李 佳

（湖南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

政黨政治是當(dāng)今世界民主政治的主旋律，當(dāng)代中國(guó)形成了具有中國(guó)特色的現(xiàn)代民主政治，開創(chuàng)了新型政黨制度——中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。民主黨派在該制度下履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商三大職能。然而，同參政議政、政治協(xié)商兩大職能相比較，民主監(jiān)督在理論研究和實(shí)踐活動(dòng)兩方面都存在短板，特別是無(wú)法有效適應(yīng)當(dāng)下國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。因此，明晰民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，揭示其現(xiàn)實(shí)困境，找到正確應(yīng)對(duì)之策，方能切實(shí)提升民主黨派的民主監(jiān)督效能。

一、國(guó)家治理視域下民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)定位

2020年11月中共中央政治局會(huì)議修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，對(duì)于何為民主監(jiān)督作出了詳細(xì)規(guī)定。[1]民主黨派民主監(jiān)督是具有合作性、協(xié)商性特征的“柔性監(jiān)督”，因此，相較之具有強(qiáng)制性特征的權(quán)力監(jiān)督，其本質(zhì)上屬于權(quán)利監(jiān)督范疇。[2]

（一）民主監(jiān)督是政治性與組織性相結(jié)合的黨際監(jiān)督

民主黨派民主監(jiān)督是政治性和組織性相結(jié)合的政黨監(jiān)督，這是民主監(jiān)督的首要性質(zhì)定位。政治性是民主黨派民主監(jiān)督區(qū)別于私人活動(dòng)的鮮明特征，意味著其是一種指向黨、政府、法檢部門的公共行為；與主流意識(shí)形態(tài)相契合的政治行為。組織性，指的是民主黨派民主監(jiān)督要求在體現(xiàn)組織意志的基礎(chǔ)上具有廣泛代表性。[3]政治性和組織性相結(jié)合的性質(zhì)定位，體現(xiàn)在民主黨派成員一方面通過在人大、政協(xié)和各級(jí)黨政部門擔(dān)任要職，另一方面通過參與人大、政協(xié)或各種協(xié)商座談會(huì)，對(duì)事關(guān)國(guó)家重大方針政策的制定和實(shí)施提出意見、批評(píng)、建議。

（二）民主監(jiān)督是非權(quán)力性與非對(duì)抗性相統(tǒng)一的協(xié)商式監(jiān)督

民主監(jiān)督是一種“柔性監(jiān)督”，即是非權(quán)力性與非對(duì)抗性相統(tǒng)一的協(xié)商式監(jiān)督，這也是民主監(jiān)督與其他監(jiān)督的根本區(qū)別。西方資本主義國(guó)家的政黨制度以競(jìng)爭(zhēng)性為特征，以人民主權(quán)、權(quán)力制衡為基礎(chǔ)，通過政治設(shè)計(jì)和程序安排，使執(zhí)政黨和在野黨相互對(duì)峙達(dá)到約束權(quán)力運(yùn)行的目的。[4]在我國(guó)，民主監(jiān)督是民主黨派的一種權(quán)利，而非經(jīng)過法律賦權(quán)的權(quán)力。民主黨派以提出意見、批評(píng)、建議的方式履職，從外部督促執(zhí)政黨糾正決策失誤和完善政策，而不是訴諸紀(jì)律和法律，也不是揭短曝丑或謾罵攻訐。這說明民主黨派的民主監(jiān)督是一種“軟”監(jiān)督、“柔性監(jiān)督”，亦即非對(duì)抗性監(jiān)督。這與西方國(guó)家反對(duì)黨（在野黨）的對(duì)抗式監(jiān)督判若鴻溝。[5]

（三）民主監(jiān)督是參謀型與成事型相協(xié)同的合作性監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出：“各民主黨派和無(wú)黨派人士要做中國(guó)共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，共同把中國(guó)的事情辦好。”民主黨派民主監(jiān)督的長(zhǎng)期實(shí)踐，對(duì)建設(shè)性監(jiān)督給予了最好的詮釋。[6]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：民主監(jiān)督的重點(diǎn)是黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況，其監(jiān)督目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力，以提升國(guó)家的現(xiàn)代化治理能力。民主黨派民主監(jiān)督是真誠(chéng)合作，不帶敵意的監(jiān)督。

