韓 榮

（暨南大學(xué) 法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東 廣州 510632）

檢察建議作為“一般法律監(jiān)督”方式在實(shí)踐中興起［1］，但其法律地位過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間一直未被明確。隨著被民事訴訟法所確立，檢察建議作為一種正式的法律監(jiān)督方式的法律地位得到法律層面的確認(rèn)，《檢察官法》和《檢察院組織法》也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。最高人民檢察院以此為契機(jī)制定了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，進(jìn)一步明確了檢察建議的適用范圍、程序與法律責(zé)任。但對(duì)于檢察建議與其他法律監(jiān)督方式的關(guān)系及銜接機(jī)制的規(guī)定不夠清晰，且缺乏相應(yīng)的制裁性措施，導(dǎo)致實(shí)踐中的檢察建議流于軟性，法律監(jiān)督的效應(yīng)難以得到充分發(fā)揮。在法律已經(jīng)明確規(guī)定的前提下，如何提升檢察建議的剛性及法律監(jiān)督的效果成為一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題。

一、檢察建議的規(guī)范化過(guò)程和性質(zhì)

檢察建議作為一種司法實(shí)踐已經(jīng)存在很長(zhǎng)時(shí)間，并經(jīng)歷了一般監(jiān)督方式到綜合治理方式再到法律監(jiān)督方式的性質(zhì)轉(zhuǎn)型，隨著被法律層面所確立，其法律監(jiān)督性質(zhì)得到進(jìn)一步明確。

（一）檢察建議的規(guī)范化過(guò)程

檢察建議這種檢察活動(dòng)形式，最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督而非法律監(jiān)督工作中。改革開(kāi)放后，在1981年中央提出社會(huì)治安綜合治理方針政策后，檢察機(jī)關(guān)又曾經(jīng)運(yùn)用檢察建議參與社會(huì)治安綜合治理。2009年，最高人民檢察院制定并公開(kāi)發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，首次以司法規(guī)范性文件的形式確立檢察建議制度，并對(duì)其主要內(nèi)容、適用條件及辦理程序進(jìn)行了規(guī)定。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》，從司法規(guī)范性文件層面確認(rèn)了再審檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院發(fā)生法律效力的民事、行政裁判履行法律監(jiān)督權(quán)的一種法定方式，承認(rèn)并明確了其他類型的檢察建議。

2012年，修訂后的《民事訴訟法》在有關(guān)法律監(jiān)督的章節(jié)中增設(shè)檢察建議制度，將檢察建議的法律依據(jù)由司法規(guī)范性文件上升為國(guó)家立法。修訂后的《民事訴訟法》第208條規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！睆拇藱z察建議與提起抗訴共同入法，正式成為民事檢察的法定監(jiān)督方式。

與《民事訴訟法》的修改相對(duì)應(yīng)，2017年9月1日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)修改后的《中華人民共和國(guó)檢察官法》規(guī)定，對(duì)于“提出檢察建議或者對(duì)檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的”，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。2018年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)修改后的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（下稱《檢察院組織法》）第21條也進(jìn)行了規(guī)定①。

（二）檢察建議的性質(zhì)

對(duì)于檢察建議的性質(zhì)存在不同的觀點(diǎn)，實(shí)踐中存在不同的意見(jiàn)，各種意見(jiàn)從檢察建議的多重功能角度對(duì)檢察建議分別進(jìn)行了界定。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，檢察建議在性質(zhì)上是一種綜合性的法律監(jiān)督權(quán)［2］。對(duì)于一般監(jiān)督權(quán)的具體范圍存在一定的爭(zhēng)議，但一般傾向于認(rèn)為對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公職人員和公民等各主體是否遵守法律的全面監(jiān)督職權(quán)稱之為一般監(jiān)督權(quán)，以顯示一般監(jiān)督權(quán)的全面性［3］。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)檢察環(huán)節(jié)綜合治理責(zé)任的具體措施和方法，是服務(wù)和輔助檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的非訴訟檢察活動(dòng)方式，此觀點(diǎn)突出檢察機(jī)關(guān)服務(wù)綜合治理的責(zé)任及檢察建議非訴訟的特點(diǎn)［1］。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為，檢察建議的性質(zhì)具有兩重性，具有法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察建議是一種權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)的組成部分，不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察建議是檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)組織的一種權(quán)利。這種權(quán)利是民主狀態(tài)下社會(huì)主體所普遍享有的，與司法建議具有同質(zhì)性，檢察機(jī)關(guān)不過(guò)是在信息的獲取上具有工作上的便利［4］。

