楊坤鑫 武 焱

（1.中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100；2.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006）

家庭農(nóng)場是指以家庭成員為主要?jiǎng)趧恿Γ瑥氖罗r(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。2021年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中明確提出，要“實(shí)施家庭農(nóng)場培育計(jì)劃，把農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營戶培育成有活力的家庭農(nóng)場。”家庭農(nóng)場作為我國的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，具有商品化、規(guī)?；⒓s化的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

但是，家庭農(nóng)場的發(fā)展離不開健全的法律體系作為支撐, 我國目前針對家庭農(nóng)場的法律制度尚在起步階段。從國家層面來看，近幾年相關(guān)政策性文件中涉及家庭農(nóng)場的條款逐漸增多，一般都是對家庭農(nóng)場的規(guī)定政策性質(zhì)規(guī)定，尚未出臺專門的法律規(guī)定，立法實(shí)踐主要集中于地方性法規(guī)、部門規(guī)章等。家庭農(nóng)場法律的缺位，會導(dǎo)致在注冊登記、征繳賦稅、土地流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等方面缺乏必要的法律依據(jù)，合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。因此，要加快家庭農(nóng)場立法工作，為家庭農(nóng)場發(fā)展提供有效的法律支撐和保障。

一、發(fā)展家庭農(nóng)場的法律需求

（一）家庭農(nóng)場立法是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

一是家庭農(nóng)場立法是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)的需要。2019年，中辦和國辦出臺《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，明確提到啟動家庭農(nóng)場培育計(jì)劃，培育一批具備適度規(guī)模、先進(jìn)管理、集約生產(chǎn)、明顯效益的家庭農(nóng)場，具體培育方式為提供貼息貸款、優(yōu)先承租流轉(zhuǎn)土地、加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)等，促使小農(nóng)戶穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)模。適度規(guī)模發(fā)展的家庭農(nóng)場，一方面豐富了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式，能夠更好地利用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，從而降低生產(chǎn)經(jīng)營成本；另一方面家庭農(nóng)場與合作社、龍頭企業(yè)加強(qiáng)合作能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)銷一體化，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場相對接，從而增加農(nóng)戶收益。家庭農(nóng)場實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)營和規(guī)?；?jīng)營的有機(jī)融合，有力促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。而這一切的實(shí)現(xiàn)都需要從法律層面明確家庭農(nóng)場的市場主體地位，明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、注冊登記、政策扶持等，為家庭農(nóng)場發(fā)展提供有效的法律支撐和保障。

二是家庭農(nóng)場立法是鄉(xiāng)村振興的需要。將農(nóng)村家庭成員集中起來生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營模式合法化，并對其指導(dǎo)和扶持是家庭農(nóng)場立法的目的?！笆奈濉睍r(shí)期，是乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先就是要將農(nóng)民組織集中起來，因?yàn)槿绻麌抑苯用鎸|萬的小農(nóng)戶，要滿足發(fā)展程度參差不齊的各個(gè)地域的農(nóng)村發(fā)展需求是不可能的。2021年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確指出：要“突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類經(jīng)營主體，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！睂彝マr(nóng)場進(jìn)行立法是積極響應(yīng)政策的要求，這不僅關(guān)乎家庭農(nóng)場的健康發(fā)展，更是促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治保障，對于踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

（二）家庭農(nóng)場立法是全面推進(jìn)依法治國的需要

一是家庭農(nóng)場立法是政府農(nóng)業(yè)管理依法行政的要求。政府依法行政、建設(shè)法治政府的前提和基礎(chǔ)是有法可依，即需要有明確的法律規(guī)定來做政府行為的依據(jù)。而政策文件存在的問題是法律效力低，指引、預(yù)測、評價(jià)社會主體行為的效果較弱，并且穩(wěn)定性不高，會隨著政府工作關(guān)注點(diǎn)的變化而變化。如果將對家庭農(nóng)場的指導(dǎo)性、扶持性的政策上升為法律，不僅有利于各級政府及其農(nóng)業(yè)管理部門等有關(guān)部門依法行政，而且促進(jìn)政府以法治的思維和方式去管理和服務(wù)家庭農(nóng)場。

二是家庭農(nóng)場立法是家庭農(nóng)場及相關(guān)主體行為規(guī)范化的要求。家庭農(nóng)場法律的缺位致使家庭農(nóng)場經(jīng)營者找不到自身的法律地位和經(jīng)濟(jì)地位，發(fā)展方向較為迷茫。同時(shí)，對于關(guān)注家庭農(nóng)場發(fā)展的社會各界主體包括一些投資者而言，由于沒有明確的法律規(guī)定，他們只能遠(yuǎn)遠(yuǎn)觀望，不敢盲目參與其中。通過家庭農(nóng)場立法，一方面使家庭農(nóng)場經(jīng)營行為有法可依，另一方面也使其他關(guān)注家庭農(nóng)場發(fā)展的相關(guān)主體加入到家庭農(nóng)場的經(jīng)營發(fā)展中有了法律依據(jù)。

