易有祿，熊文瑾

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032)

在四十多年的改革開(kāi)放歷程中，我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提升，2021年“年末全國(guó)人口141 260萬(wàn)人，比上年末增加48萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口91 425萬(wàn)人。年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，比上年末提高0.83個(gè)百分點(diǎn)”(1)參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/21/content_5669663.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2022-03-29。。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)從探索發(fā)展階段進(jìn)入高速發(fā)展階段?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃)指出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系”[1]，站在戰(zhàn)略和全局的高度，對(duì)社會(huì)治理特別是城鄉(xiāng)基層治理明確提出“法治”這一重要治理方式，闡明了提升國(guó)家治理效能在基層治理層面的方向和著力點(diǎn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)城市社區(qū)治理面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)一步加劇，城市社區(qū)治理成為地方治理的主要內(nèi)容。

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治中國(guó)建設(shè)的大背景下，城市社區(qū)法治化治理研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。在理論意義方面，城市社區(qū)法治化治理研究有利于社區(qū)理論、治理理論、法治理論的中國(guó)化、本土化發(fā)展，能夠?yàn)楫?dāng)前我國(guó)在社區(qū)治理當(dāng)中已形成的政府主導(dǎo)模式、社區(qū)精英治理模式、居民自治模式等類(lèi)型，增添更多思考與研究的空間；在實(shí)踐意義上，有助于紓解當(dāng)前城市社區(qū)治理中的困境，在諸如社區(qū)治理結(jié)構(gòu)待完善、居民自治程度不高、法律規(guī)避現(xiàn)象頻現(xiàn)、治理制度創(chuàng)新不足、非政府組織發(fā)育不良、居民參與不足等問(wèn)題方面，有利于找出破解治理困境途徑，完善城市社區(qū)治理體系，提升城市社區(qū)治理能力。

城市社區(qū)法治化治理，是指黨組織、基層政府、居委會(huì)、社區(qū)組織以及其他治理主體等行動(dòng)者樹(shù)立良好的法治思維，城市社區(qū)治理的制度體系完備健全，城市社區(qū)治理行為依法進(jìn)行的良好的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，同時(shí)指通過(guò)法治方式達(dá)致城市社區(qū)善治狀態(tài)的路徑。對(duì)于城市社區(qū)法治化治理這一主題，國(guó)內(nèi)學(xué)者的現(xiàn)有研究主要側(cè)重于三個(gè)方面：一是注重社區(qū)治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)法治體制建設(shè)，明確憲法、法律的至上性等，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化[2](P71)；二是注重從政府、社會(huì)組織、居民等治理主體的適法性進(jìn)行探討，研判中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的阻礙與愿景及達(dá)至路徑[3](P91)，建立科學(xué)統(tǒng)一、有機(jī)協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制[4](P5)；三是探討社區(qū)法治化治理的價(jià)值目標(biāo)、主要內(nèi)容、依托手段，形成“建構(gòu)型”社區(qū)法治化治理的整體框架[5](P151)，城市社區(qū)治理的規(guī)則與技術(shù)的體制融合[6](P151)。但對(duì)于城市社區(qū)法治化治理的目標(biāo)定位、構(gòu)成要素及實(shí)現(xiàn)路徑等關(guān)鍵問(wèn)題的研究，仍有所欠缺。因此，本文試圖從這幾個(gè)方面展開(kāi)討論，以期為化解城市社區(qū)治理難題，推動(dòng)城市社區(qū)治理體系的完善和治理能力的提升提供有益的探索。

一、新時(shí)代城市社區(qū)法治化治理的重要意義

法治能夠?yàn)樾聲r(shí)代城市社區(qū)治理提供正當(dāng)性和合法性。我國(guó)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，必然要求治理理念和治理方式的轉(zhuǎn)型。按照傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)理論，城市被定義為具有某些特征的、在地理上有界線的社會(huì)組織形式之一。現(xiàn)代城市社區(qū)人口數(shù)量多、規(guī)模大，居住密集，個(gè)體異質(zhì)性強(qiáng)。城市社區(qū)并不單單是人們居住的生活場(chǎng)所，處于城市當(dāng)中的社區(qū)兼有“市場(chǎng)場(chǎng)域”[7](P160)的功能，并且具有制定本社區(qū)公約的部分政治功能。城市社區(qū)顯示出一種人與人之間相互發(fā)生作用的方式。在其中，個(gè)體并非作為一個(gè)“完整”的人而為他人所理解。這意味著，至少一些社區(qū)內(nèi)的相互交往是在并不真正相識(shí)的人中間發(fā)生的；城市社區(qū)生活要求一種超越家庭或家族之上的“社會(huì)聯(lián)系”，這種超越家庭或家族之上的“社會(huì)聯(lián)系”要求產(chǎn)生更多具有合理性的法律。故此，法律能夠代替家庭或家族式的權(quán)威，并為城市社區(qū)治理提供理性權(quán)威，從而使治理活動(dòng)具有正當(dāng)性和合法性。

法治能夠?yàn)樾聲r(shí)代城市社區(qū)治理提供相對(duì)穩(wěn)定的可預(yù)期性。法律的可預(yù)期性決定了它能夠在陌生人之間建立和保持大致確定的規(guī)范性預(yù)期，從而有利于陌生人之間相互交往的有序進(jìn)行。由于法律推理技術(shù)的穩(wěn)定性、法律職業(yè)倫理規(guī)則的穩(wěn)定性、通過(guò)法律進(jìn)行決策過(guò)程的公開(kāi)性，使法律也具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，從而使法治治理模式能夠避免其他治理模式的恣意妄為。正是這種相對(duì)穩(wěn)定性的規(guī)范性預(yù)期，使法律能夠修復(fù)期望和現(xiàn)實(shí)之間的裂痕，并且即便在面對(duì)事務(wù)繁雜的城市社區(qū)治理這一主題時(shí)，也能為其帶來(lái)秩序與和諧。

法治是新時(shí)代城市社區(qū)善治的基本要求。城市以及處于城市當(dāng)中的各類(lèi)社區(qū)，客觀上是人類(lèi)群體的一種生存方式。法治作為一種社會(huì)治理或社會(huì)控制的基本方式，對(duì)于人類(lèi)群體生活而言，其意欲實(shí)現(xiàn)公平正義、穩(wěn)定社會(huì)秩序、保障公民權(quán)利、規(guī)制政府權(quán)力，并將規(guī)范公民行為、制約政府行為作為其主要的功能。沒(méi)有形成健全完備的基層治理法律體系，進(jìn)而形成公民和社會(huì)對(duì)法治的普遍認(rèn)同，社會(huì)穩(wěn)定的秩序就難以形成，而社區(qū)善治目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。因此，善治的基本要素包括了法治，對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行法治化治理是治理主體實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)“善治”的必然選擇。

