許奕鋒 楊婧瑜

（1.湖南省社會(huì)主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410001；2.中共懷化市委黨校，湖南 懷化 418000）

作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，參政黨民主監(jiān)督既是堅(jiān)持和完善中國(guó)新型政黨制度的必然要求，也是健全與優(yōu)化黨和國(guó)家監(jiān)督體系不可替代的重要方面。各民主黨派在紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境中，經(jīng)過斗爭(zhēng)、犧牲、甄別、比較等歷史過程逐漸認(rèn)可、幫助和支持中國(guó)共產(chǎn)黨，最后自覺選擇了接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在長(zhǎng)期合作和奮斗過程中逐漸形成了參政黨民主監(jiān)督，發(fā)展和完善參政黨民主監(jiān)督。需要從學(xué)理上思辨參政黨民主監(jiān)督的理論邏輯，深入分析其奠基的人民主權(quán)理論、馬克思主義權(quán)力制約理論、多黨合作理論等理論基礎(chǔ)，系統(tǒng)探究其目標(biāo)的合作性、方式的協(xié)商性、效能的建設(shè)性、發(fā)展過程彰顯的時(shí)代性、建設(shè)取向的軟法性等理論內(nèi)涵。

一、參政黨民主監(jiān)督基礎(chǔ)：民主性

民主的要義在于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督?？梢哉f，現(xiàn)代意義上的民主制度是以健全、完善的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制作為其制度內(nèi)核的。從理論上來看，參政黨民主監(jiān)督既是馬克思主義權(quán)力制約監(jiān)督理論的創(chuàng)新發(fā)展，也是人民主權(quán)理論的應(yīng)有之義。[1]美國(guó)政治學(xué)家埃爾默·埃里克·謝茨施耐德認(rèn)為：“政黨的產(chǎn)生是現(xiàn)代政府的顯著標(biāo)志之一，政黨創(chuàng)造出民主政治，現(xiàn)代民主政體不容置疑地與政黨制度互棲共生?！盵2]政黨作為現(xiàn)代政治的主要組織，是民主的工具，也是民主的產(chǎn)物。在西方資產(chǎn)階級(jí)政黨政治中，競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治格局中的各個(gè)政黨，往往為了贏得選舉、奪取執(zhí)政地位而進(jìn)行相互攻擊性的監(jiān)督，為了黨派集團(tuán)自身利益的最大化甚至可以犧牲公共利益。馬克思恩格斯將西方資產(chǎn)階級(jí)政黨政治這一基于權(quán)力制衡與監(jiān)督思想的理論拋棄，在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中探索了社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督的理論思想，逐步創(chuàng)立了馬克思主義監(jiān)督理論和人民民主主權(quán)理論思想?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”民主黨派成員作為人民中的一部分，是社會(huì)主義民主政治生活中的重要主體之一。一定意義上說，參政黨民主監(jiān)督就是人民行使民主權(quán)利在參政黨這個(gè)方面的重要體現(xiàn)，是作為公民的黨派成員依法享有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的具體體現(xiàn)。民主黨派作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，其民主監(jiān)督不是一般意義上的民主監(jiān)督，是在政黨層次上開展的，即民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政行為和政府的執(zhí)行行為的監(jiān)督，是人民主權(quán)原則和人民主體地位的生動(dòng)體現(xiàn)。

二、參政黨民主監(jiān)督目標(biāo)：合作性

與西方國(guó)家黨際監(jiān)督以競(jìng)爭(zhēng)為前提、以“你下我上”為政治目的不同，我國(guó)參政黨民主監(jiān)督是以提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平以及鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)為目的的合作過程。[3]參政黨民主監(jiān)督的政治底線，就是必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合作性監(jiān)督，是以維護(hù)和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位以及加強(qiáng)和改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其監(jiān)督目的。值得注意的是，在我國(guó)政黨制度中，各民主黨派“雖然都表示接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是他們中的許多人，實(shí)際上就是程度不同的反對(duì)派……他們是反對(duì)派，又不是反對(duì)派，常常由反對(duì)走到不反對(duì)”。[4]即便如此，還要組織各民主黨派開展民主監(jiān)督，正如毛澤東在1957年2月指出的那樣，“這是因?yàn)橐粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對(duì)我們更為有益”。[5]235鄧小平也曾明確指出，“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭?，這就說明其民主監(jiān)督本身對(duì)于執(zhí)政黨在決策部署、政策執(zhí)行、文件貫徹等中能夠起到一種預(yù)警、督促、糾偏等作用的合作性功能。2013年2月，習(xí)近平談到繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督時(shí)，強(qiáng)調(diào)“對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評(píng)，做到有則改之、無則加勉。對(duì)黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極諫諍言、作批評(píng)，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足”[6]。參政黨以其人才、智力和資源優(yōu)勢(shì)，以其所在領(lǐng)域的號(hào)召力和影響力，聚焦難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，集思廣益，既可以成為執(zhí)政黨聯(lián)系特定界別團(tuán)體的好助手，也可以成為國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)和民族復(fù)興的好幫手，還可以成為與執(zhí)政黨一起共同致力于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的好推手。

