林婧

（福州大學法學院，福建福州 350116）

引言

從2013 年黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，2017 年9 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，到2017 年10月黨的十九大進一步提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，我國以國家公園為主體的自然保護地體系的頂層設計正逐步完善。

其中，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》將國家公園定義為具有國家代表性的特定“陸域或海域”。實踐中，我國2015 年啟動國家公園體制試點，10 處試點中沒有國家海洋公園。根據2019 年對我國履行《生物多樣性公約》狀況的評估結果，我國海洋保護區(qū)面積百分比未達《生物多樣性公約》第十次締約方會議決定（CBD/ COP 10，2010）提出的10%的全球保護目標[1]。而我國現(xiàn)有海洋類自然保護地的體系較為混亂，雖形成了一定規(guī)模的保護區(qū)網絡，但管理上仍存在諸多問題，掣肘了我國海洋環(huán)境保護成效的進一步提升。

2019 年聯(lián)合國氣候變化大會（UNFCCC-COP 25）首次強調在氣候變化背景下確保海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)完整性的重要意義[2]。設立地域廣闊、覆蓋更完整生物鏈的國家海洋公園已成為不可忽視的國際趨勢，國內外都積累了一定制度經驗可資借鑒。在適當的時機設立國家海洋公園，提升我國現(xiàn)有海洋類自然保護地體系的科學性與有效性，彰顯最具國家代表性的海洋類自然保護地，亦是水到渠成。

國外有關國家公園、海洋保護區(qū)等方面的研究成果非常豐富，但marine national park 一詞對應我國側重游憩功能的海洋公園，真正對我國國家海洋公園建制具有借鑒意義的則是國外大尺度海洋保護區(qū)（Large-Scale Marine Protected Areas，LSMPA）選劃、管理的研究[3-5]。國內研究多著力于對原有自然保護地體系的反思以及對新的國家公園體制的探索，對國家海洋公園的研究尤其是法學研究較為稀缺，僅有若干研究涉及國家海洋公園的概念、特征及建設意義[6]，國家海洋公園的選劃及功能分區(qū)[7,8]，設立我國海洋國家公園尤其是南海海洋國家公園的建議[9,10]等。還有2 份文獻綜述，分別是國外國家海洋公園研究進展[11]以及我國國家海洋公園研究進展[12]：前者梳理了國外國家海洋公園的影響、建設與管理等方面的研究，指出規(guī)劃建設與經營管理方面的研究有待加強；后者梳理了國家海洋公園的概念，保護與開發(fā)之間的關系，建設與管理等方面的研究，指出研究不夠深入且缺乏定量研究。除此之外，已有研究還隱含兩方面問題：一是在2017 年之后新政策導向下，國家公園體制下的國家海洋公園（或謂之海洋類國家公園）不同于原有保護區(qū)體制下的國家級海洋公園，不少研究對二者未作區(qū)分，也導致其所借鑒的外國體制經驗對我國的可適用性較弱；二是對國家公園體制與海洋類自然保護地體系的銜接問題研究不夠。

1 國家海洋公園建設的制度供給

雖然我國尚且沒有現(xiàn)行國家公園體制意義上的國家海洋公園，但是國內外相關領域的制度安排構成相應的經驗供給，包括以《生物多樣性公約》體系為典型的國際環(huán)境法，以及我國海洋類自然保護地建設的法治成果等。

1.1 國家海洋公園建設的國際規(guī)范支撐

國家海洋公園建設的國際規(guī)范支撐主要來自《生物多樣性公約》體系以及聯(lián)合國大會決議中有關海洋保護區(qū)（Marine Protected Areas，MPAs）建設的規(guī)定。

