劉 俊 康 杰

（1.三明市社會主義學(xué)院，福建 三明 365000；2.湖南省社會主義學(xué)院，湖南 長沙 410016）

國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國新型政黨制度》白皮書指出：“民主黨派、無黨派人士對中國共產(chǎn)黨進行民主監(jiān)督，是發(fā)揮中國新型政黨制度優(yōu)勢的重要方式，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，在中國特色社會主義監(jiān)督體系中具有獨特的、不可替代的重要作用?！盵1]參政黨民主監(jiān)督是中國政黨制度的獨特設(shè)計，具有鮮明優(yōu)勢，但仍需在實踐中不斷堅持和完善。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督，探索有效形式?！盵2]參政黨民主監(jiān)督路徑如何創(chuàng)新以提升其有效性，是新時代堅持和完善中國新型政黨制度、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平所面臨的重要課題。基于此，本文引入政治技術(shù)視角展開對參政黨民主監(jiān)督問題探討，試圖把參政黨民主監(jiān)督巨大的理論優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為實踐中可操作的監(jiān)督技術(shù)，增強民主監(jiān)督實效。

一、重要價值：政治技術(shù)支持民主監(jiān)督發(fā)展

政治技術(shù)是在政治生活中為達成政治目的所使用的方法、技能、工具、程序等的總稱。有學(xué)者把政治技術(shù)定義為“運用政治權(quán)力解決復(fù)雜政治問題，尤其是政治難題的設(shè)置、經(jīng)驗、方式和技能”[3]。由此可見，目的性、程序性和可操作性是政治技術(shù)的特點。而在此部分所談民主監(jiān)督是指人民群眾運用民主權(quán)利監(jiān)督和督促政黨、政府及公務(wù)人員。離開相應(yīng)的政治技術(shù)談民主監(jiān)督，民主監(jiān)督理念、民主監(jiān)督制度是無法落到實處的，民主監(jiān)督效能更無從談起。因此，完善的政治技術(shù)能支持民主監(jiān)督實踐的發(fā)展。

（一）政治技術(shù)促進民主監(jiān)督價值的逐步實現(xiàn)

早在古代雅典，人們就創(chuàng)設(shè)了分權(quán)制衡術(shù)，讓五百人議事會、公民大會和陪審法庭等政治機構(gòu)相互制衡，以保障民權(quán)。同時，還創(chuàng)設(shè)陶片流放法易于公民通過投票控制政治人物。再如直接民主制到代議民主制的變革、政黨的產(chǎn)生、媒體的介入、票選制與比例制的提出等，正是這些政治技術(shù)的創(chuàng)造并運用，不斷完善著民主監(jiān)督價值的實現(xiàn)方式。

民主監(jiān)督的價值追求在于民主，即通過制約監(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)人民當家作主。中國共產(chǎn)黨是把實現(xiàn)人民當家作主作為理想而不懈奮斗的政黨，在主持中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平總書記就強調(diào)，“我們黨自成立之日起就致力于建設(shè)人民當家作主的新社會”[4]，落實這一偉大理想需要政治技術(shù)的支持。

（二）政治技術(shù)保障民主監(jiān)督制度的有效運行

民主監(jiān)督制度的有效運行對政治技術(shù)具有著客觀依賴性?，F(xiàn)實中我們常?？吹匠雠_了很多條例、規(guī)定或提出了許多具體要求，但一部分制度的實際運行效果卻不太理想，尤其是約束力較差，這也導(dǎo)致了不少人認為制度建設(shè)的效果有限。究其原因在于大家對制度建設(shè)的理解產(chǎn)生偏差。上述條例、規(guī)定、要求等僅僅是制度要素，只有這些制度要素能夠有機連接構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)才能稱之為制度，并發(fā)揮出相應(yīng)的作用。觸犯制度要素中的某個點，會帶來整個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的約束，這樣的制度體系才是全面和有效的。而政治技術(shù)就是能夠把各個制度要素聯(lián)成制度體系的程序和機制。俞可平認為：“民主是一個陀螺，它只有像陀螺那樣運轉(zhuǎn)起來才有意義……關(guān)鍵是要使民主的程序和機制運轉(zhuǎn)起來，以便使那些在憲法和法律中規(guī)定的民主權(quán)利得以真正的實現(xiàn)?！盵5]憲法和法律的有效運轉(zhuǎn)離不開政治技術(shù)，同理，民主監(jiān)督制度的有效運轉(zhuǎn)也同樣需要政治技術(shù)的支持。

