沙 莎

（云南財經(jīng)大學 國際語言文化學院，云南 昆明 650221）

一、問題的提出

瀾滄江—湄公河合作（包括中、老、緬、泰、越、柬）是由我國發(fā)起并倡導的第一個新型周邊次區(qū)域合作機制，自2016年3月正式啟動以來經(jīng)過6年多的培育已經(jīng)發(fā)展成為次區(qū)域合作的新典范，目前已進入到精細化發(fā)展的階段。邊境作為連接瀾湄國家之間的紐帶作用不容忽視，邊境地區(qū)的安全、發(fā)展與相鄰國家密切關(guān)聯(lián)，瀾湄命運共同體的建構(gòu)不僅需要國家和區(qū)域治理，更需要邊境治理。目前學界關(guān)于瀾湄區(qū)域治理的研究主要有幾個視角。首先是瀾湄合作的機制及發(fā)展路徑，此種視角通過分析和對比瀾湄區(qū)域的合作競爭機制提出未來中國需要通過制度創(chuàng)設(shè)和規(guī)則創(chuàng)新來推動瀾湄合作①盧光盛，金珍.超越擁堵：瀾湄合作機制的發(fā)展路徑探析［J］.世界經(jīng)濟與政治，2020（07）：97-159.，學者們還進一步探討了瀾湄合作對推動瀾湄國家命運共同體建設(shè)的路徑①盧光盛，別夢婕.瀾湄國家命運共同體：理想與現(xiàn)實之間［J］.當代世界，2018（01）：42-45.、意義和動因②羅圣榮，葉國華.瀾湄命運共同體建設(shè)的意義、動因和路徑選擇［J］.云南大學學報（社會科學版），2017（05）：101-107.。其次，瀾湄的安全問題也是區(qū)域治理的重要議題之一，學者們分別從瀾湄合作的非傳統(tǒng)安全治理③李志斐.瀾湄合作中的非傳統(tǒng)安全治理：從碎片化到平臺化［J］.國際安全研究，2021（01）：90-119.、跨境安全治理④盧光盛，張勵.瀾滄江-湄公河合作機制與跨境安全治理［J］.南洋問題研究，2016（03）：12-22.、毒品治理⑤羅圣榮.瀾滄江-湄公河合作機制下的瀾滄江-湄公河次區(qū)域毒品治理問題探析［J］.東南亞縱橫，2020（03）：5-13.等方面做了深入研究。另外，瀾湄合作因水而起，有的學者主要從水資源的治理及合作來說明水資源在瀾湄命運共同體中的重要性⑥邢偉.水資源治理與瀾湄國家命運共同體［J］.太平洋學報，2016（06）：43-53；張勵.水資源與瀾湄國家命運共同體［J］.國際展望，2019（04）：61-78；屠酥.瀾湄水資源安全與合作：流域發(fā)展導向的分析視角［J］.國際安全研究，2021（01）：63-89.。最后，有的學者認為在后疫情時代迫切需要把公共衛(wèi)生合作升級為當下瀾湄合作的優(yōu)先領(lǐng)域，以此來促進瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)⑦劉稚，徐秀良.瀾湄命運共同體視域下的區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理［J］.太平洋學報，2020（12）：30-43.。目前學界對瀾湄合作及瀾湄命運共同體的研究已經(jīng)有了豐碩的成果，但從邊境的視角來研究瀾湄區(qū)域治理的并不多見。在全球化、區(qū)域化的助推下，瀾湄六國相互毗鄰的邊境地區(qū)在經(jīng)濟和安全上的共同利益增多，相互依存度也在加深，并逐漸形成一個安全與發(fā)展的互動層面。邊境地區(qū)持續(xù)的經(jīng)濟開放使邊境安全問題不斷涌現(xiàn)，以邊境治理來推動瀾湄區(qū)域合作及瀾湄命運共同體建設(shè)，對加強六國間的區(qū)域安全和經(jīng)濟合作顯得十分必要。

二、區(qū)域視角下的邊境治理

區(qū)域（region）無疑是一個地理概念，但區(qū)域的范圍是可以進行細化的。區(qū)域從層次和范圍上可劃分為宏觀區(qū)域、中觀區(qū)域和微觀區(qū)域。宏觀區(qū)域介于全球和國家之間，是完全由國家組成的“超國家”形態(tài)，如歐盟和亞太等；中觀區(qū)域（或次區(qū)域）至少由兩個以上的國家組成，但通常只包括這些國家的部分疆域，如瀾滄江—湄公河次區(qū)域；微觀區(qū)域（或微區(qū)域）是一種以次國家行為體為基本單元，建立在跨境聯(lián)系基礎(chǔ)之上的區(qū)域互動新層次，主要包含跨境安全與跨境經(jīng)濟合作⑧鄭先武.東南亞微區(qū)域合作與跨境安全［J］.南洋問題研究，2016（03）：1-11.。本文所探討的瀾湄區(qū)域主要指中觀區(qū)域，而瀾湄國家的邊境地區(qū)則是微觀區(qū)域或微區(qū)域，微區(qū)域是繼區(qū)域、次區(qū)域之后的一個新的劃分層次。路易斯·坎托里和斯蒂芬·施皮格爾認為，地區(qū)子系統(tǒng)包括“一個或兩個以上地域相鄰的相互影響的國家，它們擁有相同的種族、語言、文化、社會和歷史等方面的聯(lián)系”⑨L. J. Cantori and S. L. Spiegal. The International Politics of Regions： A Comprehensive Approach. New York： Prentice Hall， 1970， p.607.。瀾湄區(qū)域的形成就是由于地緣的關(guān)系而形成的相互依賴的互動性子系統(tǒng)，這個子系統(tǒng)內(nèi)的成員有共同的民族和文化認同，并存在多元化的跨界互動，使之形成一個整體性的地理和意識空間。