(一)法治促進(jìn)城市社區(qū)形成外在形式秩序

費(fèi)孝通指出：“人的社會(huì)有三層秩序，第一層是經(jīng)濟(jì)的秩序，第二層是政治上的共同契約，有共同遵守的法律，第三層是大眾認(rèn)同的意識(shí)?！盵8](P3)從社會(huì)制度角度分析，法律屬于規(guī)則層次，治理屬于組織層次，最終則需要落實(shí)到社區(qū)內(nèi)個(gè)體的具體行為之中，也即操作層次。法律這一社會(huì)制度意義上的“規(guī)則”層次，本質(zhì)上是通過(guò)規(guī)范、概念、原則等抽象物對(duì)個(gè)體的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)而使人在具體的操作行為上得到有效的規(guī)制。城市社區(qū)法治化治理，意味著城市社區(qū)治理的制度化、規(guī)范化。法治的作用在于通過(guò)形成權(quán)威的制度體系，從而約束主體的行為，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范秩序。

我國(guó)城市社區(qū)在“單位—街居制”模式的管理之下，主要依靠強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力來(lái)形成社區(qū)控制基礎(chǔ)，從而維系制度性的社區(qū)秩序。自清末改制以來(lái)，我國(guó)實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷著國(guó)家權(quán)力不斷下沉基層社會(huì)的長(zhǎng)期的現(xiàn)代化過(guò)程，國(guó)家權(quán)力逐漸成為城市基層控制的基礎(chǔ)性力量。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，促進(jìn)了城市治理向主體多元化、利益多元化方向轉(zhuǎn)變。城市居民群體對(duì)各種政治權(quán)利的追求、參與基層治理的要求不斷被激發(fā)，但是，國(guó)家的制度供給仍然不足，城市社區(qū)并沒(méi)有完全形成合理的規(guī)范秩序。這表現(xiàn)為：因城市拆遷、老舊小區(qū)改造所產(chǎn)生的矛盾糾紛頻發(fā)，城市醫(yī)療、養(yǎng)老、教育資源不平等所引發(fā)的沖突不斷，因城市人口流動(dòng)性及龐雜性而引發(fā)大量城市犯罪等。

現(xiàn)代化城市治理需要建立分解社會(huì)沖突、疏解社會(huì)失序的治理機(jī)制和能力，以實(shí)現(xiàn)城市的正常秩序。在不斷市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的過(guò)程中，城市社區(qū)治理方式的變革，成為社會(huì)發(fā)展的必然性要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、現(xiàn)代化水平不斷提高，城市治理需要構(gòu)建城市社區(qū)治理的法治化模式。法治化治理的程度，反映了市場(chǎng)化、現(xiàn)代化城市的文明程度。這種具有權(quán)威性質(zhì)的社區(qū)法治化治理模式，一方面規(guī)制和制約著城市社區(qū)權(quán)利主體的行為方式；另一方面為這些權(quán)利主體，特別是社區(qū)居民群體的基本利益提供規(guī)則性保障。社區(qū)法治化治理模式，能夠構(gòu)建起各類(lèi)權(quán)利主體之間的行動(dòng)框架，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類(lèi)權(quán)利主體與多元利益之間的穩(wěn)定和諧。

法治將規(guī)范主體行為作為其基本功能。法治通過(guò)規(guī)范主體行為，以彰顯正義、維護(hù)權(quán)利、強(qiáng)制義務(wù)、實(shí)現(xiàn)秩序。各類(lèi)城市社區(qū)治理制度體系的目的，不僅僅在于樹(shù)立法律權(quán)威、宣示制度力量，更在于解決社區(qū)問(wèn)題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而相互協(xié)調(diào)，達(dá)到制度正義。城市社區(qū)法治化治理，體現(xiàn)在通過(guò)規(guī)范化、制度化來(lái)指導(dǎo)各類(lèi)社區(qū)主體的治理行為當(dāng)中，即包括基層政府、居委會(huì)、社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織、物業(yè)服務(wù)公司、其他組織單位等具體主體在內(nèi)的治理行為當(dāng)中。城市社區(qū)法治化治理注重發(fā)揮法治的規(guī)范功能，通過(guò)制度化設(shè)計(jì)、規(guī)范化治理，來(lái)建立體現(xiàn)社會(huì)正義的城市社區(qū)治理體制。它重視制約和約束城市社區(qū)治理中國(guó)家權(quán)力的治理行為，規(guī)范和保障社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織、社區(qū)居民等治理主體的依法自治權(quán)利，并對(duì)物業(yè)服務(wù)公司等市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為提供“恒常性”預(yù)期。它是在城市社區(qū)現(xiàn)代化與城市社區(qū)現(xiàn)實(shí)困境共存的時(shí)代背景下，通過(guò)構(gòu)建城市社區(qū)治理的規(guī)范體系，形成城市社區(qū)治理的多元規(guī)則；通過(guò)明確社區(qū)居民的自治主體地位，保障社區(qū)內(nèi)各社會(huì)主體的自主地位，形成城市社區(qū)治理多元主體體系；通過(guò)與自治、法治、德治等其他治理方式相結(jié)合，化解城市社區(qū)現(xiàn)代化與社區(qū)治理困境的制度障礙，構(gòu)筑體現(xiàn)自由、民主、平等、秩序、安全等現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值理念的城市社區(qū)治理模式和治理權(quán)力譜系。

(二)法治促進(jìn)城市社區(qū)形成和諧共同體

作為社會(huì)科學(xué)范疇的和諧共同體，一方面體現(xiàn)著“小康社會(huì)”“天下為公”“理想國(guó)”“烏托邦”等社會(huì)理想；另一方面表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)性的平衡。正如富勒所指出的，“社會(huì)設(shè)計(jì)中的一個(gè)普遍存在的問(wèn)題便是如何把握支持性結(jié)構(gòu)與適應(yīng)性流變之間的平衡”“我們所關(guān)心的……是作為一個(gè)整體的社會(huì)中的各種(通常默默展開(kāi)的)過(guò)程之間如何達(dá)致和諧與平衡的問(wèn)題”[9](P35-36)。我國(guó)的社會(huì)主義和諧社會(huì)包括人與人、人與自然、人與社會(huì)、中國(guó)與世界的和諧?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出的“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”等六項(xiàng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總要求中，“民主法治”居于首位。這體現(xiàn)了黨和政府對(duì)于“民主法治”促進(jìn)和諧功能的高度重視。