（三）政治技術(shù)推動民主監(jiān)督效能進一步提升

民主監(jiān)督能夠取得實效的重點在于確保人民權(quán)利和公權(quán)為民。例如，浙江省村務(wù)監(jiān)委會設(shè)置就是政治技術(shù)推動民主監(jiān)督效能提升的范例，創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)委會這一創(chuàng)新，如今已被寫進村民委員會組織法，從“治村之計”上升為“治國之策”，其成功之處在于成立了全國首個與村黨支部、村民委員會并列的村務(wù)監(jiān)委會，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有機統(tǒng)一。同時，所制定的相關(guān)配套制度的可操作性強，相關(guān)程序機制銜接較好，把眾多制度元素整合為完整的制度體系，增進了村務(wù)監(jiān)委會的民主監(jiān)督效能。截至2020年底，該村已創(chuàng)造了連續(xù)16年群眾零上訪、干部零違紀、工程零投訴、違規(guī)支出零入賬的“四個零”紀錄，成為全國民主法治示范村。

二、問題審視：參政黨民主監(jiān)督技術(shù)缺失

監(jiān)督即監(jiān)督主體以特定監(jiān)督形式作用于監(jiān)督客體的行為過程。從監(jiān)督主體、監(jiān)督形式和監(jiān)督客體三個角度觀察參政黨民主監(jiān)督現(xiàn)狀，主要存在監(jiān)督主動性不強、監(jiān)督途徑不多及監(jiān)督約束力不夠等問題。究其原因大多源于民主監(jiān)督技術(shù)供給不足。

（一）從監(jiān)督主體看，監(jiān)督技術(shù)缺失導(dǎo)致監(jiān)督主動性不強

改革開放以來，參政黨民主監(jiān)督的范圍在不斷擴大，制度在不斷健全，成效在不斷深化，民主監(jiān)督初見成效。但部分領(lǐng)域存在的不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督和不善監(jiān)督等問題也應(yīng)引起重視。特別是在基層中，民主監(jiān)督“柔性有余、剛性不足”的現(xiàn)象還時有存在，由此容易帶來“不愿監(jiān)督”或者“不敢監(jiān)督”等問題，從而挫傷監(jiān)督的動力，削弱監(jiān)督的勇氣。從“不善監(jiān)督”角度看，很多民主黨派成員專業(yè)水平較高，但因受自身經(jīng)歷閱歷、政治理論水平、政策信息不對稱等因素制約，民主監(jiān)督的能力水平還有待提升。同時，不少參政黨民主監(jiān)督組織化程度不高，大多未成立民主監(jiān)督專門機構(gòu)，參與民主監(jiān)督集中于黨派領(lǐng)導(dǎo)，忽視了黨派整體力量，未能發(fā)揮出黨派成員整體合力作用。為了化解這些困境，亟待加強參政黨組織建設(shè)，提升民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)力。這一觀點也得到了關(guān)于浙江省參政黨民主監(jiān)督問題研究的實證數(shù)據(jù)支持。該數(shù)據(jù)顯示導(dǎo)致參政黨民主監(jiān)督主動性不強的三項主要原因分別是“解決自身問題能力較弱”“組織建設(shè)不重視”和“黨派成員兼職過多”，選擇這三項的人數(shù)比例“分別為62%、53%、32%”[6]。針對不愿、不敢、不善監(jiān)督的監(jiān)督困境，有必要從加強民主監(jiān)督組織領(lǐng)導(dǎo)入手，建立完善權(quán)益保護機制、民主監(jiān)督責任機制等，增加政治技術(shù)供給，提升參政黨民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)力。