二、民主黨派民主監(jiān)督在國(guó)家治理中的現(xiàn)實(shí)困境

民主黨派在以民主監(jiān)督的方式參與國(guó)家治理的過程中，為提高黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的科學(xué)性、民主性和正確性提供了有力抓手，[7]但民主監(jiān)督在制度建構(gòu)、主客體合作協(xié)同、民主監(jiān)督效能、民主黨派自身建設(shè)等方面仍存在現(xiàn)實(shí)困境。同時(shí)，囿于新時(shí)代社會(huì)各階層利益訴求的多元化趨向，民主黨派民主監(jiān)督正面臨著眾多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）民主監(jiān)督的機(jī)制建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)的理想初衷匹配度不高

一是民主監(jiān)督的制度化水平有待提高。1989年中共中央頒布了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》；1995年全國(guó)政協(xié)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》；2005年中共中央頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》；2018年全國(guó)政協(xié)通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程修正案》等。關(guān)于民主監(jiān)督的文件雖然數(shù)量不少，但均未上升為法律規(guī)范。此外，現(xiàn)有的關(guān)于民主監(jiān)督的文件規(guī)定較為籠統(tǒng)，在具體實(shí)施細(xì)則等方面，尚不具備可操作性。二是民主監(jiān)督的工作體系相對(duì)滯后。一方面，黨的法規(guī)（條例）、報(bào)告為民主黨派民主監(jiān)督在理論及政策層面提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但仍需進(jìn)一步完善民主監(jiān)督落地層面的工作體系。[8]各民主黨派設(shè)置的調(diào)研處、參政議政處等專門研究機(jī)構(gòu)不具備民主監(jiān)督職能。[9]另一方面，民主監(jiān)督與其他監(jiān)督出現(xiàn)混同的局面，民主監(jiān)督常常局限于某一特定領(lǐng)域。此外，民主黨派的特約監(jiān)督人員缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)，“特約人員”政治性、黨派性和組織性有待加強(qiáng)。

（二）民主監(jiān)督的主客體雙方難以實(shí)現(xiàn)肝膽相照的通力合作

一是民主監(jiān)督主體監(jiān)督動(dòng)力不足。我國(guó)民主黨派具有獨(dú)特的參政地位與黨際關(guān)系，這雖是優(yōu)勢(shì)，但也導(dǎo)致民主監(jiān)督的監(jiān)督動(dòng)力不足的問題。[10]民主黨派成員“不愿”監(jiān)督，咨詢功能發(fā)揮有余，批評(píng)警示功能體現(xiàn)不足。與此同時(shí)，民主黨派歷年的工作報(bào)告都主要集中在捐資助學(xué)、扶貧濟(jì)困等方面，監(jiān)督只占很小比重。[11]民主監(jiān)督缺乏剛性約束，直接導(dǎo)致監(jiān)督積極性不高，“不敢講、不想講”成為主要表征。[12]二是民主監(jiān)督客體接受監(jiān)督的意愿不足。由于部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)知存在偏差，對(duì)于民主黨派的意見并未認(rèn)真汲取。[10]某些領(lǐng)導(dǎo)干部盡管想要認(rèn)真對(duì)待民主黨派的民主監(jiān)督，但根據(jù)實(shí)際情況，普遍感到“說起來重要，但做起來無(wú)從入手”或“知道重要，但很難接受監(jiān)督”。[13]

（三）民主監(jiān)督的實(shí)際效能與社會(huì)公眾的良好預(yù)期有一定差距

一是監(jiān)督對(duì)象下移與“矮化”。執(zhí)政黨在黨務(wù)、政務(wù)和事務(wù)方面的執(zhí)政情況都屬于民主監(jiān)督的范疇。[14]監(jiān)督大多局限在對(duì)具體事務(wù)的實(shí)施，對(duì)重大決策問題難以發(fā)揮監(jiān)督職能。二是監(jiān)督邊界定位模糊。政協(xié)的民主監(jiān)督和民主黨派民主監(jiān)督是民主監(jiān)督的兩種不同表現(xiàn)形式。但在實(shí)踐中兩種監(jiān)督的邊界存在“模糊地帶”，給監(jiān)督主體造成混亂，“耕了別人的田，荒了自己的地”的現(xiàn)象較為普遍。三是監(jiān)督活動(dòng)隨性游離。就參政黨而言，民主監(jiān)督的好壞，取決于黨派負(fù)責(zé)人的人格魅力、社會(huì)聲望等。就執(zhí)政黨而言，黨派監(jiān)督是否能夠達(dá)到預(yù)期效果則依賴于執(zhí)政黨的態(tài)度。[15]