區(qū)域治理作為全球治理與國家治理之間的層次在整合國家、推動全球發(fā)展發(fā)揮著中介和調(diào)節(jié)的作用，特別在逆全球化趨勢不斷蔓延和全球治理功能不斷銳減的背景下，區(qū)域治理的重要性不斷顯現(xiàn)。區(qū)域化的精細發(fā)展使國家之間的邊界變得越來越模糊，一些新的互動層次開始出現(xiàn)，即建立在跨國、跨境聯(lián)系基礎(chǔ)之上的微區(qū)域，具體來講就是相鄰國家之間的邊境地區(qū)。值得注意的是邊疆與邊境是兩個不同的概念，我們通常講的邊疆是指國家疆域的邊緣部分，邊疆體現(xiàn)的是國家中心的視角，它包括陸疆、海疆和空疆，本文所指的邊疆主要是陸疆。而邊境主要是以國家邊界為依托向兩側(cè)延伸的地帶，它是沿邊省份與周邊國家相鄰的區(qū)域。邊疆通常是具有邊境線的省級行政區(qū)，而邊境具體指邊境地州市下轄的具有國境線的縣級行政區(qū)①方盛舉，張增勇.總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理［J］.云南社會科學，2021（02）：100-108.。邊疆的范圍比邊境要廣，邊境是邊疆的代表和縮影，它屬于邊疆的一個部分。邊境地區(qū)是國與國之間緊密聯(lián)系的紐帶，在以往的研究中通常使用“邊疆”來涵蓋“邊境”，但隨著邊境地區(qū)的不斷開發(fā)與開放，以解決民族問題為導向的邊疆治理已經(jīng)無法再適應(yīng)邊境地區(qū)的新發(fā)展和新情況，如果還繼續(xù)將邊境治理置于邊疆治理的框架下，就必然會掩蓋一些問題，所以邊境治理的專門研究成為必要。邊境因與周邊國家的地緣政治密切關(guān)聯(lián)，也是彰顯我國周邊外交的前沿地帶，將邊境作為“中心”來研究而不是將其再視為國家的“邊緣”說明了邊境在國家和區(qū)域發(fā)展中的重要性。對邊境的聚焦說明經(jīng)過持續(xù)的沿邊開放之后，我國邊境的功能已經(jīng)從國家的“安全屏障”成功地轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕鞍踩c發(fā)展互動的中介”，并逐漸發(fā)育成一個成熟又多樣的區(qū)域。邊境區(qū)域的跨境合作以邊界的存在及其功能的變遷為前提，而在邊境兩側(cè)的次國家行為體和非國家行為體通常是互動的主體。

由于邊境的地緣特殊性，邊境治理也通常涉及兩個以上的國家，所以跨境合作成為邊境治理的主要形式?？缇澈献靼殡S著全球化、區(qū)域化出現(xiàn)，它首先出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，后出現(xiàn)在安全領(lǐng)域?？缇辰?jīng)濟主要指陸地上接壤的兩個或多個國家在邊境地區(qū)形成的資源和市場互補的地域經(jīng)濟形式，主要表現(xiàn)為跨境經(jīng)濟走廊、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等。跨境安全是指在地理位置上相鄰的國家或者在一個區(qū)域內(nèi)鄰近的國家之間有關(guān)政治、軍事、經(jīng)濟、能源、資源、衛(wèi)生、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域的安全問題，它既包含以軍事、政治為主的傳統(tǒng)安全，也包含了非軍事武力對抗的非傳統(tǒng)安全?？缇车貐^(qū)的安全與發(fā)展是互相聯(lián)動的并逐步形成安全—發(fā)展的復合體，跨境地區(qū)的安全因素會影響經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展的快慢也會對安全問題產(chǎn)生積極和消極的影響。

三、邊境治理與瀾湄區(qū)域治理的內(nèi)在邏輯

邊境是瀾湄區(qū)域合作不斷細化和深化之后出現(xiàn)的新層次，邊境治理也是瀾湄區(qū)域治理的表現(xiàn)形式之一。瀾湄區(qū)域包括六國的邊境地區(qū)，而邊境地區(qū)的安全問題通常較為復雜、經(jīng)濟發(fā)展也相對落后，所以當瀾湄合作從雛形刻畫進入細節(jié)雕琢的階段時，邊境治理與發(fā)展的重要性開始逐步上升，并成為瀾湄合作下一步需要突破的難點和重點。