隨著檢察建議被民事訴訟法所確認(rèn)，其性質(zhì)被進(jìn)一步明確為審判監(jiān)督程序以外的法律監(jiān)督權(quán)，其對(duì)象主要適用于其他審判程序中審判人員的違法行為，并被稱為是中國(guó)法治自主型進(jìn)路的實(shí)踐體現(xiàn)［5］。最高人民檢察院根據(jù)《檢察院組織法》等法律規(guī)定，制定了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（下稱《檢察建議工作規(guī)定》）對(duì)檢察建議的類型進(jìn)一步進(jìn)行了明確，第5條規(guī)定了檢察建議的主要類型：（1）再審檢察建議；（2）糾正違法檢察建議；（3）公益訴訟檢察建議；（4）社會(huì)治理檢察建議；（5）其他檢察建議。

二、檢察建議在運(yùn)用中存在的問(wèn)題

檢察建議使不少被建議單位受益匪淺，在社會(huì)上也取得了一定的效果，檢察建議工作取得了很大的進(jìn)步。最高人民檢察院在2017年6月22日向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的有關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的報(bào)告中披露：在公益訴訟試點(diǎn)的兩年里，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的6952件訴前程序案件中有4358件由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為②，但仍有2594件沒(méi)有得到糾正。2019年4月17日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上作專題輔導(dǎo)報(bào)告時(shí)披露了關(guān)于公益訴訟的“訴前檢察建議”事項(xiàng)：2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，其中有97.2%得到采納，發(fā)揮了很大作用［6］。檢察建議大量被采納顯示了檢察建議發(fā)揮作用的空間和程度，但反觀目前檢察建議的實(shí)踐運(yùn)行，仍存在各類問(wèn)題，阻礙了檢察建議功能的全面發(fā)揮和法律監(jiān)督的效果，主要問(wèn)題有：

（一）定位不清晰

目前的檢察建議與抗訴、糾正意見(jiàn)等各種監(jiān)督方式的關(guān)系并不清晰。《檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。根據(jù)該規(guī)定，抗訴、糾正意見(jiàn)和檢察建議并列，可以理解為三者的平行關(guān)系，即三者的適用范圍、程序、法律后果等內(nèi)容應(yīng)該具有相應(yīng)的差異性，這也可以解釋第21條第2款規(guī)定三者的適用范圍及其程序需要依照法律有關(guān)規(guī)定，即法律應(yīng)對(duì)三者的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行差異化的規(guī)定。

但根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議，這也可以理解為在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)為檢察建議是同樣可以對(duì)再審與糾正違法兩種情形適用的，這與《檢察院組織法》的規(guī)定存在一定的錯(cuò)位，與《民事訴訟法》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)就“審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議”的規(guī)定也存在不一致之處?！稒z察建議工作規(guī)定》進(jìn)一步對(duì)檢察建議的適用范圍進(jìn)行了明確，這其中包括了應(yīng)當(dāng)再審情形以及對(duì)訴訟、執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法行為的可以發(fā)出檢察建議，但二者的內(nèi)容，又明顯應(yīng)歸為抗訴與糾正意見(jiàn)的適用范圍。