費(fèi)孝通認(rèn)為，西方社會(huì)是團(tuán)體格局的社會(huì)，由若干人組成一個(gè)個(gè)的團(tuán)體，像一捆一捆扎在一起的柴，柴與柴之間有明確的界限，團(tuán)體格局里人們爭(zhēng)的是權(quán)利。東方社會(huì)是關(guān)系格局的社會(huì)，社會(huì)關(guān)系是以“己”為中心，逐漸一個(gè)一個(gè)人推出去，存在私人關(guān)系的增加，也存在一根一根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，并由“己”的勢(shì)力厚薄決定這個(gè)“把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋”[10](P25)的大小。我國(guó)是四大世界古代文明中，唯一的傳統(tǒng)未斷裂的國(guó)家。中華傳統(tǒng)文化并沒(méi)有因?yàn)槌鞘鞋F(xiàn)代化的過(guò)程而不再得到延續(xù)。費(fèi)孝通對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)分析得出的差序格局理論，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代城市社會(huì)而言，仍然具有積極意義。換句話說(shuō)，這種以“己”為中心而由此向外延伸的關(guān)系型差序格局社會(huì)結(jié)構(gòu)，仍然存在于我國(guó)數(shù)量眾多的廣大現(xiàn)代化城市社區(qū)當(dāng)中。

現(xiàn)代化城市社區(qū)不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村村落的關(guān)鍵地方就在于，城市社區(qū)居民基于不同的血緣、業(yè)緣、趣緣，分屬于各種各樣的群體或團(tuán)體。具有異質(zhì)性的人們因?yàn)榫幼∮谕簧鐓^(qū)而結(jié)成地緣群體。居民往往是基于純粹偶然性原因而居住在同一社區(qū)。除了住所較為接近這唯一特征外，很難在同一社區(qū)居民身上找到其他更為統(tǒng)一的同質(zhì)性特征。他們并不像鄉(xiāng)村村落或社區(qū)那樣，或多或少基于血緣(同一宗族)或業(yè)緣(大部分從事如種植、畜牧農(nóng)業(yè)等相同工作)而具有同質(zhì)性，也不像在單位制社會(huì)背景下的單位社區(qū)那樣，大多數(shù)居民屬于同一單位職工(他們之間既是鄰居關(guān)系又是同事關(guān)系)或者是同一單位職工的家屬(家屬與家屬之間也可能因各種原因而形成更為穩(wěn)定、更為長(zhǎng)久的朋友關(guān)系、趣緣關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、家長(zhǎng)群體關(guān)系等等)，而是在現(xiàn)代化城市居民間充滿著更為復(fù)雜的異質(zhì)性。

城市居民社會(huì)分工不斷加劇，其生活方式更加多元，這是現(xiàn)代化進(jìn)程的必然結(jié)果。在現(xiàn)代化城市中，人們呈現(xiàn)更明顯的流動(dòng)性。人們與其親戚、朋友的居住距離變得越來(lái)越遠(yuǎn)，而越來(lái)越多地與陌生人生活在同一個(gè)社區(qū)。城市人的情感空間與地域性社區(qū)并不相配。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)或單位社區(qū)中，人們不但居住于相近的地域，而且彼此之間相互了解，不但是同一社區(qū)居民，而且是熟人、朋友、同事，從而彼此有更多的利益往來(lái)和人際交往，形成更為密切的社區(qū)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在現(xiàn)代化城市當(dāng)中的絕大多數(shù)社區(qū)，居民之間并沒(méi)有很多的利益往來(lái)和人際交往。地域性社區(qū)本身并不能夠形成居民人際關(guān)系的載體，而呈現(xiàn)出疏離性。人們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)進(jìn)行的社區(qū)互動(dòng)，多具有非必要的、淺層次的交往特征。人們對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感以及對(duì)社區(qū)親密性、場(chǎng)域性的認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)，呈現(xiàn)著極大的差異性。但是，這并不像西方社區(qū)消潰論者認(rèn)為的那樣，意味城市“只是個(gè)體人格的碎片”[11](P159)。只是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)或單位制社區(qū)承載人們交往的現(xiàn)實(shí)功能，被由互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為媒介的、以趣緣和其他共同性為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系空間所替代。隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，城市居民加入的團(tuán)體或群體越來(lái)越多，而不是越來(lái)越少。這也是韋爾曼“將個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)當(dāng)作現(xiàn)代社區(qū)”[12](P70)的觀點(diǎn)形成的社會(huì)事實(shí)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[13](P43)。

同時(shí)，正因?yàn)椤吧鐓^(qū)”仍然繼續(xù)存在，并且通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒介聯(lián)結(jié)，使城市當(dāng)中人們之間交流(包括面對(duì)面的線下交流，但更突出的是越來(lái)越多地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的線上交流)更加頻繁，由此帶來(lái)的糾紛、矛盾也更加多元和復(fù)雜。在城市社區(qū)范圍內(nèi)，城市居民的利益更加分化，權(quán)利意識(shí)更為明確。現(xiàn)代化城市居民對(duì)于自身權(quán)利，相比傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)村民或單位制社區(qū)居民而言，表現(xiàn)得更為積極，其權(quán)利訴求也更為明確更為激烈。特別是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)生活方式以及權(quán)利意識(shí)方面存在的差別，決定了對(duì)于城市所生活的社區(qū)而言，實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)共同體的目標(biāo)也更加困難更加復(fù)雜。

法治是以一種和平理性方式解決各種社會(huì)矛盾的有效途徑。居民們之間的權(quán)利邊界需要更為明確的規(guī)則予以規(guī)范；相互間的糾紛在“擁擠社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)背景下，更加需要通過(guò)平和理性的方式得到解決；居民利益訴求和表達(dá)需要通過(guò)有秩序的方式進(jìn)行意見(jiàn)匯聚，并形成議題，到達(dá)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行商議和決策；普通居民與基層政府各自權(quán)利及權(quán)力的邊界需要更為明確的規(guī)則進(jìn)行規(guī)范；在陌生人社會(huì)中，居民與社區(qū)環(huán)境的關(guān)系也需要具有明確性、剛性特征的法律予以規(guī)范。法律本身具有的明確性、剛性、可操作性等特點(diǎn)，使法治化治理在防范城市社區(qū)糾紛、化解城市社區(qū)矛盾方面，相比鄉(xiāng)村熟人社區(qū)、傳統(tǒng)部落而言，意義更為重大。法律機(jī)制具有明確居民身份及其權(quán)利義務(wù)的范圍、確保居民之間交往的誠(chéng)實(shí)信用原則、化解居民矛盾和糾紛的功能，進(jìn)而能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)居民與社區(qū)、群體與群體、個(gè)體與群體、社區(qū)居民與基層政府、公民與國(guó)家之間的和諧。

二、城市社區(qū)法治化治理的目標(biāo)定位

2017年頒發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體目標(biāo)分為兩個(gè)階段，其中2020年之后的5至10年，“城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準(zhǔn)全面”，從而“夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)”，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[14]。這是我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策的預(yù)期目標(biāo)。黨與政府的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同樣需要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)法治化治理。對(duì)于城市社區(qū)法治化治理自身的目標(biāo)，主要包括實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和維系社區(qū)秩序兩方面：