1992 年《生物多樣性公約》將“保護區(qū)”（protected area）定義為“為達到特定保護目標而指定或實行管制和管理的地區(qū)”，該公約第8（a）條還規(guī)定，各締約國應盡可能建立保護區(qū)系統(tǒng)?！渡锒鄻有怨s》從第二次締約方會議決定（CBD/COP 2，1995）開始，歷次締約方大會決定均涉及“海洋和沿海生物多樣性”。在此基礎上，第七次締約方會議決定（CBD/COP 7，2004）確認保護區(qū)可以在保護地、國家或區(qū)域系統(tǒng)和跨境保護區(qū)三個語境下被論述，并指出雖然海洋和沿海保護區(qū)的數目越來越多，但海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)作為保護區(qū)的比例仍嚴重不足，且多因管理（包括缺乏資源）、規(guī)模和所覆蓋的棲息地方面存在問題，保護區(qū)的效果欠佳。就此，該決定提出詳細的保護區(qū)工作方案，要求在2008 年之前為保護區(qū)網絡系統(tǒng)的規(guī)劃、選址、建立、管理和治理，制定自愿性最低標準和最佳做法，并建議締約方將保護區(qū)管理有效性評估結果寫入《生物多樣性公約》下的國家報告。自本次締約方會議開始，幾乎歷次決定都設有“保護區(qū)”專章。第九次締約方會議決定（CBD/COP 9，2008）還確認全球環(huán)境基金的承諾——“在可見的將來，保護區(qū)繼續(xù)是基金的優(yōu)先事項”。第十次締約方會議決定（CBD/COP 10，2010）呼吁各國規(guī)劃“具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域”（ecologically or biologically significant marine areas，EBSAs）。第十四次締約方會議決定（CBD/COP14，2018）采納了有關“保護區(qū)一體化”（protected area integration）的定義，將其界定為“保護區(qū)、生態(tài)廊道及周圍環(huán)境的設計和管理構成連通性、功能性生態(tài)網絡”，同時指出保護區(qū)一體化進展依然緩慢的現(xiàn)狀，呼吁“增加生境的連通性，減少陸地及海洋景觀規(guī)模上的生境破碎化”。

另外，從2002 年聯(lián)合國第57 屆會議開始，幾乎歷次“海洋與海洋法”決議均督促各國遵照國際法、根據現(xiàn)有的最佳科學資料來建立海洋保護區(qū)，包括建立具有代表性的網絡。2006 年，《關于推動執(zhí)行〈保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃〉的北京宣言》（Beijing Declaration on Furthering the implementation of the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities）提 出，推動對沿海地區(qū)、海洋和島嶼管理實行生態(tài)系統(tǒng)辦法，包括大規(guī)模海洋生態(tài)系統(tǒng)辦法。

此外，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）制定的一系列指導性國際文件，包括諸多管理規(guī)范、自愿性標準等，是海洋保護區(qū)有關國際規(guī)范的重要補充，對各國甚至跨國海洋保護區(qū)規(guī)劃與管理水平的提高頗有助益，也有利于相關領域的國際交流、合作與援助。

1.2 我國海洋類自然保護地建設的法治進展

1963 年設立的蛇島自然保護區(qū)，是我國第一個與海洋有關的自然保護區(qū)，也是涉島自然保護區(qū)。1980年經國務院批準變更為遼寧蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)，屬于野生動物類型而不是海洋類自然保護區(qū)。大連市政府則于1997 年頒布《蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)管理辦法》（2019 年最新修正）。

1993 年，我國成為《生物多樣性公約》和《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》的締約國。自此，我國自然保護地建設進入與國際接軌的穩(wěn)步發(fā)展軌道。1990 年建立的南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)，成為我國入選聯(lián)合國教科文組織世界生物圈保護區(qū)網絡成員（共34 個）中唯一的海洋類型自然保護區(qū)，并于2002 年被列為全球環(huán)境基金（GEF）“中國南部沿海生物多樣性管理國別項目”示范區(qū)之一。

1995 年，國家海洋局發(fā)布《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，將“海洋自然保護區(qū)”定義為受特殊保護和管理的“一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域”，并規(guī)定具有特殊保護價值的島嶼應當建立海洋自然保護區(qū)（第6 條）。