《檢察建議工作規(guī)定》第12條的規(guī)定則讓各種監(jiān)督方式的關(guān)系更為復(fù)雜③，這條規(guī)定還提及了糾正違法通知書(shū)、檢察意見(jiàn)書(shū)，而該兩種法律監(jiān)督方式并未在《民事訴訟法》《檢察院組織法》當(dāng)中找到相應(yīng)的明文規(guī)定，可以理解為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在此類操作。但檢察建議已經(jīng)成為法定的法律監(jiān)督方式的情況下尚且監(jiān)督效果不夠理想，其內(nèi)部的做法在沒(méi)有明確的法律地位的情況下法律監(jiān)督的效果就更不容樂(lè)觀。與其創(chuàng)新做法，不如實(shí)在地利用好鞏固好現(xiàn)有的法律監(jiān)督方式，提升檢察建議的法律權(quán)威。

綜上，檢察建議與法律明文規(guī)定的其他各類法律監(jiān)督方式之間的適用范圍的界限并不清晰，與實(shí)際中存在的未被法律明文規(guī)定的法律監(jiān)督方式之間的區(qū)分也不明確。

（二）釋法說(shuō)理不足

《檢察建議工作規(guī)定》第3章調(diào)查辦理和督促落實(shí)規(guī)定了檢察建議的程序，包括決定、調(diào)查、制作、征求意見(jiàn)、送達(dá)、抄送、自我撤回、上報(bào)等方面。這當(dāng)中比較明顯的也是在現(xiàn)實(shí)中比較常見(jiàn)的問(wèn)題是檢察建議制作的說(shuō)理程度不足問(wèn)題。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家公訴的職能，由其制作起訴書(shū)向人民法院提起公訴。由于起訴狀一本主義的影響及長(zhǎng)期的實(shí)踐傳統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的起訴書(shū)一般比較簡(jiǎn)單，只包括事實(shí)與證據(jù)的羅列，并簡(jiǎn)單得出結(jié)論。而如果是在這種習(xí)慣操作的指導(dǎo)下，檢察建議的強(qiáng)化說(shuō)理就會(huì)比較困難。要達(dá)到判決書(shū)的程度甚至要超過(guò)判決書(shū)的程度在現(xiàn)實(shí)中也不具有可操作性。法院的判決書(shū)經(jīng)歷了起訴與審理的訴訟化程序，而檢察建議的形成過(guò)程具有單方面的特點(diǎn)，雖然有可以征求意見(jiàn)的環(huán)節(jié)，但也并非必須征求，因此，其說(shuō)理的方向與程度的把握對(duì)于一線人員而言存在難度。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，檢察建議均是以惜墨如金的姿態(tài)出現(xiàn)，突然要形成強(qiáng)說(shuō)理的面貌對(duì)于實(shí)際操作人員來(lái)說(shuō)是一種挑戰(zhàn)［7］。

在實(shí)踐中，檢察建議給人以與行政公文類似的印象，過(guò)往的檢察建議缺乏規(guī)范的結(jié)構(gòu)要求和法律語(yǔ)言，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的模板，而且基本上沒(méi)有闡述就此事項(xiàng)為什么制作“檢察建議書(shū)”而不是直接“提起抗訴”或制作“糾正違法通知書(shū)”的法律依據(jù)，更未表述如果不接受該檢察建議或者對(duì)此不進(jìn)行處理可能承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)和法律后果。即是說(shuō)檢察建議未形成成熟的話語(yǔ)體系和獨(dú)立的行文模式，其意在借鑒判決書(shū)的釋法說(shuō)理的初衷仍需要時(shí)間的打磨。

在建議方案方面，由于檢察機(jī)關(guān)立足于法律立場(chǎng)，對(duì)于各行政機(jī)關(guān)或其他組織的違法事宜的解決方案存在行業(yè)的距離，檢察機(jī)關(guān)提出專業(yè)性的意見(jiàn)存在難度。這與公訴意見(jiàn)書(shū)和量刑意見(jiàn)書(shū)不同，盡管各種罪名也涉及不同行業(yè)不同專業(yè)，但其落腳點(diǎn)為刑法關(guān)于定罪量刑的規(guī)定、刑事訴訟法關(guān)于程序的規(guī)定以及其他相關(guān)規(guī)定，仍限定在法律專業(yè)本身。在專業(yè)性隔閡的障礙下，檢察機(jī)關(guān)要釋法說(shuō)理到位且與建議方案對(duì)應(yīng)需要較大的投入，而這與檢察機(jī)關(guān)的司法資源有限性存在張力。