(一)實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治

當(dāng)前，在我國(guó)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系業(yè)已基本形成的前提下，也即政府“自上而下”的管理體系已基本成形的情況下，社區(qū)居民“自下而上”的代表基層民主的自治權(quán)益訴求理應(yīng)擺上重要的位置。城市社區(qū)法治化治理的目標(biāo)定位，應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治放在首要位置。

我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，這表明治理的本質(zhì)要求在于維護(hù)人民權(quán)利，保障人民民主權(quán)利。黨的十九大報(bào)告指明了新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[15]?！懊篮蒙钚枰钡囊x在于“以人民為中心”，強(qiáng)調(diào)人民的主體性。構(gòu)建包括社區(qū)治理在內(nèi)的共建共治共享的社會(huì)治理新格局，同樣需要圍繞人民的“美好生活需要”來(lái)思考社會(huì)治理新格局的目標(biāo)定位。城市社區(qū)法治化治理對(duì)象是人民的城市，其出發(fā)點(diǎn)在于人民，落腳點(diǎn)也在于人民。城市社區(qū)法治化治理為了人民、依靠人民，其成果由人民共享，其決定因素同樣在于人民。

社區(qū)自治與法治蘊(yùn)含保障自由的基本價(jià)值具有關(guān)聯(lián)性。社區(qū)自治體現(xiàn)著城市社區(qū)民眾的生活邏輯。城市人民的美好生活是決定城市社區(qū)治理的最終標(biāo)準(zhǔn)，民眾生活的本質(zhì)追求在于自由。不同社區(qū)中各類(lèi)居民有著不同的利益訴求，持有不同的觀點(diǎn)和看法。如果城市法治化治理忽略這些有著較大差異性的利益訴求和各種觀點(diǎn)意見(jiàn)，或者是僅僅為追求社區(qū)治理當(dāng)中所謂“最大公約數(shù)”而忽略少數(shù)群體的利益，那么城市社區(qū)法治化治理的美好目標(biāo)也將落空。正如雅各布斯認(rèn)為，如果總是想要打造一個(gè)“像模像樣”的城市或街區(qū)，那似乎是只按照嚴(yán)格的法則而將它變成了藝術(shù)品，那么最終它就既不是藝術(shù)也不是生活，而只是一種標(biāo)本而已[16](P417)。城市社會(huì)學(xué)家列斐伏爾也認(rèn)為“城市的權(quán)利像一個(gè)吶喊和一個(gè)需求……，一種改變和重塑城市生活的權(quán)利”[17](P159)。實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，指在政府管理之外，滿足基層社區(qū)自行對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理和處理這一要求的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。正如中國(guó)社會(huì)自治能力的培育主要在于培育公民自主性一樣，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)的自主管理、自主決定權(quán)，通過(guò)劃分政府等公權(quán)力與社區(qū)組織的次級(jí)權(quán)力，社區(qū)自我成為獨(dú)立的權(quán)利主體。社區(qū)自身應(yīng)該成長(zhǎng)為管理社區(qū)公共事務(wù)的主體。這并不是說(shuō)社區(qū)自治不需要政府的管理，而是說(shuō)，在社區(qū)自治事務(wù)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)符合法律規(guī)定的各種措施，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治當(dāng)中授權(quán)、決策、監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分保障和最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)進(jìn)行自我管理。

(二)維系社區(qū)秩序

秩序是一個(gè)系統(tǒng)的范疇，指事物存在某種規(guī)則關(guān)系的狀態(tài)，涉及系統(tǒng)組成要素之間相對(duì)恒定關(guān)系的規(guī)則性和協(xié)調(diào)性，也就是系統(tǒng)本身的協(xié)同性。美國(guó)法理學(xué)家博登海默認(rèn)為在自然界存在著有序模式的普遍特性，“秩序壓倒了無(wú)序”“有序生活方式要比雜亂生活方式優(yōu)勢(shì)”“法律是秩序與正義的綜合體”[18](P332)，主張人類(lèi)應(yīng)當(dāng)用法律來(lái)防止社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)以及專制體制。蘇力也認(rèn)為，“作為一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的法治(而不是局部的和暫時(shí)的有序)只有在這個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化轉(zhuǎn)型并大致形成了秩序的基礎(chǔ)上才有可能”[19](P40)。社區(qū)法治化治理涉及多種類(lèi)型城市社區(qū)的各類(lèi)人群。無(wú)論從群體對(duì)穩(wěn)定秩序的心理需要還是群體對(duì)法律規(guī)則的自覺(jué)要求出發(fā)，社區(qū)法治化治理都需要實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上屬于整體社會(huì)秩序重要內(nèi)容的社區(qū)秩序。

一是社區(qū)居民對(duì)美好生活的向往要求實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序。社區(qū)居民美好生活愿望的實(shí)現(xiàn)，其所生活的社區(qū)應(yīng)當(dāng)保持基本秩序。對(duì)社區(qū)秩序的要求與對(duì)社區(qū)自治的要求互為表里。城市社區(qū)法治化治理要求建立合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而使社區(qū)居民、黨組織、社區(qū)居委會(huì)等自治組織、社區(qū)社會(huì)組織在參與社區(qū)治理的過(guò)程中，通過(guò)有序的途徑進(jìn)行。合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定的屬性。換句話說(shuō)，如果要使社區(qū)治理行為能夠繼續(xù)下去，則應(yīng)以某種程度的社區(qū)基本秩序?yàn)楸匾疤?，社區(qū)保持必要秩序是城市社區(qū)法治化治理的重要目標(biāo)和努力方向。

二是國(guó)家和政府對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行管理要求實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序。國(guó)家和政府對(duì)社區(qū)治理的目標(biāo)設(shè)定，最終在于發(fā)揮政府、社區(qū)自治等各類(lèi)組織各自的治理功能，從而有效管理和調(diào)控城市社區(qū)。這些治理目標(biāo)體現(xiàn)在各種有關(guān)社區(qū)治理的政策文件當(dāng)中，比如2000年11月發(fā)布的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》將“努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)”(2)參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的通知。作為當(dāng)時(shí)城市社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)；2017年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》將“基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”“城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型”作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體目標(biāo)。如果要實(shí)現(xiàn)有效管理和調(diào)控城市社區(qū)，就必須形成某種穩(wěn)定的組織體系和治理結(jié)構(gòu)，有序進(jìn)行社區(qū)治理，從而防止社區(qū)治理失序現(xiàn)象的發(fā)生。

