果機(jī)構(gòu)不能直管，便應(yīng)探討大范圍交叉執(zhí)法及設(shè)置執(zhí)法稽查機(jī)構(gòu)的可行性。

以上三種論調(diào)，有對(duì)執(zhí)法的偏見、有對(duì)協(xié)作的干擾、也有利益背后的深刻考量。除了靜心研究、謹(jǐn)慎對(duì)待外，執(zhí)法部門也需要主動(dòng)出招。

本文總結(jié)了執(zhí)法協(xié)作中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，以及特定階段特殊人群對(duì)執(zhí)法工作的不同認(rèn)知。這里面有不愿協(xié)作的推諉與考量，有外部環(huán)境對(duì)執(zhí)法的偏執(zhí)與苛求，但這都僅僅是需要面對(duì)問題的冰山一角?？傊幱诜菍?duì)稱博弈的弱勢(shì)方想通過協(xié)作談判找回工作支撐，其難度可想而知，對(duì)于做好后半篇文章可能遭遇的困難和問題，需要有充足的準(zhǔn)備。比如需要什么協(xié)作、具體要求是什么、用什么籌碼去爭(zhēng)取、該和誰(shuí)去談等，都必須深思熟慮，這個(gè)咱們下次再談。

附注1：從行業(yè)中分離出來(lái)的執(zhí)法隊(duì)伍，特別是以原有專項(xiàng)執(zhí)法隊(duì)伍（多數(shù)為路政或運(yùn)政執(zhí)法）為主組建的執(zhí)法單位，隨職能轉(zhuǎn)移分離出來(lái)的人員，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算并未隨職能轉(zhuǎn)移同步轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，在被這部分人“擠占”執(zhí)法隊(duì)伍預(yù)算的同時(shí)，執(zhí)法部門還必須面對(duì)財(cái)政預(yù)算逐年遞減的困境，這對(duì)執(zhí)法的支撐保障造成很大影響。