根據我國1998 年國家標準《海洋自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》（GB/ T 17504—1998）第4 條與國家海洋局2010 年《海洋特別保護區(qū)管理辦法》第10 條規(guī)定，我國海洋保護區(qū)分為海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)，其中，海洋自然保護區(qū)又分為三個類別16 個類型，而海洋特別保護區(qū)則分為海洋特殊地理條件保護區(qū)、海洋生態(tài)保護區(qū)、海洋公園和海洋資源保護區(qū)4 個種類。

我國現(xiàn)有海洋類型自然保護區(qū)245 個（國家級108 個，地方級137 個），總面積51 791km2[13]；海洋特別保護區(qū)111 處，其中國家級海洋特別保護區(qū)71 處（含國家級海洋公園48 處）[14]，形成了一定規(guī)模的海洋保護區(qū)網絡。

2017 年，《建立國家公園體制總體方案》將國家公園界定為“特定陸地或海洋區(qū)域”，相當于認可了國家海洋公園作為國家公園的形式之一。2019 年，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地新型分類體系，將涉海自然保護地類型定位為海洋公園，屬于自然公園的一種；而對于作為新型分類體系主體的國家公園，其定義中的“特定海域”未予進一步闡釋。

1.3 現(xiàn)有經驗對國家海洋公園制度設計的啟發(fā)

比較分析國際上和國內的相關規(guī)范與制度，就我國國家海洋公園的制度建設，可以獲得以下幾點啟示：

首先，我國海洋類自然保護地體系與國際上的海洋保護區(qū)網絡具有可銜接性，對于國家海洋公園的定位屬于保護與利用相結合。我國在譯介2013 年版《IUCN 自然保護地管理分類應用指南》（Guidelines for applying protected area management categories）時，并未將英文protected areas 直譯為“保護區(qū)”，而是意譯為“保護地”。比照IUCN 的另一個概念“自然圣地”（Sacred Natural Sites，SNS），“地”對應的本是site 一詞。我國采用的譯法匹配國家政策的最新提法，將自然保護地作為國家公園、自然保護區(qū)與自然公園的上位概念。是以，我國的自然保護地就相當于國際上自然保護區(qū)的概念。加之我國是諸多國際環(huán)境條約的締約國，在海洋類自然保護地建設方面應盡可能采用國際通行的概念與標準，與國際發(fā)展方向保持一致。

其次，海洋類自然保護地的類型在不同國家或一國內部都有很大差異，且名目繁多，國家海洋公園的具體運作取決于它所設定的價值理念與技術路徑。海洋類自然保護地的名稱有海洋保護區(qū)、海洋荒野、（國家）海洋公園、海洋避難所、海洋管理區(qū)、生物圈保護區(qū)等等，不一而足。相同的名稱在不同的國家也可能意味著不同的管理目標與方式。IUCN 保護地分類體系及其標準的模糊性，正是為涵攝各國各異的國情所預留的包容性，主要目的在于傳遞科學規(guī)劃與分類保護的理念而并非強制套用，IUCN 鼓勵各國對管理分類的定義做出更詳細的闡述[15]。不過在因地制宜的前提下，國內體制設計盡可能與指導性國際文件相契合，有利于獲得國際認可與資金支持。