三是社區(qū)公共事務(wù)的處理需要實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序。社區(qū)治理的內(nèi)容是社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，比如社區(qū)公共安全、公共環(huán)境、公共活動(dòng)等等。每類(lèi)公共事務(wù)的處理涉及多方主體，這加劇了公共事務(wù)處理的復(fù)雜性。公共事務(wù)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性，決定了各類(lèi)組織之間需要協(xié)調(diào)、合作、溝通，而不是各自為政，需要對(duì)它們的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行合理分工。比如，政府需按既有程序制定出臺(tái)處理社區(qū)相關(guān)事務(wù)的必要政策；居委會(huì)須依法依規(guī)承擔(dān)起表達(dá)居民意見(jiàn)的職責(zé)并進(jìn)行自治；按產(chǎn)權(quán)關(guān)系組織起來(lái)的業(yè)委會(huì)需依法進(jìn)行涉及小區(qū)自身產(chǎn)權(quán)方面的相應(yīng)決策活動(dòng)；社區(qū)內(nèi)專業(yè)性服務(wù)組織也須通過(guò)依法提供專業(yè)性服務(wù)來(lái)開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等等。這些不同主體的功能分化和合作，要求形成一定程度的社區(qū)秩序。這樣，社區(qū)治理的各種活動(dòng)才能有效開(kāi)展，各類(lèi)主體才能有序參與治理社區(qū)內(nèi)的各種公共事務(wù)。

三、城市社區(qū)法治化治理的要素分析

從治理主體—治理規(guī)則—治理方式的路徑出發(fā)，城市社區(qū)法治化治理的具體要素可以細(xì)化為多元治理主體體系、多元治理規(guī)則體系、多元治理方式體系，這有利于理解當(dāng)前城市法治化治理的多元主體、多元規(guī)則、多元方式的現(xiàn)實(shí)。這些類(lèi)型化的具體要素，最終將體現(xiàn)于城市社區(qū)法治化治理的實(shí)踐中。

(一)城市社區(qū)法治化治理的多元治理主體體系

在面對(duì)社區(qū)治理層面的政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失序等問(wèn)題，要求引入以政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量的法治型多元共治模式，并且建立起分級(jí)、分層、分段的城市社區(qū)治理主體多樣性制度。多元主體體系建設(shè)與法治具有天然的契合點(diǎn)。多元主體體系的建設(shè)需要符合合法性、程序性、正當(dāng)性、秩序性、公開(kāi)性、責(zé)任性等要求。法治恰恰強(qiáng)調(diào)法律至上、程序正當(dāng)，倡導(dǎo)法治秩序、公平正義、有限責(zé)任等原則。法治化背景下多元主體參與的社區(qū)治理，指在城市社區(qū)治理過(guò)程中，政府組織、市場(chǎng)組織、社區(qū)組織等主要的三大組織充分發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)，依照法治的要求，共同治理社區(qū)公共事務(wù)。城市社區(qū)法治化治理的實(shí)現(xiàn)，需要推進(jìn)社區(qū)治理多元主體體系的法治建設(shè)。

根據(jù)黨的十九大報(bào)告和2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，我國(guó)的城市社區(qū)治理是由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府負(fù)責(zé)、居民自治組織及社會(huì)力量協(xié)同、居民主體積極參與的共同治理。城市社區(qū)治理的法治化主要體現(xiàn)在治理主體本身及其行為的法治化。社區(qū)黨組織是城市社區(qū)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在城市社區(qū)法治化治理中包括法治型黨組織建設(shè)和依法組織居民開(kāi)展自治；街道辦事處是城市社區(qū)治理的主要責(zé)任主體，法治化治理意味著街道辦事處堅(jiān)持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，在社區(qū)治理方面權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上依法行政，依法明確其與居委會(huì)之間的權(quán)責(zé)邊界；居民自治是城市社區(qū)治理的主要表現(xiàn)形式，居委會(huì)是社區(qū)群眾自治的組織主體，其成員是城市社區(qū)治理的個(gè)體主體，其法治化治理包括：居民依法經(jīng)選舉產(chǎn)生居委會(huì)成員，對(duì)社區(qū)重大事務(wù)依法進(jìn)行民主決策、對(duì)社區(qū)公共事項(xiàng)的實(shí)施進(jìn)行民主管理、對(duì)居委會(huì)工作依法進(jìn)行民主監(jiān)督；各類(lèi)物業(yè)服務(wù)公司等市場(chǎng)主體、社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織等是城市社區(qū)治理的重要主體，其依法開(kāi)展組織活動(dòng)并參與社區(qū)治理是我國(guó)城市社區(qū)法治化治理的重要內(nèi)容。

基層政黨組織、基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)企業(yè)、公民個(gè)體等多元治理主體在社區(qū)治理空間內(nèi)以法治為根本保障，相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府目標(biāo)在城市社區(qū)治理中得以推進(jìn)。

(二)城市社區(qū)法治化治理的多元治理規(guī)則體系

我國(guó)城市社區(qū)居民既有階層分化，又共同面臨城市化所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中國(guó)家對(duì)城市建設(shè)的大力開(kāi)發(fā)引起城市居民利益多元化，進(jìn)而使城市社區(qū)法治秉持法律多元主義、“軟法亦法”的理念具有相對(duì)合理性。選擇這種理論充分符合我國(guó)城市社區(qū)治理的實(shí)際。法律多元主義、軟法理論相較法律單一主義、硬法理論而言，可以使我國(guó)城市社區(qū)法治建設(shè)本身內(nèi)涵極為豐富、更為充實(shí)。城市社區(qū)法治化治理所依據(jù)的規(guī)則制度體系，不僅包含傳統(tǒng)法治理論認(rèn)為的法律——國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的憲法法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章、國(guó)家監(jiān)委制定的監(jiān)察法規(guī)以及監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的具體規(guī)程，還包括黨內(nèi)法規(guī)、黨政部門(mén)制定的規(guī)范性文件、社區(qū)公約、民間習(xí)慣法等自生規(guī)則，共同構(gòu)成我國(guó)城市社區(qū)治理制度體系。法律在制度體系中位于最高效力；各級(jí)政府根據(jù)法律制定的規(guī)范性文件對(duì)本地區(qū)具體事務(wù)作出更為細(xì)致、更具可操作性的規(guī)定，并對(duì)街道辦事處等基層政府依法行政進(jìn)行規(guī)定；黨中央制定的黨章黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)各級(jí)黨組織的依法領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定；社區(qū)公約等民間習(xí)慣法對(duì)國(guó)家制定法、黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)城市社區(qū)治理發(fā)揮重要的作用。還包括涉及城市社區(qū)治理的監(jiān)察法規(guī)及監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的具體規(guī)程。這些與城市社區(qū)治理相關(guān)的多元規(guī)則，要么對(duì)城市社區(qū)某領(lǐng)域的治理進(jìn)行直接規(guī)定，要么對(duì)城市社區(qū)治理作出原則性的間接規(guī)定，總體來(lái)說(shuō)，由多元規(guī)則形成的城市社區(qū)治理制度體系可以被視為城市社區(qū)法治化治理的法理依據(jù)。