（四）民主監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)存在差距

一是從民主黨派成員的規(guī)模體量來看，人才優(yōu)勢(shì)和智力優(yōu)勢(shì)不足。根據(jù)2021年6月發(fā)布的《中國(guó)新型政黨制度》白皮書，目前全國(guó)八個(gè)民主黨派成員數(shù)達(dá)131.89余萬(wàn)人，體量較小。二是從民主黨派成員的政治素養(yǎng)來看，專業(yè)素養(yǎng)與個(gè)人精力有限。民主黨派成員主要構(gòu)成是高校、科研單位的中高級(jí)知識(shí)分子，承擔(dān)著科研、教學(xué)等多方面的職能，在民主監(jiān)督上僅能花費(fèi)較少的時(shí)間和精力。[16]三是從民主黨派的凝聚力和整合力有待加強(qiáng)。囿于編制緊張和經(jīng)費(fèi)短缺，民主黨派的組織建設(shè)難以為其實(shí)施民主監(jiān)督職能提供支持，遑論形成民主黨派監(jiān)督合力。

三、國(guó)家治理視域下民主黨派民主監(jiān)督效能提升的對(duì)策

我國(guó)參政黨的民主監(jiān)督具有一定的協(xié)同治理特征，體現(xiàn)在“理念—結(jié)構(gòu)—制度—資源”的治理體系建構(gòu)中，表現(xiàn)為目標(biāo)一致、資源共享、責(zé)任共擔(dān)、互利互惠、深度交互。因此，提升民主黨派民主監(jiān)督效能需要從理念目標(biāo)、制度機(jī)制、主體協(xié)同、技術(shù)資源等四個(gè)維度著手。

（一）理念目標(biāo)：營(yíng)造積極健康的民主監(jiān)督政治生態(tài)

一是厚植現(xiàn)代民主精神和法治觀念。一方面強(qiáng)思想，增強(qiáng)民主黨派成員對(duì)多黨合作制度的認(rèn)同感和歸屬感。[17]另一方面強(qiáng)素質(zhì)，要組織黨派成員認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握黨和國(guó)家的方針政策和重大決策部署，成為“懂監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督”的合格監(jiān)督者。同時(shí)，強(qiáng)化被監(jiān)督者接受監(jiān)督的意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員尤其是黨員干部的權(quán)力觀教育，將接受民主黨派民主監(jiān)督的情況作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。二是弘揚(yáng)家國(guó)情懷和增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。民主黨派要有想干事的沖勁，堅(jiān)持把這股動(dòng)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)，以滿腔熱情和強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感對(duì)待工作。同時(shí)，切實(shí)解決人民群眾急難愁盼問題，真正做到為人民群眾辦實(shí)事。三是強(qiáng)化陽(yáng)光心態(tài)和善治理念。敦促政府部門的各項(xiàng)工作進(jìn)行公開，推進(jìn)行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開。[18]國(guó)家治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的善治。善治之“善”是良好的治理結(jié)構(gòu)、良好的治理手段，民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)該以善治為導(dǎo)向，弘揚(yáng)當(dāng)代優(yōu)秀政治文化。

（二）體制機(jī)制：構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的民主監(jiān)督體制機(jī)制