（一）邊境治理是深化瀾湄合作的關(guān)鍵

邊境地區(qū)是連接瀾湄六國的必經(jīng)之地和關(guān)鍵節(jié)點，由于我國西南邊境與瀾湄國家之間的跨界民族基本上連成一片，所以瀾湄區(qū)域的安全問題也和該區(qū)域的民族問題緊密聯(lián)系在一起。瀾湄區(qū)域的地理與人文特點決定了其邊境問題的聯(lián)動性和復雜性，瀾湄的邊境安全不可能只是一個國家內(nèi)部的問題，而是一個區(qū)域性的問題。邊境安全問題主要有兩大基本特征，第一是多為雙源性的問題，即表現(xiàn)為內(nèi)生與外輸。邊境地區(qū)因位于國與國的交界處地緣環(huán)境復雜，常常受到國內(nèi)外兩種因素的影響，與周邊相關(guān)國家的相互依存性、連帶性較深，所以一國的邊境問題很容易外溢到周邊國家和地區(qū)并變成區(qū)域性問題；第二是多為非傳統(tǒng)安全問題，相對于傳統(tǒng)安全而言，非傳統(tǒng)安全的跨國性更為明顯且常常關(guān)系多國，特別在區(qū)域一體化的連帶作用下，邊境非傳統(tǒng)安全的傳播速度加快、波及的范圍更廣、表現(xiàn)的形式也更多元。邊境安全是保證國家總體安全的外圍屏障，但邊境地區(qū)通常是跨界民族聚居的主要區(qū)域，民族、宗教和文化的多樣化在一定程度上增加了邊境安全的復雜性，使內(nèi)生性與輸入性問題在相互作用下產(chǎn)生了跨境毒品走私、跨國犯罪、人口販賣、非法移民、公共衛(wèi)生、疫情傳播、生態(tài)安全等跨國安全問題。瀾湄國家都受到這些跨國、跨流域、跨地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題的影響，而這些問題的解決不僅依賴于國家治理，更需要區(qū)域治理，因為區(qū)域治理能解決單一國家不能解決的跨國、跨流域問題。隨著國家邊界互動的增強，國家的安全變成了國家所在地區(qū)的安全，而鄰國之間也在各自的邊境地區(qū)形成了相互依賴、相互聯(lián)動的安全共同體。

近幾年來，瀾湄區(qū)域雖然總體趨于穩(wěn)定，但安全形勢卻更加復雜，這既有域外大國博弈加劇的外因，也有域內(nèi)國家政局動蕩、民族宗教矛盾突出、恐怖主義上升等內(nèi)因。除此之外，新冠疫情的疊加使瀾湄國家的邊境安全合作變得更加緊迫，如何統(tǒng)籌好安全與發(fā)展、治國與治邊、國內(nèi)與國際的關(guān)系也成為邊境發(fā)展面臨的重要課題。邊境地區(qū)作為一個微觀社會，已經(jīng)表現(xiàn)出多元性、內(nèi)生性、交互性和共生性等與共生安全相似的特質(zhì)①劉雪蓮，歐陽皓玥.從共存安全到共生安全：基于安全特殊性的思考［J］.國際安全研究，2019（02）：3-23.，邊境治理的成效不僅決定著整個瀾湄區(qū)域的安全，更是深化瀾湄合作的關(guān)鍵。

（二）邊境治理與瀾湄區(qū)域治理的目標一致

瀾湄區(qū)域合作的目標是共同發(fā)展、互利共贏，維護和促進瀾湄國家的長期穩(wěn)定與繁榮。瀾滄江—湄公河從我國西南邊疆出境流經(jīng)緬甸、老撾、泰國、越南和柬埔寨，由于地理位置、自然條件、歷史機遇等多方面原因的制約，各國的邊境地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)形成了具有鮮明反差的“邊緣遲緩地帶”，因經(jīng)濟發(fā)展長期落后而滋生了一系列非傳統(tǒng)安全問題。目前瀾湄國家都面臨著改善民生及國際減貧的共同任務(wù)，通過緩解貧困來促進地區(qū)的和平與繁榮也是六國政府最為關(guān)心和迫切需要解決的問題之一，因為只有貧困問題解決了，才能徹底消除安全隱患。然而，邊境的經(jīng)濟要發(fā)展，就必須發(fā)揮自身的地理優(yōu)勢，而長期以來邊境地區(qū)跨國的特點也為跨境貿(mào)易、邊民互市提供了天然的條件。隨著邊界的聯(lián)動性與共振性增強，我國的邊境地區(qū)與周邊環(huán)境融為了一體，所以邊境經(jīng)濟的發(fā)展也必須納入?yún)^(qū)域的框架去考慮，通過區(qū)域發(fā)展來促進族際和諧。所以，與相鄰國家開展區(qū)域經(jīng)濟、安全等領(lǐng)域的合作成為我國邊境、邊疆地區(qū)發(fā)展的最佳出路。區(qū)域經(jīng)濟強調(diào)“地緣”，地緣經(jīng)濟也是區(qū)域經(jīng)濟一體化的主要表現(xiàn)形式，它是地區(qū)位置鄰近或地理毗連的國家或地區(qū)所采用的資源互補、共同發(fā)展的一種特殊的地域經(jīng)濟組織形式?？缃缑褡暹吘车貐^(qū)位于相鄰國家的交界處，具備發(fā)展地緣經(jīng)濟的特征，可以很好地發(fā)揮邊界在國際交流與合作的中介作用，變邊界的屏障效應(yīng)為中介效應(yīng)。近年來，在“一帶一路”倡議的助推下，我國邊境地區(qū)也逐漸變成了一個開放性的跨國市場，發(fā)展跨境經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟也成為推動瀾湄國家邊疆地區(qū)發(fā)展的重要抓手。以跨境經(jīng)濟合作區(qū)和自貿(mào)區(qū)為代表的新型跨境經(jīng)濟合作形式不斷涌現(xiàn)，邊境地區(qū)變成了對外連接的前沿，同時也成為各國地緣經(jīng)濟、地緣政治、地緣戰(zhàn)略交織的利益和核心地帶。