城市社區(qū)法治化治理規(guī)則體系，需整合自上而下形成的具有公權(quán)力性質(zhì)的治理規(guī)則與自下而上形成的具有私權(quán)力性質(zhì)的治理規(guī)則，進(jìn)而形成兩類(lèi)規(guī)則良好運(yùn)行的多元治理規(guī)則體制。多元治理規(guī)則體系的相互融合體現(xiàn)著國(guó)家和社會(huì)之間的相互賦權(quán)、公權(quán)力與私權(quán)力的相互調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則的統(tǒng)一，進(jìn)而推動(dòng)城市社區(qū)法治化治理，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

(三)城市社區(qū)法治化治理的多元治理方式體系

隨著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的逐漸下沉，僅僅通過(guò)政治手段、技術(shù)手段、道德輿論進(jìn)行社區(qū)治理，或是任憑社區(qū)自我治理，并不能完全適應(yīng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)城市的發(fā)展存在很大的地域差異，有超大型城市、特大型城市、大型城市、中小型城市等等。東中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致城市與城市之間發(fā)展差異較大，同一城市中不同社區(qū)結(jié)構(gòu)和居民種群又極其復(fù)雜性，加上城市人口高流動(dòng)性、高異質(zhì)性，造成社區(qū)居民在經(jīng)濟(jì)、文化價(jià)值、利益方面存在著多元需求。城市居民個(gè)體利益的多元化是法律多元主義、軟法法治理念形成的主要原因。因此，采取多元方式進(jìn)行城市社區(qū)治理具有必要性和必然性，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)選擇，而法治化治理方式則應(yīng)當(dāng)為自治、德治、智治等治理方式發(fā)揮主導(dǎo)性的重要作用。

法治本身是一種特別注重形式理性思維并尊重規(guī)則普遍適用性的治理方式。城市社區(qū)治理的法治理論建構(gòu)和法治方式的運(yùn)用，“內(nèi)在、默默地”作為一種“力量”，貫穿和體現(xiàn)在國(guó)家主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體等主體的社區(qū)治理行為及治理方式當(dāng)中。同時(shí)，城市社區(qū)法治化治理，應(yīng)激活國(guó)家主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體三方面在社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造力，并且妥善地將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源利用和統(tǒng)一起來(lái)，才可能達(dá)致作為一種價(jià)值引導(dǎo)和行為導(dǎo)向的法治化治理目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)治理過(guò)程中的國(guó)家行為、市場(chǎng)行為、社會(huì)行為等方面均對(duì)法治提出了要求。(1)國(guó)家的產(chǎn)生本身意味著需要對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行合法性證成，以獲得國(guó)民對(duì)國(guó)家的權(quán)威和尊嚴(yán)的認(rèn)可，從而遵守和配合國(guó)家主體對(duì)社會(huì)的各種治理行為。(2)現(xiàn)代市場(chǎng)要求具有形式理性的“內(nèi)在非倫理性”規(guī)則，以達(dá)致總體上最大限度的成本最小化，促進(jìn)財(cái)富的最優(yōu)化配置。市場(chǎng)行為本質(zhì)上建立在自由、平等的形式理性基礎(chǔ)之上，并以等價(jià)有償為基本原則，禁止無(wú)償占有及非法侵奪行為。法治從價(jià)值追求層面即對(duì)市場(chǎng)主體自由和平等予以普遍適用性的規(guī)范保障，為市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理提供具體的可期待性的行為規(guī)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家更是將法律確定為一種能夠建立“確定性預(yù)期”的正式制度。(3)社會(huì)主體的治理行為主要建立在基層民主的基石之上。民主本身要求形成行使民主權(quán)利的規(guī)則從而使“民主有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。法治為城市社區(qū)基層民主的誕生和發(fā)展，發(fā)揮著保駕護(hù)航的功能。法治的功能在于防范基層民主運(yùn)行失序，防范基層民主的異化，避免造成城市社區(qū)的良善治理目標(biāo)落空。

四、城市社區(qū)法治化治理的路徑選擇

循著治理主體—治理規(guī)則—治理方式的思路，城市社區(qū)法治化治理模式的實(shí)踐路徑，也可以從上述三方面入手，具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)優(yōu)化多元治理主體體系、完善多元治理規(guī)則體系、健全多元治理方式體系，為城市社區(qū)法治化治理模式的實(shí)現(xiàn)提供了努力方向，進(jìn)而推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化、法治化建設(shè)，使社區(qū)治理效能得到新的提升。

(一)優(yōu)化社區(qū)治理多元治理主體體系

社區(qū)治理多元主體體系建設(shè)，是社區(qū)民主政治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。社區(qū)法治化治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程實(shí)質(zhì)就是各種治理主體力量在社區(qū)空間、治理時(shí)間等維度中相互博弈的過(guò)程，體現(xiàn)出從以政府主體力量為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)管理逐步向由政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體基于治理互動(dòng)的社區(qū)善治轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

社區(qū)治理多元主體體系建設(shè)，要著重對(duì)城市社區(qū)治理的組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。要補(bǔ)齊法治政府建設(shè)短板，轉(zhuǎn)變政府包攬一切、控制一切的慣性思維，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相對(duì)分離，政府成為社區(qū)治理的主要主體，但絕不是唯一主體。一是注重街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府職能轉(zhuǎn)變，使政府公共服務(wù)與社會(huì)管理重心進(jìn)一步下移街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))，賦予權(quán)限和資源支持[20](P198)，增強(qiáng)街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的公信力和執(zhí)行力，賦予街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))監(jiān)督專業(yè)管理的責(zé)任，對(duì)區(qū)(縣)級(jí)相關(guān)職能部門(mén)在轄區(qū)內(nèi)的工作效能、處置時(shí)限、管護(hù)水準(zhǔn)等按屬地原則進(jìn)行監(jiān)督考核，對(duì)區(qū)(縣)級(jí)相關(guān)職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)履行職責(zé)情況進(jìn)行評(píng)議。二是著重培育社區(qū)公共服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)中心以及社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)組織等主體組織參與社區(qū)治理。要將原本由政府提供的大量社區(qū)服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，改由這些目前具有一定程度自治性質(zhì)的社區(qū)公共服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)，或由社區(qū)其他社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)組織通過(guò)招投標(biāo)等政府購(gòu)買(mǎi)方式來(lái)承接政府的各項(xiàng)延伸服務(wù)，使這些組織力量更好地投入社區(qū)治理之中。三是強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)的自治功能。社區(qū)治理的過(guò)度行政化，嚴(yán)重影響了社區(qū)居委會(huì)作為自治組織的正確法律定位，也對(duì)社區(qū)社會(huì)組織以及居民個(gè)體依法參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)主體利益訴求產(chǎn)生不利影響。所以，有必要進(jìn)一步放權(quán)于社區(qū)居委會(huì)，將社區(qū)的自治權(quán)歸還于民眾，“把工作返還給人民”，全面復(fù)興社區(qū)居委會(huì)的自治性質(zhì)，使其將全部的精力和時(shí)間用于自我開(kāi)展各種具體社區(qū)治理工作，而不是疲于應(yīng)付政府下派的各項(xiàng)檢查、匯報(bào)等事項(xiàng)。