（三）制裁性不足

檢察建議的另一個(gè)突出問(wèn)題是制裁性不足。《檢察建議工作規(guī)定》對(duì)于涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的檢察建議書(shū)，規(guī)定了可以抄送同級(jí)黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等。該規(guī)定當(dāng)中提及所涉問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的檢察建議書(shū)，可以進(jìn)行抄送。引發(fā)的第一個(gè)問(wèn)題是哪些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門重視？理論上，從社會(huì)治理的角度，任何違法行為都應(yīng)該引起有關(guān)部門的重視。而如果采用違法與犯罪對(duì)于違法行為嚴(yán)重程度的區(qū)分，則只有犯罪行為才應(yīng)該引起有關(guān)部門的重視，可犯罪行為由偵查、起訴、審理三個(gè)部門負(fù)責(zé)，反而不需要移送。因此，其違法程度的判斷存在較大的主觀隨意性，判斷主體和判斷標(biāo)準(zhǔn)均缺乏統(tǒng)一的明確規(guī)定。引發(fā)的第二個(gè)問(wèn)題是，可以抄送是怎樣的操作？該范圍是由最高檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一確定，還是由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)自行確定？如果是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)自行確定，又如何能夠形成全國(guó)性的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)？而且抄送部門的范圍是同時(shí)抄送還是選擇性抄送？從該條款中，我們可以看到檢察機(jī)關(guān)對(duì)于該如何借助黨委、政府、紀(jì)檢或上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)威進(jìn)行檢察建議的落實(shí)的為難狀態(tài)。

這種“借力”的意圖在《檢察建議工作規(guī)定》第25條有更明顯的體現(xiàn)④，但其問(wèn)題同樣明顯：程序方面，對(duì)于通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等是由上級(jí)人民檢察院進(jìn)行通報(bào)還是自行通報(bào)存在一定的歧義。按照本條的邏輯，應(yīng)該是在經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或整改不到位的情況下，下級(jí)檢察院借助上級(jí)檢察院的權(quán)威進(jìn)行通報(bào)，但此表述又隱含了自行通報(bào)的可能，與第20條規(guī)定的涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情況具有典型性、所涉問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的抄送相一致。

《檢察建議工作規(guī)定》第25條中“必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”還存在思路并不清晰的問(wèn)題，對(duì)于涉及違法違紀(jì)問(wèn)題，在無(wú)法自行糾正的情況下，同級(jí)政府具有當(dāng)然的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門具有當(dāng)然的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，因此，如果被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)該根據(jù)違法違紀(jì)的情況通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，并請(qǐng)其進(jìn)行督促與回復(fù)，從法律監(jiān)督、糾正違法、促進(jìn)守法的角度，并不存在不通報(bào)的空間。從法律地位上，檢察機(jī)關(guān)與政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，職能不同，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位理應(yīng)得到相應(yīng)的體現(xiàn)。對(duì)于報(bào)告黨委、人大的做法則更多的是報(bào)告性質(zhì)，在沒(méi)有形成相應(yīng)的銜接機(jī)制，以及黨委與人大的后續(xù)處置程序不明確的情況下，借力黨委和人大存在操作上的困難。

三、改進(jìn)檢察建議現(xiàn)狀的初步建議

檢察建議實(shí)施的效果提升是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要各方面條件為基礎(chǔ)，可以嘗試從以下幾方面入手逐步提升檢察建議的效力。

（一）名實(shí)相符的更名需要

目前的檢察建議是以“建議”為名，而根據(jù)字典解釋，建議是向有關(guān)方面提出建設(shè)性的意見(jiàn)。即在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候針對(duì)某種客觀存在提出合理化的意見(jiàn)，使其具備更充分的改革或改良的條件，向著更良好、更積極的方面發(fā)展。從該詞的一般解釋基本上看不出來(lái)監(jiān)督、強(qiáng)制、制裁的內(nèi)容，反而是選擇性的見(jiàn)解或意見(jiàn)，如果說(shuō)這種見(jiàn)解或意見(jiàn)內(nèi)容廣泛到可以包括法律內(nèi)容的話，那才是建議可以與法律發(fā)生關(guān)聯(lián)的可能性路徑，但這與常規(guī)用法并不一致。