當下世界正在經(jīng)歷百年未有的巨變，大國競爭與博弈的壓力也逐漸向中國周邊的國家和地區(qū)傳導，目前周邊國家和地區(qū)已經(jīng)成為西方遏制中國崛起的主要戰(zhàn)場，使中國的周邊環(huán)境更加復雜多變。特別是由于受到新冠疫情的影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈出現(xiàn)斷裂，世界經(jīng)濟低迷下滑，相鄰國家間的經(jīng)濟依賴性和互補性也隨之增強，共同利益也在增多，區(qū)域經(jīng)濟合作的重要性再一次凸顯。中國歷來是瀾湄國家最主要的貿(mào)易對象國，也是越南、柬埔寨、緬甸、泰國的最大貿(mào)易伙伴國，中國與湄公河國家的貿(mào)易額近年來大幅增長，湄公河國家目前已經(jīng)上升為中國的第五大貿(mào)易伙伴。瀾湄國家不僅擁有共同的地理環(huán)境、共同的文化，還有許多共同的利益，瀾湄區(qū)域要發(fā)展就要協(xié)同合作、互利共贏。瀾湄邊境治理的目的在于通過發(fā)展邊境經(jīng)濟來促進區(qū)域安全問題的徹底解決，并通過跨境安全合作來保障區(qū)域經(jīng)濟的有效循環(huán)。所以，以邊境治理來推動瀾湄區(qū)域治理，對于強化瀾湄跨國、跨流域的“超國家”認同，鑄牢瀾湄命運共同體具有非常重要的意義。

四、瀾湄區(qū)域的邊境安全與發(fā)展

邊境地區(qū)的安全與發(fā)展影響著我國與周邊國家的關(guān)系，一旦處理不好就會影響我國邊疆地區(qū)的安穩(wěn)及周邊區(qū)域合作的深化。當邊境的開放力度不斷加大時，邊境的地位和功能也會相應(yīng)地發(fā)生改變，把邊境作為一個中心和重點進行研究有利于把邊境問題具體化、深入化，瀾湄區(qū)域的邊境治理主要包括安全與經(jīng)濟兩大方面。

（一）邊境安全方面

1.新舊非傳統(tǒng)安全問題的交織。邊境地區(qū)的跨國流動性明顯比內(nèi)地要強得多，一國邊境的安全問題很容易影響到相鄰國家，從而產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。邊境是一個國家疆域的邊緣外圍部分。邊境地區(qū)通常有個顯著特點，即與少數(shù)民族地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)高度重合。由于地理位置、自然條件、歷史機遇等多方面原因的制約，邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長期落后，這也成為邊境地區(qū)滋生各種問題的成因。瀾湄區(qū)域的少數(shù)民族大多居住在邊境地區(qū)并成為跨境流動的主體，瀾湄區(qū)域的毒品走私、跨國犯罪、非法移民等非傳統(tǒng)安全問題表面看是安全問題，但深層上與當?shù)氐拿褡鍐栴}有不可分割的聯(lián)系。跨國毒品走私一直是瀾湄地區(qū)非傳統(tǒng)安全的核心問題，緬甸北部撣邦、克欽邦地區(qū)自英國殖民統(tǒng)治時期就開始種植鴉片，這些地方盤踞著大量的民族地方武裝，長期靠種植和販賣鴉片為生。20世紀90年代以前“金三角”的毒品主要通過泰國流向世界各地，但20世紀90年代初國際販毒集團在“金三角”地區(qū)開辟了一條經(jīng)由我國境內(nèi)轉(zhuǎn)運到港澳、印度等其它地區(qū)的販毒線路。隨著國際販毒組織和販毒市場的不斷擴大以及緬北少數(shù)民族武裝力量的崛起，金三角毒品主產(chǎn)區(qū)逐漸向北轉(zhuǎn)移至與云南接壤的緬甸北部和老撾北部地區(qū)。根據(jù)中國國家禁毒委員會辦公室發(fā)布的《2021年中國毒情形勢報告》，瀾湄區(qū)域內(nèi)的“金三角”地區(qū)目前仍是對中國危害最大的毒源地①2021中國禁毒報告［EB/OL］.（2022-06-23）［2022-06-25］.http：//www.nncc626.com/2022-06/23/c_1211659746.htm.?！敖鹑恰倍酒穯栴}最顯著的特點就是跨境走私與民族問題摻雜在一起，因為種毒制毒販毒的都是居住在邊境地區(qū)的少數(shù)民族和民族武裝力量，少數(shù)民族利用自己熟知邊境地形、與境外民族語言相通的便利條件充當跨境走私的載體，致使邊境地區(qū)成為“三非”（即非法入境、非法居留、非法就業(yè)）、“四販”（即販私、販毒、販槍、販賣人口）的重災(zāi)區(qū)。另外，受到新冠疫情的影響，邊境地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)衰退使毒品的販賣活躍并向全球蔓延，毒品的再次泛濫使瀾湄地區(qū)危機四伏。除了毒品問題之外，瀾湄地區(qū)也是艾滋病、瘧疾等傳染性疾病的高發(fā)區(qū)域。根據(jù)亞太地區(qū)首個艾滋病防治網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2020年，泰國感染艾滋病的人數(shù)約為50萬人，越南約25萬人①2020年越南感染HIV的數(shù)據(jù)表［DB/OL］.［2022-06-13］https：//www.aidsdatahub.org/country-profiles/viet-nam.。由于區(qū)位的關(guān)系，我國西南邊疆多民族地區(qū)云南省的艾滋病問題也成了一個嚴重的問題②何平.湄公河流域諸國的艾滋病問題及其對我國邊疆地區(qū)的影響［J］.南洋問題研究，2009（02）：85-89.。瀾滄江—湄公河的公共衛(wèi)生問題一直是瀾湄國家共同關(guān)注的重點領(lǐng)域，特別是2020年初新冠疫情的暴發(fā)愈發(fā)凸顯了瀾湄跨境公共衛(wèi)生安全合作治理的重要性和緊迫性。公共衛(wèi)生事件的傳播性和擴散性決定了它不可能是一個國家就能解決的問題，而是一個區(qū)域性的問題，所以需要瀾湄國家共同協(xié)作治理。雖然瀾湄國家對新冠肺炎疫情的防控已經(jīng)進入了常態(tài)化階段，但邊境的疫情防控與傳染仍然面臨諸多的風險和挑戰(zhàn)，特別隨著瀾湄國家互聯(lián)互通的進一步發(fā)展，疫情帶來的安全隱患值得各國警惕。