(二)完善社區(qū)治理多元治理規(guī)則體系

城市社區(qū)治理多元制度體系構(gòu)建是在城市社區(qū)治理多元主體體系的前提下進(jìn)行的。雖然在有些制度供給主體之間能夠通過(guò)協(xié)調(diào)協(xié)商進(jìn)而通過(guò)采取聯(lián)合發(fā)文的形式，形成較為一致的社區(qū)治理相關(guān)規(guī)則，比如黨組織和政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布涉及社區(qū)治理某一方面的規(guī)范性文件。但是，對(duì)于城市社區(qū)治理多元制度體系的建設(shè)而言，規(guī)則或制度供給的主體越多，就越可能產(chǎn)生規(guī)則或制度之間的混亂。中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，其自身沒(méi)有特殊利益。但是，在出臺(tái)具體的社區(qū)治理制度時(shí)，每一個(gè)制度供應(yīng)主體都存在著試圖規(guī)避自身治理的責(zé)任而擴(kuò)大自身組織從社區(qū)治理當(dāng)中獲得的實(shí)惠或是效益。組織本身也可能利用自己的資源，力圖在社區(qū)治理制度體系建構(gòu)中，把自身組織行動(dòng)的規(guī)則上升到普遍的社區(qū)治理制度，從而使社區(qū)治理多元制度體系，不但在縱向上形成相對(duì)不同的效力位階，而且在橫向上出現(xiàn)各方博弈相互交流、銜接磨合甚至相互沖突的情況。因此，在構(gòu)建城市社區(qū)治理多元制度體系時(shí)，有必要促進(jìn)多元規(guī)則之間的有效銜接，形成權(quán)限級(jí)別劃分有序、內(nèi)部協(xié)商一致的制度體系整體。這樣，才能在制度體系的多元供給方面，既不至于造成規(guī)則制度的過(guò)分重疊，又能力爭(zhēng)形成規(guī)則制度供給資源的“公共池塘現(xiàn)象”，使治理規(guī)則制度的多元供給方獨(dú)立供給規(guī)則的情形，變?yōu)椴捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高規(guī)則治理成效或減少規(guī)則沖突對(duì)治理產(chǎn)生不利的情形，避免因單一主體對(duì)于自身利益的考慮或部門(mén)主義、地方主義的局限形成社區(qū)治理的規(guī)則制度的空白領(lǐng)域，陷入所謂的“公地悲劇”。同時(shí)需要安排相應(yīng)的規(guī)則制度供給的激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)不同類(lèi)型社區(qū)的自身資本，使不同類(lèi)型社區(qū)內(nèi)的居民群體獲得參與社區(qū)治理規(guī)則的制定和謀劃的積極性或行動(dòng)力，避免群體“搭便車(chē)”現(xiàn)象式的集體行動(dòng)困境。

城市社區(qū)治理多元制度體系建設(shè)的精細(xì)化具體化，具體來(lái)說(shuō)：一是有必要制定出臺(tái)目標(biāo)明確、內(nèi)容完備、專門(mén)性的《城市社區(qū)自治法》，理順城市社區(qū)治理各主體之間的內(nèi)部關(guān)系、社區(qū)治理本身與社區(qū)治理有關(guān)其他領(lǐng)域的關(guān)系，理清基層政府對(duì)社區(qū)治理的權(quán)力清單，明確社區(qū)居民的自治權(quán)，彰顯社區(qū)治理的自治性，界定政府治理權(quán)與居民自治權(quán)的邊界。通過(guò)制定專門(mén)法律對(duì)社區(qū)治理中各種內(nèi)外部關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)自治規(guī)范的作用。二是需要根據(jù)社區(qū)治理實(shí)踐的推進(jìn)，及時(shí)修訂、完善現(xiàn)行《居委會(huì)組織法》。要明確表達(dá)城市社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)、職能，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要與時(shí)俱進(jìn)地變更任命制度、選舉制度、工作制度與管理制度等具體規(guī)則，使《居委會(huì)組織法》與社區(qū)治理的實(shí)際更加切合更便于操作，更加適應(yīng)不斷變遷的城市社區(qū)治理實(shí)踐的需要。三是應(yīng)當(dāng)不斷完善社區(qū)治理的相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。比如，可以考慮制定出臺(tái)《社區(qū)業(yè)主委員會(huì)組織條例》《社區(qū)服務(wù)條例》《社區(qū)社會(huì)組織工作條例》等法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，形成更為系統(tǒng)、更加完善的社區(qū)治理多元制度體系，為推進(jìn)和保障社區(qū)治理健康發(fā)展提供較強(qiáng)剛性的法律保障。四是形成有效的自治規(guī)則制度供給的激勵(lì)措施，提高社區(qū)自治權(quán)的實(shí)踐程度。在社區(qū)治理層面，要促進(jìn)民間社會(huì)團(tuán)體的不斷成長(zhǎng)，充分激發(fā)和不斷提高社區(qū)自身自覺(jué)生成適合本社區(qū)具體治理規(guī)則的積極性，有效激勵(lì)社區(qū)居民提出社區(qū)治理的建議意見(jiàn)，并有力推進(jìn)居民建議意見(jiàn)進(jìn)一步形成具體的治理規(guī)則，鼓勵(lì)通過(guò)社區(qū)非正式機(jī)制參與社區(qū)規(guī)則制定供給程序，有效分擔(dān)黨組織、政府等正式機(jī)構(gòu)的治理規(guī)則供給壓力。

(三)健全社區(qū)治理多元治理方式體系

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》指出要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合”。這些舉措表明黨中央和政府對(duì)于法治、德治、自治等“三治融合”治理的重視。