相比較而言，行政機(jī)關(guān)往往是以具體的行政行為為內(nèi)容然后后綴為通知書(shū)，比如收回土地使用權(quán)通知書(shū)、行政處罰通知書(shū)等，具有明確的指向與內(nèi)容，且其謂語(yǔ)一般具有較強(qiáng)的傾向性，“收回”意味著對(duì)相對(duì)人原有事物的撤銷，“處罰”的制裁性就更為明顯。審判機(jī)關(guān)出具的一般稱為判決書(shū)、裁定書(shū)、決定書(shū)，這些內(nèi)容的效力已為法律所明確，且已經(jīng)形成約定俗成的大眾觀念，因此，其約束力往往更直觀也更容易落地。

因此，如果說(shuō)檢察建議在還沒(méi)有為《民事訴訟法》《檢察院組織法》等法律所確立時(shí)稱之為“建議”情有可原，但既已明確為法律監(jiān)督的方式之一，則應(yīng)該具備與抗訴、糾正違法通知書(shū)等類似的名稱，以實(shí)現(xiàn)名實(shí)相符，比如變更名稱為法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)或類似的名稱。如前所述，檢察建議需要建議具體方案，但在具體的專業(yè)性解決方案對(duì)于檢察機(jī)關(guān)又有難度的情況下，法律監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)的名稱可以給檢察建議保留一定的空間，可以根據(jù)情況提出或宏觀或具體的建議方案，以避免建議方案在被建議單位看來(lái)是外行、不專業(yè)，這也不利于檢察建議權(quán)威的樹(shù)立。

當(dāng)然，如果《檢察院組織法》規(guī)定的內(nèi)容當(dāng)中，抗訴、糾正意見(jiàn)與檢察建議是效力的遞減從而形成的順序的話，那倒可以認(rèn)為是建議性措施。但根據(jù)《民事訴訟法》對(duì)于檢察建議的規(guī)定，檢察建議是對(duì)于審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為有權(quán)提出檢察建議，這里的檢察建議理應(yīng)解釋為與抗訴平行的監(jiān)督方式，因此具有相應(yīng)的法律效力，與抗訴形成互補(bǔ)。因此，如果檢察建議是與抗訴、糾正意見(jiàn)相并列的法律監(jiān)督方式，則有必要進(jìn)行更名以形成符號(hào)上的象征意義以促進(jìn)其效力的實(shí)現(xiàn)。

原來(lái)的《民事訴訟法》與《檢察院組織法》的修改過(guò)程中可能有一種考慮是檢察建議已經(jīng)形成了習(xí)慣性稱謂，因此不宜變動(dòng)。但如果在法律定位和效力上已經(jīng)有所變化，則法律修改的同時(shí)對(duì)相應(yīng)的稱謂進(jìn)行調(diào)整則正好具有相當(dāng)?shù)钠辗ㄒ饬x。

（二）建立切實(shí)可靠的制裁性機(jī)制

《檢察建議工作規(guī)定》第14條規(guī)定，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。這條規(guī)定比較明顯地反映了檢察建議權(quán)和偵查權(quán)、監(jiān)察權(quán)的區(qū)別，檢察建議被限定在外部調(diào)查，從而難以進(jìn)行關(guān)鍵性取證和采取有較強(qiáng)約束力的強(qiáng)制性措施，這也加劇了檢察建議在效力方面的短板。