再次，國家海洋公園建設需要更加關注系統(tǒng)性、大尺度以及陸海統(tǒng)籌，將海洋類自然保護地建設放在整個自然保護地體系中考量。地球乃是一個整體，地球上的各種環(huán)境要素是相互依存、牽制的[16]。是以，海洋類自然保護地的建設不能脫離生態(tài)整體性（ecosystem holism）。與國外海洋類自然保護地相比，我國海洋保護區(qū)數量不少，單個及總體面積卻不大，現(xiàn)有海洋類自然保護地體系的多種分類雖然具有較強的針對性，但對于生物鏈的覆蓋可能不夠全面。即便如此，仍有學者質疑設立大尺度海洋保護區(qū)的必要性，認為其選劃多是政治權宜之計，科學論證不足，難以監(jiān)控和執(zhí)行，更難顧及當地利益，影響漁業(yè)產出[17]。此外還可能存在的反對意見是，我國現(xiàn)有海洋保護區(qū)面積雖小，但數量不少，所形成的保護區(qū)網絡足以對生態(tài)系統(tǒng)進行保護。然而，從更為全面、動態(tài)的角度考慮：一方面，較小的保護區(qū)難免無法兼顧多種類生物的保護。正如我國西雙版納保護區(qū)亞洲象2020 年開始的北遷現(xiàn)象所反映的，對于保護對象是鳥類的保護區(qū)而言，森林越繁茂越好；而若保護對象同時涵蓋亞洲象的話，對森林保護力度越強，亞洲象食源地反而可能減少[18]。另一方面，隨著保護對象繁育狀況越來越好，其可能需要更大的活動面積。誠然，海洋類自然保護地面積的大小并不與其保護的自然生態(tài)系統(tǒng)完整性絕對相關，但大多數情況下，大尺度的國家海洋公園能夠更好地容納生物多樣性。我國有的國家級海洋自然保護區(qū)的面積還小于省級，以致國務院2012 年《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》就要求擴大海洋保護區(qū)面積。

最后，國家海洋公園的制度安排不能完全照搬陸上自然保護地。一則，在海上難以設立固定邊界。二則，涉海相關權屬未必明確，如海濱型海洋保護區(qū)內，沿海社區(qū)可能對某些區(qū)域或資源享有所有權。三則，海洋保護區(qū)如若與專屬經濟區(qū)交叉重疊，可能受到1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的規(guī)制，對國家管轄權的行使產生一定限制。四則，海上執(zhí)法與管理的難度相對陸地要大。

2 我國建設國家海洋公園的制度障礙

我國現(xiàn)有自然保護地體系仍有許多地方無法容納國家海洋公園的建制。海洋類自然保護地定位與國家公園不完全一致，自然保護地的管理體制交叉重疊、功能分區(qū)層層嵌套，都令國家海洋公園的規(guī)劃無從安放。

2.1 海洋類自然保護地定位與國家公園不完全一致

國家海洋公園不同于海洋特別保護區(qū)類別下的（國家級）海洋公園。《建立國家公園體制總體方案》將國家公園列為全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，嚴格保護的同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。簡而言之，國家公園總體上禁止開發(fā)，但不禁止合理、適當的原住民生產生活設施改造以及科教、旅游。對照我國國務院2010 年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質公園均被劃為禁止開發(fā)區(qū)域，但也不全然排斥符合規(guī)劃的旅游、種植和畜牧等活動。2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》也指出，生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。這多方面佐證了國家公園以保護為本、兼顧科教游憩功能的定位。

與此相對的，我國現(xiàn)有（海洋特別保護區(qū)類別下）海洋公園建設存在強調開發(fā)、忽視保護，重申報、輕管理等問題[19]。實踐中立法目的之不達的部分原因在于立法與其配套文件之間存在矛盾。2017 年我國修正的《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定根據保護海洋生態(tài)的需要來選劃、建立海洋自然保護區(qū)（第21 條）或海洋特別保護區(qū)（第23 條）。這強調了設立海洋自然保護區(qū)的目的是“保護海洋生態(tài)”。然而無論是1997年舊版《海洋功能區(qū)劃技術導則》（GB 17108—1997）對海洋功能區(qū)五類四級的劃分，還是2006 年新國家標準《海洋功能區(qū)劃技術導則》（GB/ T 17108—2006）中十類二級的劃分，絕大部分類別都是開發(fā)利用類，保護類占比很少。換言之，海洋環(huán)境保護的技術文件并未切實貫徹立法目的。