一是要發(fā)揮法治在城市社區(qū)治理中的保障作用。城市相對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化更為發(fā)達(dá)，在治理方面具有更為健全的法律體系和法律監(jiān)督機(jī)制。城市市民的法律意識(shí)相對(duì)農(nóng)村村民來(lái)說(shuō)較強(qiáng)。這體現(xiàn)為，城市市民相對(duì)于農(nóng)村村民，更加習(xí)慣于通過(guò)法律方式來(lái)處理問(wèn)題、解決糾紛。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)居民的法治意識(shí)、法治思維還有提高的空間，例如，有的城市社區(qū)成員在面對(duì)社區(qū)土地糾紛、拆遷矛盾、社區(qū)安全、小區(qū)停車(chē)管理、社區(qū)物資回收、循環(huán)使用和環(huán)境污染等問(wèn)題時(shí)，基于維權(quán)成本以及社會(huì)風(fēng)氣等復(fù)雜因素的考量，并不總是尋求符合法治要求的正式渠道來(lái)解決。這些問(wèn)題側(cè)面反映出，在城市社區(qū)治理中，更加需要依據(jù)公共規(guī)則進(jìn)行規(guī)范治理，更加需要發(fā)揮法治的保障作用。社區(qū)法治化治理的實(shí)現(xiàn)，具體來(lái)說(shuō)，在國(guó)家層面，要堅(jiān)持黨組織依法執(zhí)政、政府依法行政；在私人層面，社區(qū)市場(chǎng)主體要依法經(jīng)營(yíng)；在社會(huì)層面，社區(qū)社會(huì)組織要依法管理，依法開(kāi)展活動(dòng)；在個(gè)體層面，要促進(jìn)居民守法，使整個(gè)社區(qū)內(nèi)的法治精神、法律尊嚴(yán)、法律權(quán)威得到彰顯。

二是要彰顯德治在城市社區(qū)治理中的引領(lǐng)價(jià)值。德治思想在我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)?！皷|方文明的一個(gè)基點(diǎn)就是崇尚以德服人，反對(duì)以力服人，強(qiáng)調(diào)包容性，使不同群體能和平共處。東方文明的這種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以為世界形成新的和平秩序提供一條值得思考的啟示”[21](P5-6)。麥考密克認(rèn)為，法律“是保持‘彬彬有禮’(civility)或社會(huì)安寧的一個(gè)重要支柱”[22](P6)。城市法治化治理下的社區(qū)，也必然是每位居民都“彬彬有禮”的社區(qū)。在城市社區(qū)治理過(guò)程中，道德是居民們心中以整體方式存在的普遍性規(guī)范和約束。這種“心中之法”是一種柔性約束，為城市社區(qū)治理提供更基礎(chǔ)性的支撐。德治注重培養(yǎng)社區(qū)成員道德素質(zhì)和道德修養(yǎng)，有利于從源頭上防范社區(qū)矛盾，促進(jìn)社區(qū)的和諧。比如，倡導(dǎo)社區(qū)良好家風(fēng)、家訓(xùn)，就是社區(qū)德治的重要內(nèi)容。通過(guò)注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)，使家庭成為社區(qū)發(fā)展、社區(qū)進(jìn)步、社區(qū)和諧的重要基礎(chǔ)，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的目標(biāo),建構(gòu)以美好生活為取向的現(xiàn)代都市生活[23](P123)。

三是要明確自治在城市社區(qū)治理中的基礎(chǔ)地位。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為“地方自治之力愈厚，其國(guó)基愈鞏固”[24](P277)。錢(qián)穆認(rèn)為我國(guó)在保證國(guó)家統(tǒng)一的前提下，要“多注意地方政治的改進(jìn)”[25](P5)。社區(qū)自我組織和管理，是維持社區(qū)和諧穩(wěn)定、正常秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制[26](P41)。自治是社區(qū)治理的核心目標(biāo)。社區(qū)自治本質(zhì)上是社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的自我管理，其自治主體是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)民間團(tuán)體等組織。這些組織本質(zhì)上屬于非政府組織，其治理行為屬于非政府行為，同時(shí)是社區(qū)民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。社區(qū)自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求黨組織、政府、社區(qū)組織與居民對(duì)社區(qū)公共領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同治理，倡導(dǎo)社區(qū)治理主體間的相互協(xié)作。在居民自愿參與的基礎(chǔ)上，社區(qū)自治可以激發(fā)社區(qū)居民的內(nèi)生動(dòng)力，保證社區(qū)公共利益最大化，確保實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自治權(quán)。

社區(qū)自治包括社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等方面。在自我管理方面，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)成員(居民、流動(dòng)人員)、其他社會(huì)組織依法對(duì)社區(qū)本身進(jìn)行管理約束，依法制定或約定社區(qū)公約，依法形成社區(qū)自治議事程序及機(jī)構(gòu)機(jī)制；在自我服務(wù)方面，社區(qū)自治組織自我發(fā)動(dòng)居民群眾，相互幫助，也可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)的機(jī)制，使社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)；在自我教育方面，社區(qū)自身通過(guò)開(kāi)放式的溝通協(xié)調(diào)模式，為解決社區(qū)治理難題達(dá)成合法合理的方案。這種自我協(xié)商、自我教育的過(guò)程對(duì)于基層社區(qū)民主的自我生成、自我成長(zhǎng)具有重要的價(jià)值；在自我監(jiān)督方面，城市社區(qū)成員在參與社區(qū)事務(wù)治理的過(guò)程中，同時(shí)是一個(gè)對(duì)社區(qū)治理的監(jiān)督過(guò)程，并且為社區(qū)治理自身的合法性提供了重要的支撐，有利于社區(qū)治理合理性的提高，從而推動(dòng)社區(qū)治理中國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)。

五、余論

我國(guó)“十四五”規(guī)劃指出，要“加快建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)”，到2035年將“基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”，在健全城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系進(jìn)而形成基層社會(huì)治理新格局方面，法治處于“三治”的中間位置?！丁笆奈濉背青l(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步在“組織保障”中以“法治支撐”專節(jié)的形式，對(duì)于法治在推進(jìn)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重要作用進(jìn)行規(guī)定，并將《居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)的修訂工作作為首項(xiàng)任務(wù)(3)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的通知，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第5期。，使社區(qū)“減負(fù)增效”，從而有更多的時(shí)間來(lái)服務(wù)社區(qū)群眾。當(dāng)前，我國(guó)智慧社區(qū)建設(shè)方興未艾，智慧托育、智慧養(yǎng)老、智慧社區(qū)服務(wù)建設(shè)不斷推進(jìn)，可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)踏上了通向“現(xiàn)代社區(qū)”的康莊大道。由于我國(guó)城市社區(qū)類(lèi)型復(fù)雜多樣、不同社區(qū)治理水平差異懸殊等諸多緣由，城市社區(qū)法治化治理模式在解決現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理諸多實(shí)際問(wèn)題時(shí)，必將面臨重重困難。盡管如此，法治作為一種理性思維、一種價(jià)值導(dǎo)向、一種生活方式，在我國(guó)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)當(dāng)中必將發(fā)揮重要作用，而且，在目前我國(guó)社區(qū)治理中，如何將法治有效嵌入社區(qū)治理行為之中——無(wú)論是不同城市不同社區(qū)還是同一城市相同社區(qū)的不同治理領(lǐng)域，仍然有待深入研究。