目前，毒品、艾滋病這些老的非傳統(tǒng)安全問題還沒有徹底解決，一些新的安全議題又開始層出不窮，生態(tài)環(huán)境安全首當其沖。瀾湄區(qū)域是由瀾滄江—湄公河貫穿而成的一片自然生態(tài)區(qū)域，這條河流經(jīng)的域內(nèi)國家水資源及森林資源豐富。但最近幾年由于瀾湄國家經(jīng)濟發(fā)展的需要不可避免地發(fā)生一些生態(tài)環(huán)境問題，嚴重影響了沿岸居民的生產(chǎn)和生活、瀾湄國家間的關(guān)系。一是煙霾問題。緬甸、泰國、老撾燒荒所造成的煙霾受季風影響幾乎覆蓋整個湄公河地區(qū)，并波及我國的西南部省區(qū)，使我國西南邊疆地區(qū)與部分湄公河國家都面臨著煙霾的治理困境。二是氣候變暖、經(jīng)濟增長及人口膨脹帶來的生物多樣性銳減、城市化問題、水資源污染和干枯等問題，也逐漸成為攸關(guān)瀾湄國家的安全的問題。三是一些域外國家還炒作我國在湄公河上游的活動引起下游生態(tài)惡化等問題，嚴重影響了我國與湄公河流域國家之間的互信與合作。除了生態(tài)安全問題外，近年來瀾湄國家邊境地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全問題也日益突出，跨境網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博等問題已經(jīng)嚴重影響了瀾湄國家邊境的財產(chǎn)和人身安全，瀾湄區(qū)域的跨境網(wǎng)絡(luò)治理也被提上了跨境安全治理的議程。

2.邊境沖突的外溢效應(yīng)日益明顯。邊境地區(qū)是一個國家最敏感的區(qū)域，因位于國與國的交界地帶而最容易受到外部環(huán)境的影響。隨著我國與周邊區(qū)域的互動更加頻繁，邊境地區(qū)變成了我國與周邊國家交往的核心區(qū)域，我國邊境民族地區(qū)與周邊相關(guān)國家的依存關(guān)系也越來越深，區(qū)域內(nèi)邊境問題的外溢化、國際化趨勢越來越突出。與中國西南省份緊鄰的緬北是緬甸少數(shù)民族武裝力量最集中的區(qū)域，自緬甸獨立一來一直戰(zhàn)火不斷。常年來，緬北的民族武裝沖突已經(jīng)對我國的西南邊境安全造成了嚴重影響，不僅因戰(zhàn)事造成炮彈落入我國邊境地區(qū)，還導致大量緬北難民涌入云南邊境。除此之外，緬甸持續(xù)性的武裝沖突還嚴重影響了中緬邊境口岸的貿(mào)易往來。2012年6月開始持續(xù)爆發(fā)的緬北武裝沖突，使中緬邊境貿(mào)易九大口岸中僅有木姐口岸處于開放狀態(tài)，其它口岸都處于半關(guān)閉或完全關(guān)閉狀態(tài)③緬甸武裝沖突致中緬邊貿(mào)九口岸僅剩一個仍開放.［EB/OL］.（2013-01-05）［2022-01-16］.http：//www.chinanews.com.cn/mil/2013/01-05/4457632_2.shtml.。2019年8月緬北聯(lián)軍與緬政府軍爆發(fā)的“8·15戰(zhàn)事”，使臘戌—貴概—木姐聯(lián)邦公路這條中緬經(jīng)濟貿(mào)易的重要路線受到嚴重影響，公路運輸也幾乎癱瘓。2021年2月以來的緬甸政局變動又進一步加劇了緬北沖突，使我國西南邊疆的安全面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

邊境民族沖突具有很強的外溢性，受到緬甸民族武裝沖突影響較大的還有泰國。據(jù)統(tǒng)計，泰緬邊境至少生活著19個跨界民族④趙永勝.緬甸與泰國跨界民族研究［M］.北京：社會文獻出版社，2015：21.，主要是撣、孟、克倫、克耶等少數(shù)民族。直到20世紀80年代末期，緬泰交界的絕大部分領(lǐng)土都在部分少數(shù)民族武裝的控制之下。1984年緬甸政府軍因攻打克倫族武裝力量，導致約1萬多名克倫族涌入泰國境內(nèi)避難，這也是滯留泰國的首批緬甸難民①羅圣榮，汪愛平.淺析泰緬邊境的緬甸難民問題：緣起、現(xiàn)狀及影響［J］.南洋問題研究，2013（04）：61-67.。根據(jù)聯(lián)合國難民署的數(shù)據(jù)，2019年有880名難民從泰國回到緬甸，但仍然有9.3萬緬甸難民還滯留在泰國境內(nèi)②聯(lián)合國難民署2019年全球報告（第116頁）［EB/OL］.（2020-06-18）［2022-02-17］.https：//reporting.unhcr.org/sites/default/files/gr2019/pdf/GR2019_English_Full_lowres.pdf#_ga=2.85476506.246215033.1611302773-1700627512.1611302773.。集中于泰國北部的緬甸難民，不僅改變了當?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、增加了泰北山區(qū)的生存壓力，還加劇了當?shù)氐亩酒纷咚?、傳染性疾病、暴力犯罪等社會問題，給泰國政府和社會帶來了諸多負面影響，難民問題也因此成為影響緬泰雙邊關(guān)系的主要障礙之一。目前，緬泰雙方在難民的遣返上仍未能達成一致，只要緬甸的民族武裝沖突還在持續(xù)，雙邊的難民問題就不能得到徹底解決，而泰國政府也將繼續(xù)面臨國際社會與緬泰關(guān)系的雙重壓力。