三、參政黨民主監(jiān)督方式：協(xié)商性

與西方建立在“三權(quán)分立”學(xué)說基礎(chǔ)上的民主監(jiān)督不同，我國(guó)的民主監(jiān)督是“通過協(xié)商過程中的交往權(quán)力、信息權(quán)力和話語權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督”[7]，避免在公共權(quán)力運(yùn)行或公共決策過程中的暗箱操作、獨(dú)斷專行。各民主黨派作為與中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的參政黨，“要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評(píng)，做到有則改之、無則加勉；對(duì)于黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡”[8]。2020年12月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》明確指出，支持民主黨派和無黨派人士在政治協(xié)商、調(diào)研考察，參與黨和國(guó)家有關(guān)重大方針政策、決策部署執(zhí)行和實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督等等工作中對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行民主監(jiān)督。[9]從我國(guó)政治制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行來看，參政黨民主監(jiān)督能夠?yàn)橛行蛘螀⑴c提供重要的參與形式、制度平臺(tái)和機(jī)制保障。作為一種非權(quán)力監(jiān)督，參政黨民主黨派監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是社會(huì)主義協(xié)商民主，是一種符合中國(guó)國(guó)情的民主權(quán)利、民主形式和民主渠道。[10]實(shí)際上，參政黨履行民主監(jiān)督這一職能的本質(zhì)形態(tài)就是協(xié)商，所有監(jiān)督活動(dòng)和監(jiān)督工作都是圍繞協(xié)商開展、以協(xié)商的方式進(jìn)行的，具體體現(xiàn)的就是通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。從民主監(jiān)督過程來看，無論是“互相監(jiān)督”“監(jiān)督檢查”還是“專項(xiàng)監(jiān)督”等，都體現(xiàn)了民主協(xié)商的內(nèi)涵，都是在民主協(xié)商中實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督效果，也在民主監(jiān)督過程中體現(xiàn)了民主協(xié)商的要義，兩者在形式上是一致的，即協(xié)商中有監(jiān)督、寓監(jiān)督于協(xié)商中并以民主協(xié)商、提出批評(píng)建議的方式實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的效果。參政黨匯聚了一大批專家學(xué)者和能人志士，他們學(xué)有所長(zhǎng)，政治參與積極性高，是協(xié)商民主實(shí)踐中的重要參與者和推動(dòng)者。在我國(guó)政治生活中，參政黨民主監(jiān)督“具有完善的制度保證和重要的渠道支持，具有組織化和政治成熟程度非常高的參與主體，具有以協(xié)商性為主要特征的參與形式和以公共性為主要特征的參與內(nèi)容”[11]，豐富了社會(huì)主義協(xié)商民主的政治內(nèi)涵，能夠推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化建設(shè)。