在經(jīng)辦層面，《檢察建議工作規(guī)定》第24條規(guī)定⑤，督促落實(shí)工作由原承辦檢察官辦理，在被建議單位不落實(shí)檢察建議的情況下，原承辦檢察官的壓力將會(huì)非常大，應(yīng)該采用以檢察院的名義對(duì)檢察建議的落實(shí)進(jìn)行督促，而非具體經(jīng)辦人進(jìn)行落實(shí)。而采取的詢問(wèn)、走訪、不定期會(huì)商、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的方式有些虛化，連質(zhì)詢類的表述都沒(méi)有出現(xiàn)，可見(jiàn)督促落實(shí)存在難度。在當(dāng)前檢察院自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后制裁性力量削弱的背景下，督促落實(shí)的難度更為凸顯。

因此，在目前的語(yǔ)境下，要采取可行的措施促成檢察建議形成較強(qiáng)的法律效力和一定的強(qiáng)制力。首先，向社會(huì)公開(kāi)檢察建議是一個(gè)可行選擇。比如四川省檢察院根據(jù)“可以公開(kāi)送達(dá)”的授權(quán)，專門出臺(tái)了《四川省檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開(kāi)辦法（試行）》，明確涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問(wèn)題的檢察建議，除不宜公開(kāi)的，要以各種方式公開(kāi)。同時(shí)要堅(jiān)持以公開(kāi)為原則不公開(kāi)為例外，相關(guān)檢察建議均要在最高人民檢察院案件信息公開(kāi)網(wǎng)、本院門戶網(wǎng)站、“兩微一端”上發(fā)布，此類規(guī)定進(jìn)一步將“可以公開(kāi)”的范圍予以明確并具有可操作性［8］。此類公開(kāi)檢察建議的方式將給被建議單位形成有效的社會(huì)壓力。

其次，促進(jìn)檢察建議與公益訴訟、抗訴、通報(bào)監(jiān)察部門形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)性機(jī)制。前述公開(kāi)檢察建議的方式為外部壓力，而檢察建議與公益訴訟、抗訴、通報(bào)監(jiān)察部門為內(nèi)部壓力。應(yīng)該明確，檢察建議并非只是“建議”，而是督促被建議單位自行糾錯(cuò)的前置程序，該種方式對(duì)于建議單位與被建議單位均可以以較小成本實(shí)現(xiàn)較好的收益，形成“雙贏”局面，能夠促使被建議單位自行糾正［9］。在未自行糾錯(cuò)的情況下，檢察機(jī)關(guān)則采取公益訴訟、抗訴、通報(bào)監(jiān)察部門等具有更強(qiáng)執(zhí)行力的程序來(lái)保障檢察建議的內(nèi)容得以落實(shí)。這也對(duì)檢察機(jī)關(guān)選擇檢察建議的內(nèi)容提出要求，應(yīng)該著重選擇那些可以采取進(jìn)一步舉措的應(yīng)該糾正的內(nèi)容，以確立檢察建議的權(quán)威和有效性，在形成檢察建議落實(shí)的良好環(huán)境后，再進(jìn)一步加強(qiáng)其他方面的內(nèi)容。

這種關(guān)聯(lián)性機(jī)制的建立有另一方面的原因，檢察建議本身并非行政機(jī)關(guān)或其他組織實(shí)施具體的應(yīng)為行為的根據(jù)，即檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督并不產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)或其他組織的作為義務(wù)，并不因違反檢察建議而違法而是因?yàn)槠鋺?yīng)為而不為具體行為而違法。這也是為什么要建立檢察建議與其他具有強(qiáng)制力的法律監(jiān)督方式的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，而不能直接以檢察建議的強(qiáng)制力直接解決問(wèn)題。否則，檢察建議就不僅是法律監(jiān)督，而是創(chuàng)設(shè)了新義務(wù)的內(nèi)容，與其法律監(jiān)督的本質(zhì)不符［10］。