（二）邊境經(jīng)濟方面

1.跨界民族的經(jīng)濟紐帶作用。瀾滄江—湄公河流經(jīng)六國的邊境地區(qū)，也是中南半島跨界民族最為集中的區(qū)域?？缃缑褡迨侵竿幻褡蹇鐕缇€分居在不同的國家，但他們的民族名稱、生活習俗、語言文字等基本上保持一致③葛公尚.當代國際政治與跨界民族研究［M］.北京：民族出版社，2006：13.?？缃缑褡寰哂械鼐?、族緣、宗緣、文緣的親緣優(yōu)勢，而分布在我國西南邊疆與東南亞之間的跨界民族是由中國向東南亞遷徙發(fā)展而成的④何平.中國西南與東南亞跨境民族的形成及其族群認同［J］.廣西民族研究2009（03）：122-128.，在歷史上就有一定的淵源。由于地緣文化的相似、隸屬共同的族源、使用相近的語言、擁有共同的信仰，再加上歷史上形成的探親訪友、節(jié)日聚會、邊境通婚和邊民互市等形式的互動，跨界民族為瀾湄國家間的經(jīng)濟交流、民間交往、民心相通奠定了良好的基礎(chǔ)。瀾—湄區(qū)域是一個地理毗連的整體，域內(nèi)各國邊境兩側(cè)無天然屏障，山水相連，甚至村寨相通，在歷史上就形成了許多邊民臨時出入境的通道⑤吳世韶，鐘瑞添.跨境民族與次區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展研究——以大湄公河次區(qū)域合作為例［J］.2016（04）：33-38.。跨界民族一般都是邊民，即使國家口岸封鎖也不能阻擋跨界民族之間的民間往來。長期以來由于跨界民族及邊疆地區(qū)的跨國優(yōu)勢，為跨境貿(mào)易、邊民互市、文化交流的開展提供了天然條件。邊民互市、邊境貿(mào)易從古至今一直存在于邊境地區(qū)，從事主體以跨境民族為主，邊民互市是邊境貿(mào)易的最初表現(xiàn)形式，也為后來跨境經(jīng)濟合作奠定了基礎(chǔ)。從20世紀90年代以來，隨著我國沿邊開放政策的實施，我國與瀾湄國家直接接壤的邊境省份就開始了與周邊國家的跨國經(jīng)貿(mào)合作。比如中國的云南與緬、老、越毗鄰，有眾多的天然通道，且一年四季均可相通，由此也形成了長期穩(wěn)定的邊境貿(mào)易合作關(guān)系。到2004年，云南省已建立了11個國家級口岸，9個省級口岸及100多個主要邊境通道和邊民互市點⑥劉稚.中國—東南亞跨界民族發(fā)展研究［M］.北京：民族出版社，2007：151.。2015年云南省邊民互市貿(mào)易額首次突破100億，成為云南對外貿(mào)易的新增長點⑦云南邊民互市貿(mào)易額去年首破百億元［EB/OL］.（2016-02-14）［2022-03-06］.https：//www.chinanews.com/df/2016/02-14/7756368.shtml.。境外以越南為例，截至2010年5月，中越邊境設(shè)有口岸9個，而邊民互市點達到54個，其中廣西25個、云南29個⑧韓娜.中越邊境社會變遷與跨境民族國家認同［J］.人民論壇，2013（20）：252-254.。而中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)作為中國與周邊國家的第一個區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)，對云南省與緬甸、老撾和越南的邊境貿(mào)易也起到了很大的推動作用。所以，跨界民族在瀾湄區(qū)域的民心相通和貿(mào)易暢通方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，邊境貿(mào)易不但促進了我國邊境民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也帶動了鄰國邊境的發(fā)展，這些都為瀾湄區(qū)域文化圈和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了先天條件。

2.瀾湄邊境地區(qū)面臨改善民生及國際減貧的共同任務(wù)。由于生活在瀾湄各國邊境地區(qū)的跨界民族尚處于不同的發(fā)展階段并聚集于邊境貧困山區(qū)，以發(fā)展傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，瀾—湄邊境地區(qū)具有民族、邊疆、山區(qū)、貧困四位一體的特征。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行2022年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年柬埔寨的貧困指數(shù)為17.8%，中國為1.7%，老撾為18.3%，緬甸為24.8%，泰國為6.8%，越南為6.7%；2021年的GDP增長率分別為柬埔寨3%，中國8.1%，老撾2.3%，緬甸18.4%，泰國1.6%，越南2.6%①2022年基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表［EB/OL］.（2022-04-15）［2022-04-25］.https：//www.adb.org/publications/basic-statistics-2022.。湄公河流域國家的貧困問題在東南亞地區(qū)最為嚴重，特別是緬甸、老撾和柬埔寨，而越南和泰國也存在城鄉(xiāng)差距大的問題，且少數(shù)民族聚居地及邊境地區(qū)貧困人口較多。目前瀾湄國家都面臨著改善民生及國際減貧的共同任務(wù)，通過提升瀾湄區(qū)域合作來緩解貧困問題也是六國政府最為關(guān)心和迫切需要解決的問題之一。