四、參政黨民主監(jiān)督效能：建設(shè)性

參政黨民主監(jiān)督具有鮮明的建設(shè)性特征。參政黨與西方國(guó)家的反對(duì)黨不同，其民主監(jiān)督不是以否定和破壞執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)，也不是為了取代執(zhí)政黨的執(zhí)政地位作為歸宿，而是從維護(hù)、堅(jiān)持和鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位為價(jià)值取向，以富有建設(shè)性的意見、批評(píng)和建議而進(jìn)行的一種民主方式。一是對(duì)于黨和國(guó)家決策的建設(shè)性作用。從本質(zhì)上來說，監(jiān)督本身就是一個(gè)民主問題。參政黨民主監(jiān)督，就是人民監(jiān)督權(quán)在參政黨這一政黨組織上的具體體現(xiàn)。作為非權(quán)力性監(jiān)督，參政黨民主監(jiān)督以意見建議的正確性，既是改革和完善中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式，也是促進(jìn)黨和國(guó)家防止、避免和減少在重大問題上的決策失誤，具有鮮明的建設(shè)性特征。正如鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中所指出的：“憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活。如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤。”[12]這種以意見和建議的方式傳遞到黨和國(guó)家的決策系統(tǒng)中，保證了國(guó)家行政的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是對(duì)于執(zhí)政黨組織的建設(shè)性作用。對(duì)于執(zhí)政黨而言，最大的危險(xiǎn)就是脫離群眾。蘇聯(lián)、東歐等各國(guó)共產(chǎn)黨沒能解決好這一問題，造成了劇變甚至亡黨亡國(guó)，這是深刻教訓(xùn)，也是擺在執(zhí)政70多年的中國(guó)共產(chǎn)黨面前的一個(gè)重大課題。無數(shù)事實(shí)已經(jīng)充分表明，失去監(jiān)督的權(quán)力必然異化，必然導(dǎo)致腐敗。特別是對(duì)于長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，如果沒有居安思危的意識(shí)，沒有自我革命的意識(shí)，難免會(huì)“始而驕佚，繼而流蕩，終而溝壑”。參政黨民主監(jiān)督，能夠使執(zhí)政者經(jīng)常聽到不同意見和聲音，時(shí)刻保持警醒，時(shí)刻保持共產(chǎn)黨員在作風(fēng)和形象上的先進(jìn)性，可以形成對(duì)權(quán)力運(yùn)行上的制約，防止權(quán)力不作為或?yàn)E作為現(xiàn)象的發(fā)生，有利于推動(dòng)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。三是對(duì)于政治制度的建設(shè)性作用。早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的思想就初見端倪。在陜甘寧邊區(qū)政府建立“三三制”政權(quán)時(shí)，中共領(lǐng)導(dǎo)人就提出共產(chǎn)黨員要與黨外人士實(shí)行民主合作，并專門成立參政會(huì)，行使監(jiān)督權(quán)。[1]1945年7月初，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期率的疑惑時(shí)就說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[13]一定程度上說，歷史周期率問題的回答，離不開監(jiān)督，“三三制”作為中國(guó)政黨制度的早期探索，也嵌入了監(jiān)督的元素。新中國(guó)成立以后，民主黨派民主監(jiān)督經(jīng)過一個(gè)曲折發(fā)展的過程，有經(jīng)驗(yàn)，有教訓(xùn)，但更多的是其內(nèi)容、形式、作用等都得到了不同程度的發(fā)展。從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)重要論述以及黨中央頒發(fā)的一系列重要文件，民主監(jiān)督一直受到高度重視。1956年4月毛澤東在《論十大關(guān)系》中深刻指出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督。……一切善意地向我們提意見的民主人士，我們都要團(tuán)結(jié)?！盵5]34-35首次明確提出民主黨派的民主監(jiān)督職能。1982年9月胡耀邦指出：“我們黨要繼續(xù)堅(jiān)持‘長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督’‘肝膽相照，榮辱與共’的方針，加強(qiáng)同各民主黨派、無黨派民主人士、少數(shù)民族人士和宗教界愛國(guó)人士的合作?！盵14]在“八字”方針的基礎(chǔ)上發(fā)展為“十六字”方針，推動(dòng)了多黨合作的理論發(fā)展。政黨制度也因參政黨民主監(jiān)督的理論發(fā)展，推動(dòng)形成了具有中國(guó)特色的政黨制度，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。特別是民主黨派作為參政黨的性質(zhì)地位得到確立，參政黨民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、形式、渠道及措施逐步得到了制度化發(fā)展，反過來也推動(dòng)著中國(guó)新型政黨制度的發(fā)展和完善。