因此，要設立國家公園體制意義上的國家海洋公園，就要實現(xiàn)偏林業(yè)特色的國家公園體制與海洋環(huán)境保護體制的兼容。除了強調系統(tǒng)性、大尺度以及陸海統(tǒng)籌之外，還要能夠真正實現(xiàn)國家海洋公園的保護目標。

2.2 自然保護地管理體制交叉重疊

截至2018 年6 月，我國共建有聯(lián)合國教科文組織世界生物圈保護區(qū)33 處，世界地質公園37 處，世界遺產52 處；我國10 處國家公園試點中有6 處在空間上與國際保護地交互重疊，大熊貓、神農架、武夷山、長城國家公園試點還分別與多個國際保護地重疊[20]。我國還有49 個國家級海洋公園，其中3 個為國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)加掛國家級海洋公園牌子。更有甚者，存在一個保護地掛多個類型保護地牌子的情形，比如可可西里，既是世界遺產地，又是國家級自然保護區(qū)，同時還屬于三江源國家公園。這種情形下，不僅保護地面積可能重復統(tǒng)計，管理上也是治絲益棼。

同一個自然保護地類型，多個部門根據環(huán)境要素分別加以管理，是我國之前自然保護地多頭治理的根源[21]。當海洋類自然保護地涵蓋陸地的時候，便可能涉及海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、全國生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、港口規(guī)劃等空間規(guī)劃。即使在“大部制”之下，也還是會出現(xiàn)自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通部之間以及部門內部各司局之間的事權交錯。例如，我國的世界自然遺產地保護工作，2018年國務院機構改革前由住房和城鄉(xiāng)建設部負責，改革后相關工作理當劃歸國家林業(yè)和草原局，但其具體職能尚未明確。由此衍生出的各類自然保護地管理邊界不清、權責不明、執(zhí)行分散等問題仍無法消除。而法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件以及國家標準的繁雜，更加劇了規(guī)范理解與執(zhí)行的困難。在這樣的自然保護地管理體制上疊加國家海洋公園建制，其前提是進一步統(tǒng)合原有的管理體系。

2.3 自然保護地功能分區(qū)層層嵌套

不同類型的自然保護地，其功能分區(qū)也不盡相同，國家公園、海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等均有各自的功能分區(qū)類型及標準。

林業(yè)特色的功能分區(qū)方面，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》不再使用核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)的原管控分區(qū)方式，而是改用“核心保護區(qū)”“一般控制區(qū)”的表達?，F(xiàn)行國家公園試點體制中，由于暫無上位法作為依據，功能分區(qū)并不統(tǒng)一，有分核心保護區(qū)、一般控制區(qū)“兩區(qū)”的，有分核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)“三區(qū)”的，其余多為“四區(qū)”，但不同國家公園試點的“四區(qū)”名目不一。至于是否需要設置一級分區(qū)、二級分區(qū)，尚有待探討。

海洋類功能區(qū)劃方面，《海洋自然保護區(qū)管理辦法》提出核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)3 類功能區(qū)劃分（第13 條），《海洋特別保護區(qū)管理辦法》劃分重點保護區(qū)、生態(tài)與資源恢復區(qū)、適度利用區(qū)和預留區(qū)4 類功能區(qū)（第31 條），雖然簡潔明了，但靈活性不夠。

另有《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》，將海洋功能區(qū)分為農漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護區(qū)、保留區(qū)等8 個一級類以及風景旅游區(qū)、海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等22 個二級類，并提出相應的環(huán)保要求。2015 年《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》則一方面從橫向上將海洋空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)4 類區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)包括海洋特別保護區(qū)、海島及其周邊海域，禁止開發(fā)區(qū)域包括各級各類海洋自然保護區(qū)；另一方面從縱向上將原先的四級區(qū)劃簡化為三級（市、縣合并為一級），一定程度上減少事權交錯，但整體的分區(qū)分級仍比較復雜。