（三）有效形成橫向與縱向的合力

《檢察建議工作規(guī)定》第20條從檢察建議所涉問(wèn)題的重大程度確定其抄送有關(guān)部門的邊界，而第25條從被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不整改或整改不到位的角度確定其報(bào)告上級(jí)檢察機(jī)關(guān)及通報(bào)相關(guān)部門甚至提起公益訴訟的依據(jù)⑥。該兩種情形之下的通報(bào)均為可以抄送與通報(bào)、報(bào)告，但從形成合力的角度，就不應(yīng)該是可選擇性的，而應(yīng)是更為確定性的。比如對(duì)于所有檢察建議都應(yīng)當(dāng)抄送同級(jí)政府或行業(yè)自律組織（根據(jù)主管機(jī)關(guān)不同進(jìn)行確定），至少要讓政府系統(tǒng)內(nèi)部形成對(duì)各部門合規(guī)性的初步認(rèn)識(shí)及重視。在被建議單位不予整改或整改不到位的情況下，如涉及違紀(jì)問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)報(bào)告上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)，以此形成橫向與縱向的合力。對(duì)于聯(lián)合發(fā)文的方式應(yīng)該慎用，一是法律監(jiān)督具有深刻的獨(dú)立性，在形式上直接與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文弱化了法律監(jiān)督的外部性。二是聯(lián)合發(fā)文不具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。目前的聯(lián)合發(fā)文所針對(duì)的事項(xiàng)及內(nèi)容具有較強(qiáng)的隨機(jī)性，且各機(jī)構(gòu)的職能與人事均可能會(huì)調(diào)整，后續(xù)的銜接存在難度，不利于法律監(jiān)督權(quán)發(fā)揮的穩(wěn)定性［11］。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，在檢察建議入法的形勢(shì)之下，檢察建議的法律地位得到確立。但對(duì)于檢察建議的功能與限度在理論、立法與實(shí)踐上仍存在分歧，各地、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度均存在差異，這就造成了檢察建議落地時(shí)的“軟化”。2018年，最高人民檢察院出具“2018年第1號(hào)”《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書(shū)》具有很強(qiáng)的標(biāo)桿意義，教育部在采納該檢察建議的基礎(chǔ)上迅速出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》，并就相關(guān)工作向各級(jí)主管部門和各類教育機(jī)構(gòu)提出了具體要求。與此同時(shí)，最高人民檢察院將“一號(hào)檢察建議”印發(fā)全國(guó)各省級(jí)檢察院，要求各地及時(shí)將檢察建議書(shū)抄報(bào)本地教育主管部門及主管省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，并最終取得了積極成效⑦。

新中國(guó)成立以來(lái)最高檢的“一號(hào)檢察建議”從醞釀、確定、溝通、送達(dá)到具體落實(shí)，最高人民檢察院均傾注了大量精力。但我們也要看到，如果每一份檢察建議都需要如此之大的投入的話，那各地、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)將不堪重負(fù)，只能完成有限數(shù)量的檢察建議。從質(zhì)量重于數(shù)量的角度，高投入形成的高質(zhì)量的檢察建議對(duì)于檢察建議權(quán)威的樹(shù)立有重大幫助。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，檢察建議的剛性構(gòu)建仍需要優(yōu)化程序、加強(qiáng)制裁、形成合力的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步形成具有獨(dú)立性的具有強(qiáng)制約束力的特別法律監(jiān)督程序，這應(yīng)該是檢察建議的發(fā)展方向。

注 釋：

① 《檢察院組織法》第21條：人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院?？乖V、糾正意見(jiàn)、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。

② 即發(fā)出檢察建議讓行政機(jī)關(guān)自行整改，不整改就可能起訴的案件。

③ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第12條：對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的違法情形，以及需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰、處分或者需要沒(méi)收其違法所得，法律、司法解釋和其他有關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書(shū)、檢察意見(jiàn)書(shū)的，依照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

④ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第25條：被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。

⑤ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第24條：人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議。督促落實(shí)工作由原承辦檢察官辦理，可以采取詢問(wèn)、走訪、不定期會(huì)商、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等方式，并制作筆錄或者工作記錄。

⑥ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第20條：涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的檢察建議書(shū)，可以抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等。

⑦ 截至2019年1月，有省級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)落實(shí)“一號(hào)檢察建議”作出了批示，26個(gè)省級(jí)教育主管部門采取了舉措。