瀾湄合作的目的在于促進中國與周邊國家的共同發(fā)展并實現(xiàn)瀾湄國家命運共同體，目前減貧作為瀾湄合作優(yōu)先發(fā)展的五大領(lǐng)域之一已取得初步成效。在資金來源方面，除了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、絲路基金等平臺外，中國自愿設(shè)立100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度，用于支持瀾湄地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)能合作項目，中國在瀾湄合作中將發(fā)揮更大的作用②瀾湄合作補充已有大湄公河次區(qū)域合作，中國貢獻將更大［EB/OL］.（2016-03-25）［2022-04-27］.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-03/25/content_5057637.htm.。瀾湄六國成立了減貧聯(lián)合工作組，并于2016年12月啟動了“東亞減貧合作倡議”，目前東亞減貧示范合作技術(shù)援助項目已在緬甸、老撾和柬埔寨的6個項目村落地，主要以改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為主③瀾湄合作減貧項目惠及柬老緬民眾［EB/OL］.（2019-3-20）［2022-04-27］.https：//www.chinanews.com.cn/gn/2019/03-20/8785556.shtml.。在《瀾湄合作五年行動計劃（2018-2022）》的構(gòu)想中，各成員國還共同制定了“瀾湄可持續(xù)減貧合作五年計劃”，以便推動瀾湄國家減貧經(jīng)驗交流和知識分享④瀾滄江-湄公河合作五年行動計劃（2018-2022）［EB/OL］.（2018-01-11）［2022-04-27］.http：//www.lmcchina.org/2018-01/11/content_41447220.htm.。

除了面臨減貧的共同目標之外，在全球經(jīng)濟一體化下形成和發(fā)展起來的區(qū)域經(jīng)濟一體化也正在促使各國接壤的邊境地區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟合作的前沿和界面，從而使邊境地區(qū)一體化效應(yīng)得到凸顯⑤劉稚，劉思瑤.經(jīng)濟區(qū)域一體化下的沿邊開放模式探析［J］.思想戰(zhàn)線，2012（01）：84-86.。自20世紀90年代開始，我國西南邊疆地區(qū)就與瀾湄國家開始了各種層次和范圍的區(qū)域經(jīng)濟合作，中國也一直是瀾湄國家最重要的貿(mào)易伙伴之一。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的加快，我國西南邊疆地區(qū)與瀾湄國家的經(jīng)濟互動更加頻繁，以“兩廊一圈”、中緬經(jīng)濟走廊、中老經(jīng)濟走廊、中國-中南半島經(jīng)濟走廊等為代表的跨境經(jīng)濟走廊，中越河口—老街、中老磨憨—磨丁和中緬姐告—木姐等跨境經(jīng)濟合作區(qū)，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)等跨境經(jīng)濟建設(shè)正在得到較快的發(fā)展。邊境經(jīng)濟是強調(diào)地理毗連、資源互補的一種地域經(jīng)濟形式，跨界民族地區(qū)因位于相鄰國家的邊界，可以很好地發(fā)揮沿邊區(qū)位優(yōu)勢，促進邊疆地區(qū)的開發(fā)與開放。特別是在“一帶一路”倡議的助推下，跨界民族邊境地區(qū)變成了一個開放性的跨國市場，發(fā)展跨境經(jīng)濟也成為推動瀾湄國家跨界民族地區(qū)發(fā)展的重要抓手。隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的正式生效，瀾湄區(qū)域的地區(qū)也將迎來更多的發(fā)展機遇。

五、改進瀾湄區(qū)域邊境治理的路徑

通過梳理瀾滄江—湄公河國家之間的邊境安全與發(fā)展問題，我們不難發(fā)現(xiàn)無論是安全治理還是經(jīng)濟發(fā)展都不是域內(nèi)任何一個國家可以單獨完成的，邊境問題的特殊性需要跨國合作，所以它必須在區(qū)域的框架下完成。瀾湄區(qū)域合作是瀾湄六國對“同飲一江水、命運緊相連”的共生關(guān)系的集體認同，以改進邊境治理來推動瀾湄合作及瀾湄命運共同體的建構(gòu)，是解決安全與發(fā)展問題的關(guān)鍵。

（一）以區(qū)域治理為指導，構(gòu)建瀾湄邊境安全復合體

瀾湄國家的安全問題主要來自邊境地區(qū)，而邊境問題多為雙源性的非傳統(tǒng)安全問題，這就決定了瀾湄國家在邊境安全問題的治理上必須走區(qū)域治理的路徑。安全區(qū)域主義的發(fā)展進程是從單一安全領(lǐng)域開始，然后從安全復合體逐步走向安全共同體的。哥本哈根學派代表人物巴里·布贊作為區(qū)域安全研究的倡導者認為區(qū)域是跨國安全問題治理最恰當?shù)膶用?，而區(qū)域治理作為全球治理與國家治理之間的層次在整合國家、推動全球發(fā)展中發(fā)揮著中介和調(diào)節(jié)的作用。巴里·布贊提出的“區(qū)域安全復合體”認為一組單元的安全化和非安全化被緊密地聯(lián)系在一起，以致其安全問題不能彼此分開，因此安全復合體內(nèi)任何一個國家的行為都會對彼此產(chǎn)生影響，安全復合體是對各安全領(lǐng)域的互動和分析，經(jīng)由安全機制逐漸走向安全共同體的。安全共同體不僅指各成員在地理上關(guān)聯(lián)、在安全上相互依存，更重要的是單元內(nèi)成員對安全有共同的認識和價值觀、成員之間有多方的聯(lián)系和互動、存在共同的利益和互惠并且彼此互信。由于非傳統(tǒng)安全的跨國性、擴散性及多樣性，瀾湄國家在安全問題的治理上互相依存。在2011年湄公河慘案發(fā)生之后中老緬泰4國就建立了聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制，2015年柬埔寨和越南也加入到聯(lián)合執(zhí)法機制中來共同打擊跨國犯罪，聯(lián)合掃毒行動也上升為瀾滄江—湄公河機制下的一項重要合作內(nèi)容。到2020年12月，中老緬泰湄公河聯(lián)合執(zhí)法已經(jīng)完成了100次。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國邊境地區(qū)屢次受到鄰國疫情的影響，也再一次印證了瀾湄國家安全的共生關(guān)系。在疫情進入常態(tài)化的情勢下，疫情的防控不是一個國家就能完成的，瀾湄國家之間不僅需要建立聯(lián)防聯(lián)控的長效合作機制，還要制定可持續(xù)的保障措施以共同應(yīng)對突發(fā)性的衛(wèi)生事件。目前的疫情防控合作主要依靠當?shù)卣跋嚓P(guān)部門的推動，合作水平、范圍和層次都有待提升，只有盡快建立多層次的邊境安全治理體系，邊境的安全與發(fā)展才能得到有效保證。