（二）從監(jiān)督客體看，監(jiān)督技術(shù)缺失導(dǎo)致監(jiān)督約束力不夠

參政黨民主監(jiān)督是通過協(xié)商、提案、信息報送、特約人員來監(jiān)督執(zhí)政黨，因而這種監(jiān)督缺少強制性和法律約束力，因此參政黨民主監(jiān)督容易出現(xiàn)“上熱下冷”的問題，越到基層民主監(jiān)督的執(zhí)行難度越大，其根本原因在于知情、溝通到反饋的政治技術(shù)供給在基層較為匱乏。在面向基層的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民主監(jiān)督知情溝通機制是最為薄弱的環(huán)節(jié)，民主監(jiān)督主體收到的信息多是通報情況或者由被監(jiān)督者提供，欠缺對被監(jiān)督方更深層次的情況了解。在反饋機制方面，民主監(jiān)督成果反饋除以政協(xié)提案形式反映的意見、建議有明確的制度支持外，其他反饋機制建設(shè)還有待進一步完善。例如，一份關(guān)于北京市參政黨民主監(jiān)督問題的實證調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，影響參政黨民主監(jiān)督實效的前四位制約因素分別是：“監(jiān)督中，黨派從黨政部門獲取相關(guān)信息比較難”占38.0%；“只有相關(guān)文件規(guī)定，缺乏專門的法律條例保障，黨派監(jiān)督的剛性約束力不足”占36.9%；“黨派監(jiān)督的主體意識、責任心和主動性不強”占33.5%。[7]

（三）從監(jiān)督形式看，監(jiān)督技術(shù)缺失導(dǎo)致監(jiān)督方式單一

目前，參政黨民主監(jiān)督主要以征求意見座談會、政黨協(xié)商、調(diào)研檢查監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督等方式為主，但仍要看到其監(jiān)督方式方法比較單一。民主監(jiān)督的方式基本上以會議為主，基本以“兩會”、通報會、專題協(xié)商會、征求意見會等形式為主。同時，監(jiān)督參與方式相對被動，主要依賴相關(guān)組織和部門邀請參與監(jiān)督，屬于被動式參與。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)特約監(jiān)督員基本制度已建立起來，隊伍在不斷壯大，在改善行風、政風等方面發(fā)揮了重要作用。但也要看到其作用發(fā)揮還有進一步提升空間，特別是要防止一些地方對監(jiān)督員“重聘任、輕使用”的傾向，提升實質(zhì)性監(jiān)督效能。這反映出當前監(jiān)督技術(shù)供給不足，機制建設(shè)亟待加強。有必要探索與其他的監(jiān)督方式進行橫向合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，創(chuàng)新民主監(jiān)督的新途徑。

三、化解之道：參政黨民主監(jiān)督貫通監(jiān)察監(jiān)督

習(xí)近平總書記強調(diào)：“國家監(jiān)察體系要形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力?！盵8]從提升民主監(jiān)督實效角度來看，貫徹這一要求，努力把參政黨民主監(jiān)督貫通監(jiān)察監(jiān)督，加大民主監(jiān)督政治技術(shù)供給，建立完善各項機制有助于加強民主監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)力、提升民主監(jiān)督的約束力和創(chuàng)新民主監(jiān)督的新路徑。