可見，我國現(xiàn)有自然保護地功能分區(qū)呈現(xiàn)層層嵌套的狀態(tài)，各個功能分區(qū)之間并非涇渭分明。尤其海洋類功能區(qū)劃，區(qū)界的標識更加困難，一般管理者和大眾都不易對其加以準確界分。

3 建設我國國家海洋公園的制度優(yōu)化

建設我國國家海洋公園需要在國內外相關經驗的基礎上，對我國現(xiàn)有自然保護地體系的運作加以改造與升級，明確國家海洋公園的國家公園屬性，調整國家公園的監(jiān)管主體，統(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)，以提升國家公園體制與海洋環(huán)境保護體制的兼容性。

3.1 明確國家海洋公園的國家公園屬性

國家海洋公園屬于國家公園，保護自然生態(tài)系統(tǒng)是其最主要目的，不同于原有體制下的（國家級）海洋公園。但現(xiàn)有的國家公園體制要容納國家海洋公園，還需要改造與升級。

根據《海洋特別保護區(qū)管理辦法》，設立海洋特別保護區(qū)的目的是保護和恢復海洋生態(tài)，維護海洋權益，利用海洋資源（第4 條），海洋公園作為海洋特別保護區(qū)的類型之一（第10 條），允許與海洋公園保護目標一致的參觀、旅游項目（第41 條）。對比2015年《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》對海洋特別保護區(qū)與海洋自然保護區(qū)的不同規(guī)劃，可以更加明確二者的不同：海洋特別保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，可適度發(fā)展?jié)O業(yè)和旅游業(yè)；海洋自然保護區(qū)則屬于禁止開發(fā)區(qū)，其核心區(qū)和緩沖區(qū)內不得開展任何與保護無關的工程建設活動?？梢?，海洋特別保護區(qū)類別下海洋公園的資源屬性較之生態(tài)屬性更為明顯。海洋自然保護區(qū)所允許的開發(fā)，最終目的仍是保護海洋生態(tài)，實行“隔離式”的“保存”（reserve）管理措施[22]；海洋特別保護區(qū)則偏重資源開發(fā)與可持續(xù)利用，區(qū)內的生態(tài)保護是為了更好地開發(fā)。

總的來說，國家海洋公園屬于國家公園建制，其建設路徑是以國家公園體制為基礎，疊加海洋自然保護區(qū)的一些管理機制。雖然《建立國家公園體制總體方案》指示對國家公園實行“最嚴格”保護，卻不應被理解為百分百的保護——非但難以實施或持續(xù)，甚至可能產生“月滿則虧”的反效果，不過以保護為重仍是中心思想?；趪夜珗@功能分區(qū)的基本設計，諸如開礦、伐木等剝削性開發(fā)方式已受到或將會受到嚴格規(guī)制，“保護優(yōu)先”理念所要解決的核心沖突將從“剝削性資源開發(fā)與環(huán)境保護”之間的沖突轉化為“自然保育和休閑使用”之間的沖突[23]。故而，國家海洋公園建設的定位是“寓保于用”的保育（conservation），以生態(tài)保護為主要目標，兼顧當地居民生活的改善以及全民公益性，兼容科研、科普和游覽等多種功能，也符合《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中“與國際自然保護體系對接”的要求。當然，國家海洋公園所承載的游憩功能當是極為克制與審慎的，是公益性而非純粹營利性的，這決定了其運作更接近于升級版的海洋自然保護區(qū)，而非原有體制下的（國家級）海洋公園。

3.2 調整國家公園的監(jiān)管主體

為解決多頭管理的碎片化問題，《建立國家公園體制總體方案》提出由一個部門統(tǒng)一行使國家公園管理職責。據此，我國將國家公園管理局牌子加掛在國家林業(yè)和草原局，負責國家公園的保護和利用事務，國家公園體制試點工作的職責也從國家發(fā)展改革委整體移交國家公園管理局，統(tǒng)一行使自然資源資產產權管理和國土空間用途管制這兩項權利。但很顯然，國家海洋公園的管理難以由目前的國家公園管理局也就是國家林業(yè)和草原局進行。