一是在宏觀立法方面，注重提高民主監(jiān)督工作合法性與權(quán)威性。民主與法治相互促進(jìn)、相互發(fā)展，法律規(guī)范能夠?yàn)槊裰鞅O(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。[19]加強(qiáng)民主監(jiān)督的法治建設(shè)，需要通過適時(shí)制定和修訂的相關(guān)法律保障民主黨派履行職能，即新修訂的《監(jiān)督法》要為包括民主黨派在內(nèi)的各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作提供法律依據(jù)和法律保護(hù)規(guī)范。二是在中觀建制方面，注重提高民主監(jiān)督制度完備性與系統(tǒng)性[20]，建立可操作性強(qiáng)的民主黨派監(jiān)督工作程序。[21]一方面需要不斷健全和完善監(jiān)督前的知情環(huán)節(jié)、監(jiān)督中的溝通環(huán)節(jié)和監(jiān)督結(jié)果的反饋環(huán)節(jié)等制度規(guī)范，落實(shí)好民主監(jiān)督評(píng)估、激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制，對(duì)于拒絕監(jiān)督的、打擊報(bào)復(fù)民主監(jiān)督者的予以處分。另一方面在民主黨派內(nèi)部要建立專門的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工作部門，選拔培養(yǎng)專門的監(jiān)督人員在該機(jī)構(gòu)和部門中任職。[22]此外，在與民主黨派有對(duì)接關(guān)系的政府部門中，設(shè)立協(xié)調(diào)民主監(jiān)督的聯(lián)系機(jī)構(gòu)。[23]同時(shí)，各民主黨派在人民政協(xié)中設(shè)立民主監(jiān)督的聯(lián)合機(jī)構(gòu)[24]，為保證民主監(jiān)督的相關(guān)事宜能夠及時(shí)得到辦理，還要在基層政協(xié)中分設(shè)監(jiān)督小組。[25]三是在微觀立規(guī)方面，注重提高民主監(jiān)督運(yùn)行規(guī)范化和程序化。制定和完善民主黨派民主監(jiān)督的規(guī)范化程序。這些程序包括：政情公開程序、監(jiān)督信息溝通程序、民主監(jiān)督權(quán)力行使程序、意見建議采納程序、黨派自身行使監(jiān)督權(quán)程序等。

（三）主客協(xié)同：創(chuàng)新合作治理的多元參與模式

一是加強(qiáng)執(zhí)政黨與參政黨之間的合作互動(dòng)。執(zhí)政黨要重鼓勵(lì)和支持民主黨派開展獨(dú)立調(diào)研，加大經(jīng)費(fèi)資助渠道；民主黨派應(yīng)增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，將民主監(jiān)督納入自身績(jī)效考核的重要內(nèi)容。二是民主黨派要加強(qiáng)自身組織建設(shè)。注重民主黨派優(yōu)秀人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)，推進(jìn)基層組織力建設(shè)，強(qiáng)化成員對(duì)組織的歸屬感和認(rèn)同感。[26]大力加強(qiáng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，遴選推薦參政能力強(qiáng)、監(jiān)督歷練經(jīng)驗(yàn)豐富并為群眾所認(rèn)可的黨派成員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。三是民主黨派要提升專業(yè)化水平。進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子理論中心組學(xué)習(xí)制度與成員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)黨派成員參與民主監(jiān)督的積極性與主動(dòng)性，提升黨派成員的綜合素質(zhì)。同時(shí)，規(guī)范特約監(jiān)督員管理，嚴(yán)格遴選推薦優(yōu)秀人員擔(dān)任特約監(jiān)督員，加強(qiáng)監(jiān)督員管理考核，確保特約監(jiān)督員敢監(jiān)督、能監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督。

（四）多元整合：形成民主監(jiān)督的治理合力

一是民主監(jiān)督與權(quán)力性監(jiān)督相結(jié)合。參政黨民主監(jiān)督是一種不具有剛性約束力的權(quán)利監(jiān)督[27]，因而需要將參政黨民主監(jiān)督與權(quán)力性監(jiān)督相結(jié)合[28]。這一合作過程在保證民主監(jiān)督本質(zhì)屬性的前提下，既可以為參政黨民主監(jiān)督賦能，又增強(qiáng)了民主監(jiān)督的威懾力。[29]二是民主監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合。民主黨派要善于與專業(yè)智庫(kù)、科研機(jī)構(gòu)等共建合作平臺(tái)，保持良性互動(dòng)，將這些專業(yè)人員吸納進(jìn)民主黨派的智庫(kù)中。要積極借助科技優(yōu)勢(shì)，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算等新技術(shù)新手段，提高發(fā)現(xiàn)問題的精度，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性。三是民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。輿論監(jiān)督憑借自身的時(shí)效性、透明性等優(yōu)勢(shì)，能夠達(dá)到有效制約權(quán)力行使的效果。[30]因此，參政黨可以選擇利用輿論媒介實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的目標(biāo)。參政黨還要依靠新聞媒體及時(shí)搜集公眾心聲，提升信息整合能力。

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系離不開監(jiān)督體系對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效制約。黨和國(guó)家監(jiān)督體系是執(zhí)政黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新的重要制度保障，也是確保權(quán)力始終用來為人民謀福祉的關(guān)鍵之舉。新時(shí)代，完善民主黨派民主監(jiān)督制度為增強(qiáng)和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了前進(jìn)方向。