（一）在貫通中加強民主監(jiān)督的執(zhí)行力

一是建立黨際監(jiān)督平臺。各級紀委監(jiān)委、統(tǒng)戰(zhàn)部和民主黨派組織要進一步加強協(xié)調(diào)，組成相關(guān)黨際監(jiān)督平臺，并針對黨派缺乏專司民主監(jiān)督的履職機構(gòu)等問題，及時在黨派內(nèi)部組建專門的民主監(jiān)督工作機構(gòu)，配備專職干部負責，對接好黨際監(jiān)督平臺，合力推動監(jiān)督一體化格局形成。二是健全權(quán)益保護機制。目前保障黨派成員權(quán)益的規(guī)章制度已基本形成，但貫徹落實的可操作性措施還有待進一步完善。要統(tǒng)籌好各級紀委監(jiān)委、統(tǒng)戰(zhàn)部和民主黨派組織資源，及時受理和吸納各方在民主監(jiān)督方面提出的意見和建議。三是健全民主監(jiān)督責任機制。健全民主監(jiān)督責任機制是激發(fā)民主監(jiān)督動力的保障，對各黨派民主監(jiān)督情況進行考核時要重點關(guān)注民主監(jiān)督工作機構(gòu)的運轉(zhuǎn)情況，這涉及到民主監(jiān)督干部隊伍建設(shè)、民主監(jiān)督專項培訓(xùn)等，有助于提升黨派整體監(jiān)督能力。同時，還要重點關(guān)注各黨派民主監(jiān)督提案數(shù)、對口聯(lián)系單位民主監(jiān)督情況等。要建立起黨派民主監(jiān)督考核激勵機制，在激勵民主監(jiān)督優(yōu)秀組織和個人的同時，對落實民主監(jiān)督責任不到位的黨派組織和個人，要進行提醒和督促，使參政黨民主監(jiān)督從“要我監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙O(jiān)督”。

（二）在貫通中提升民主監(jiān)督的約束力

一是健全監(jiān)督知情機制。暢通的信息獲取渠道是民主監(jiān)督有效發(fā)揮作用的前提條件。從紀委監(jiān)委角度看，要從黨紀、政務(wù)處分和問責上加以引導(dǎo)和約束，將接受和辦理民主黨派監(jiān)督黨風廉政建設(shè)和反腐敗的數(shù)量、層次、效果評估等情況納人黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價體系，建立相應(yīng)的考評機制，對那些沒有正當理由拒不接受監(jiān)督、以各種形式干擾監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部要進行問責。[9]另一方面，參政黨要建立向黨政部門申請依法公開信息的機制。同時，還要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等載體、黨派所聯(lián)系的群眾和團體以及黨派在黨政部門的特約監(jiān)督員作用收集信息。二是健全監(jiān)督溝通機制。建立日常工作信息交流制度?？蓢L試采用“專報”形式，形成兩份“專報”。一份專報重在把參政黨監(jiān)督意見、建議集中起來，使信息在紀委監(jiān)委與參政黨之間共享。另一份專報重在提供監(jiān)督對象的回復(fù)及辦理進度相關(guān)信息。同時，紀委監(jiān)委定期要向黨派通報專報跟進情況信息、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作等情況。為此，紀委監(jiān)委與參政黨要建立聯(lián)度會議制度，完善相關(guān)程序，加強溝通協(xié)調(diào)，密切配合，增強整體合力。三是健全監(jiān)督反饋機制。紀委監(jiān)委根據(jù)兩份專報及協(xié)商議事情況，對民主監(jiān)督中的推諉扯皮、敷衍了事等情況及時跟進，克服“有去無回、泥牛入?！爆F(xiàn)象。

（三）在貫通中創(chuàng)新民主監(jiān)督的新路徑

一是構(gòu)建紀委監(jiān)委重點工作參與機制。民主黨派同紀委監(jiān)委共同參與黨風廉政建設(shè)問題的專題調(diào)研、執(zhí)紀執(zhí)法、黨政干部選拔任用、重點建設(shè)項目監(jiān)督、機關(guān)作風建設(shè)監(jiān)督、評議考核等重點工作。二是構(gòu)建紀委監(jiān)委引入民主監(jiān)督機制。近年來國家監(jiān)察體制改革的重要目標就是消除監(jiān)督盲區(qū)和死角，實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋。民主監(jiān)督對實現(xiàn)此一目標具有重要支撐價值。為此，要建立完善相關(guān)機制，聽取參政黨對紀檢監(jiān)察工作的意見建議，加強紀委監(jiān)委自身建設(shè)。三是改造對口聯(lián)系制度。紀委監(jiān)委統(tǒng)一聘請民主黨派代表人士擔任黨風廉政監(jiān)督員、特邀監(jiān)察員和機關(guān)效能監(jiān)督員等，把民主黨派與政府各部門的對口聯(lián)系制度，改造為民主黨派對聯(lián)系單位的巡視制度，增強民主監(jiān)督的主動性。