（二）發(fā)揮跨界民族的橋梁作用，促進瀾湄區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展

跨界民族的文化同質(zhì)性可以促進文化交流、夯實民意基礎(chǔ)，從而推動更深層次的合作?？缃缑褡遄鳛闉戜亓鶉g的人文紐帶，對瀾湄國家之間的文化互動與經(jīng)濟往來發(fā)揮著不可替代的作用。生活在瀾湄國家之間的20個跨界民族，語言文化相通、宗教信仰相同、并擁有一定的民族認同感，也是熟知周邊國家情況的“當?shù)赝ā?，在政策溝通和民心相通方面充當了“民間大使”的角色。邊民互市作為邊境地區(qū)跨界民族在交流和交往中發(fā)展起來的跨境經(jīng)貿(mào)合作方式正在助力瀾湄合作穩(wěn)步向前，云南省作為參與瀾湄合作的主要次國家行為體，在邊境貿(mào)易中不斷探索并積極打造沿邊、跨境自貿(mào)試驗區(qū)。所以，應(yīng)充分利用好跨界民族的橋梁作用，以促進區(qū)域內(nèi)同源民族的良性互動和跨境經(jīng)濟合作的開展。近年來，我國還不斷深化同湄公河流域各國的合作和互利交往，努力推進國際大通道建設(shè)，使我們對沿邊金融綜合改革試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和邊境口岸貿(mào)易的服務(wù)能力不斷得到提升。在深化經(jīng)貿(mào)合作方面，中方支持了瀾湄國家暹粒新國際機場、皎漂深水港等40多個重大項目，使用瀾湄合作專項基金開展了400多個項目，重點用于改善民生①李克強在瀾滄江-湄公河合作第三次領(lǐng)導人會議上的講話［EB/OL］.（2020-8-24）［2022-05-05］.http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/24/c_1126407739.htm.。以跨界民族為紐帶發(fā)展起來的邊境地區(qū)，隨著邊界的中介效應(yīng)越來越明顯，域內(nèi)跨境經(jīng)濟與安全的互動性也會越來越強。只有邊境經(jīng)濟發(fā)展好了，跨界民族的離心傾向才會削弱，邊境少數(shù)民族的國家認同感才會增強，邊境的安穩(wěn)和安全也才能得到保證。邊境地區(qū)是瀾湄國家國際減貧的主戰(zhàn)場，只有加快跨境經(jīng)濟合作，才能促進瀾湄國家邊境地區(qū)的發(fā)展。共同的利益是瀾湄合作的基礎(chǔ)，瀾湄合作機制具有明顯的區(qū)域性公共產(chǎn)品的優(yōu)勢，但在利益的爭端和均衡上還應(yīng)健全協(xié)調(diào)和約束機制，完善相關(guān)的法律法規(guī)，以更加規(guī)范的方式來推動區(qū)域的共同發(fā)展。

六、結(jié)語

邊境區(qū)域的安全與發(fā)展是一個從低階到高階演進的過程，從最初地理空間的接近而產(chǎn)生了地緣、族緣和文緣的親近和互動，伴隨著經(jīng)濟往來的增多，安全議題也開始不斷涌現(xiàn)，而后隨著以雙邊和多邊合作機制為代表的安全和發(fā)展體系相繼出現(xiàn)并最終發(fā)展成安全與發(fā)展的共同體。邊境區(qū)域是瀾湄區(qū)域化和區(qū)域治理發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是瀾湄區(qū)域各個層次深度互動的結(jié)果。作為瀾湄區(qū)域治理的重要組成部分和周邊命運共同體的依托，邊境治理承載著區(qū)域安全與發(fā)展的重任。隨著我國邊境開放力度的不斷加大和周邊命運共同體的持續(xù)推進，邊境的治理也變得越來越細化和具體。邊境發(fā)展看似經(jīng)濟問題，但沒有安全的保障經(jīng)濟也無法實現(xiàn)平穩(wěn)、良性地循環(huán)。瀾湄合作啟動6年多來，我國的邊境地區(qū)在得到大力開發(fā)的同時也產(chǎn)生了諸多安全問題，制約著當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。面對跨境安全問題不斷涌現(xiàn)、跨國犯罪增多、跨境安全機制不夠完善等問題，我們必須加大邊境地區(qū)的管控力度、健全治理機制，努力促進邊境地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。而邊境治理能力的提高不僅需要國家的邊疆治理，更需要與周邊國家共同合作。因此，瀾湄地區(qū)的邊境治理不僅有利于促進我國邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也將促進瀾湄國家命運共同體的建設(shè)。目前，邊境地區(qū)既面臨著打擊跨境違法犯罪和發(fā)展邊境經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，還承擔著疫情防控的重任，瀾湄國家只有走邊境治理與區(qū)域治理相結(jié)合、安全與發(fā)展并舉的路線，才能共同鑄牢瀾湄國家命運共同體，真正實現(xiàn)互利共贏。