五、參政黨民主監(jiān)督發(fā)展：時(shí)代性

從歷史演進(jìn)來看，參政黨民主監(jiān)督經(jīng)歷了一個(gè)初步確立、曲折發(fā)展、恢復(fù)發(fā)展和突破性進(jìn)展的發(fā)展歷程。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)政府建立了“三三制”政權(quán)。隨著1941年11月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次會(huì)議召開，以“三三制”為原則的參議會(huì)制度全面實(shí)行[15]，一定程度上也意味著民主監(jiān)督作為制度雛形得以初步確立。1949年10月1日，中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議一致決議接受中國(guó)人民政府協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)為政府施政方針，也使得民主黨派的參政黨地位具備了政權(quán)形態(tài)上的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)……各民主黨派成為了名副其實(shí)的參政黨。[16]新中國(guó)成立初期，民主黨派的職能和作用主要表現(xiàn)為“參、代、監(jiān)、改”，其中“監(jiān)”就是監(jiān)督執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，體現(xiàn)了參政黨民主監(jiān)督功能。之后隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的不斷變化，特別是受到“左”傾錯(cuò)誤思想的影響，對(duì)于各民主黨派性質(zhì)的判斷也出現(xiàn)了失誤，多黨合作制度遭到嚴(yán)重破壞，參政黨民主監(jiān)督職能及工作不可避免地遭受嚴(yán)重挫折。1979年6月，鄧小平明確指出我國(guó)各民主黨派“都已經(jīng)成為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者的政治聯(lián)盟，都是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為社會(huì)主義服務(wù)的政治力量”[17]，民主黨派的性質(zhì)定位獲得了重要理論支撐。1982年9月，胡耀邦提出的“十六字”方針，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系的“八字”方針的發(fā)展，也豐富了參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)涵。1989年12月中發(fā)【1989】14號(hào)文件明確了民主黨派是致力于社會(huì)主義事業(yè)的參政黨的同時(shí)，也規(guī)定了參政黨民主監(jiān)督的總原則，為參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督功能提供了政治保障。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央非常重視參政黨建設(shè)，下發(fā)了一系列重要文件，并將民主黨派的基本職能擴(kuò)展為“參政議政，民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”，支持民主黨派在政黨協(xié)商、民主監(jiān)督和凝聚共識(shí)等方面發(fā)揮作用，推動(dòng)了參政黨民主監(jiān)督工作的制度化建設(shè)和規(guī)范化發(fā)展。

六、參政黨民主監(jiān)督建設(shè)：軟法性

在我國(guó)政治語境中，民主監(jiān)督是一種柔性監(jiān)督，依靠政治自覺、道德自律、道義良知和輿論壓力等內(nèi)心體驗(yàn)而非強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能，沒有法律約束力和強(qiáng)制性。[18]一定意義上講，參政黨民主監(jiān)督的方式是柔性的，監(jiān)督效果在實(shí)踐中往往也呈現(xiàn)出柔性特質(zhì)。但從有關(guān)文件和制度規(guī)范來看，參政黨履行民主監(jiān)督職責(zé)的行為是剛性的，這也是相關(guān)政策和文件賦予了參政黨作為政黨的權(quán)利和權(quán)力。如何實(shí)現(xiàn)參政黨民主監(jiān)督的柔性與剛性的辯證統(tǒng)一，客觀上就要求強(qiáng)化參政黨民主監(jiān)督工作的法治思維。只有通過立法程序和相關(guān)配套制度安排，明確參政黨民主監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、形式、權(quán)利、責(zé)任和程序以及結(jié)果反饋和運(yùn)用等。軟法作為“原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)范”[19]，與民主監(jiān)督具有相同特質(zhì)，即沒有法律約束力和強(qiáng)制性，靠的是話語權(quán)和影響力。在推進(jìn)參政黨民主監(jiān)督的制度建設(shè)方面，可以從宏觀層面推進(jìn)其軟法與相關(guān)硬法的有機(jī)結(jié)合。將《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑法》等有關(guān)法律法規(guī)以及《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》、中發(fā)【1989】14號(hào)文件、中發(fā)【2005】5號(hào)文件、《中國(guó)人民政協(xié)協(xié)商會(huì)議章程》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等文件精神與有關(guān)制度性、激勵(lì)性、宣示性的非強(qiáng)制性規(guī)范結(jié)合起來，推進(jìn)參政黨民主監(jiān)督軟法表述上的硬法剛性轉(zhuǎn)化，將參政黨民主監(jiān)督在權(quán)利、內(nèi)容、程序、要求等表述有機(jī)轉(zhuǎn)化為可操作性的軟法實(shí)現(xiàn)，提高參政黨民主監(jiān)督的正當(dāng)性和可行性。在實(shí)踐當(dāng)中，或可大力宣傳“軟法亦法”的法治觀念，推動(dòng)軟法理論的創(chuàng)新研究、深入研究和系統(tǒng)研究，不斷將軟法的法治精神、法治價(jià)值、法治文化納入?yún)⒄h民主監(jiān)督的軟法創(chuàng)制及軟法執(zhí)行之中，進(jìn)一步激發(fā)參政黨履行民主監(jiān)督職能的主動(dòng)性和積極性。