目前，我國有權對海洋類自然保護地實施管理的機構有海洋、林業(yè)、漁業(yè)、自然資源等多個部門。設立國家海洋公園后，則需要考慮將原國家海洋局等部門的管理力量吸納進國家林業(yè)和草原局，成立多元主體參與的國家公園管理委員會，而非僅由國家林業(yè)和草原局負責國家公園管理事務。

此外，還需要將國家海洋公園的管理職責與監(jiān)督職責分開，既然由自然資源部統(tǒng)一行使國家公園的管理職責，那么監(jiān)督職能便賦予生態(tài)環(huán)境部，避免國家公園管理機構既是保護者又是經營者，既是管理者又是被管理者的局面。

不僅如此，自然保護地主管機構的對外交流職能也亟待調整。由于我國國家級風景名勝區(qū)的英文譯名為“National Park of China”，與國外的國家公園相對應，因而我國住房和城鄉(xiāng)建設部是美國國家公園管理局等外國國家公園管理機構的對口單位。新的國家公園體制建立后，相應的外事部門需要隨之變化。

3.3 統(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)

2019 年，中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島等實行特殊保護制度，統(tǒng)合海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃?！督夜珗@體制總體方案》則強調國家公園建立后，在相關區(qū)域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。這牽涉到多類自然保護地以及陸地、海洋多項功能區(qū)劃的整合與調適，需要找準當地的生產、生活以及生態(tài)定位。

國土空間用海分類規(guī)劃已經做了一些海陸統(tǒng)籌協(xié)調的嘗試。我國自然資源部2020 年11 月試行《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，設定用地用海三級分類體系——24 種一級類、106 種二級類及39 種三級類，將無居民海島與其他海域同等進行用海規(guī)劃，自然保護地（僅指陸域保護地）為“特殊用地”，同時強調“用海分類不影響現(xiàn)行法律法規(guī)關于海島保護的相關規(guī)定”。易言之，該指南從自然資源的角度，將有居民海島與無居民海島分別處理，對后者視同海域加以管理。

國家海洋公園的功能分區(qū)設計需要對比、融合國家公園偏林業(yè)特色的分區(qū)方式以及海洋類功能區(qū)的分區(qū)方式，核心保育區(qū)或者說禁止開發(fā)區(qū)也并非越大越好。首先要考慮生態(tài)標準，其次考慮生態(tài)保護、社會經濟、政治利益以及自然價值之間的平衡結果，需要結合政治決策與專家判斷[24]。除了改進原有分區(qū)分級模式外，可考慮另設若干保護點或保護小區(qū)，以增加功能分區(qū)的機動性?？偠灾y(tǒng)籌陸海不同的功能分區(qū)要充分考慮執(zhí)法成本，包容除生態(tài)保護以外的社會需求，并顧及相鄰功能區(qū)之間的關聯(lián)性、銜接性。

4 結論

建設我國國家海洋公園，目的是更全面地保護海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)。2021 年10 月，《生物多樣性公約》締約方大會在云南昆明召開第十五次會議（CBD/ COP 15），討論《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》的后續(xù)行動，以實現(xiàn)《生物多樣性公約》締約方大會第十四次會議決定（CBD/ COP 14，2018）之《生物多樣性保護2050 年全球愿景》（Scenarios for the 2050 Vision for Biodiversity），對海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護和管理是其中的重要目標。會議開啟了我國引領全球自然保護地建設、為世界貢獻“中國樣本”、構建海洋命運共同體的新篇章。

但我國現(xiàn)有的自然保護地體系尚未理順，影響了國家海洋公園的建制，也削弱了我國自然保護地體系的完備性，不利于我國生態(tài)法治經驗的對外輸出。因此，有必要優(yōu)化現(xiàn)有保護框架，著手將國家海洋公園納入自然保護地體系。其間，盡可能與國際規(guī)范相契合，有利于獲得國際認可與資金支持。