三是家庭農(nóng)場立法將使司法機(jī)關(guān)解決相關(guān)法律糾紛有了明確的法律依據(jù)。在全面推進(jìn)依法治國的過程中，公正司法是重要一環(huán)，它關(guān)系著人民群眾的合法權(quán)益能否切實(shí)地得到保障。家庭農(nóng)場在生產(chǎn)經(jīng)營活動中難免遇到各種糾紛，比如家庭農(nóng)場與交易對方之間、家庭農(nóng)場與農(nóng)村土地承包權(quán)所有人之間等等，司法機(jī)構(gòu)在解決這些糾紛時(shí)，缺乏明確的法律依據(jù)，也就很難保障人民群眾的合法權(quán)益。

二、健全家庭農(nóng)場的法律供給

法律的需求決定法律供給，一旦人們迫切需要法律這種調(diào)整手段并且積極謀求法律秩序的維護(hù)時(shí)，那么一定會有法律供給的發(fā)生。特定的法律供給就是為了實(shí)現(xiàn)特定的立法目的，從傳統(tǒng)法學(xué)來看，立法目的在法律的制定和實(shí)施過程中均具有關(guān)鍵的指導(dǎo)作用，對立法目的的追求就是通過立法對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整從而將該社會秩序構(gòu)建起來，簡單說，就是立法者通過法的實(shí)施希望達(dá)到的效果。家庭農(nóng)場立法，不僅要規(guī)范家庭農(nóng)場主體資格和經(jīng)營行為，保護(hù)家庭農(nóng)場的合法權(quán)益，更重要的是解決家庭農(nóng)場發(fā)展中的實(shí)際問題，為家庭農(nóng)場的順利發(fā)展助力，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供法治保障。

（一）確立家庭農(nóng)場的主體資格和經(jīng)營范圍

一是明確規(guī)范家庭農(nóng)場的主體資格。目前，家庭農(nóng)場的法律地位不明確，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。沒有明確統(tǒng)一的家庭農(nóng)場主體資格規(guī)范是致使農(nóng)民對成立家庭農(nóng)場望而卻步的一大原因。同時(shí)，對于已經(jīng)成立家庭農(nóng)場的經(jīng)營者來說，主體資格不明確，也就難以享受國家的財(cái)政補(bǔ)貼等扶持政策。規(guī)范家庭農(nóng)場的主體資格，一方面可以為家庭農(nóng)場經(jīng)營者提供行為指引，另一方面也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持的有效方法。因此，家庭農(nóng)場的立法目的之一就是要使家庭農(nóng)場的主體資格明確規(guī)范。

二是明確規(guī)范家庭農(nóng)場的經(jīng)營范圍。家庭農(nóng)場的經(jīng)營模式呈現(xiàn)多樣化的趨勢，有些是純農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有些是農(nóng)業(yè)+休閑娛樂，有些是農(nóng)業(yè)+旅游觀光，有些甚至把家庭農(nóng)場打造成集種植、旅游、觀光、休閑、體驗(yàn)為一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，例如，安徽省績溪縣天路山生態(tài)種植家庭農(nóng)場。但發(fā)展家庭農(nóng)場的本意，是要在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和牧業(yè)實(shí)現(xiàn)商品化、規(guī)?；图s化，因此，家庭農(nóng)場的經(jīng)營范圍還是應(yīng)當(dāng)以上述“三業(yè)”為主業(yè)，不僅有利于提高家庭農(nóng)場整體收益，而且對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有戰(zhàn)略意義。

（二）明確家庭農(nóng)場的基本權(quán)利義務(wù)

家庭農(nóng)場主和其他家庭農(nóng)場成員作為家庭農(nóng)場的經(jīng)營者和主要?jiǎng)趧恿?，他們的合法?quán)益能否得到保障關(guān)系著家庭農(nóng)場能否長久、順利地發(fā)展。如家庭農(nóng)場主合法獲得并使用農(nóng)村土地或者應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸a(bǔ)貼等合法權(quán)益被侵犯，會打擊家庭農(nóng)場主生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，并且使家庭農(nóng)場的發(fā)展陷入困境。在家庭農(nóng)場發(fā)展過程中，不可避免地需要土地流轉(zhuǎn)，但目前我國的土地流轉(zhuǎn)市場不完善，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生頻率較高。尤其是當(dāng)家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營收益較好時(shí)，有些土地流轉(zhuǎn)方特別是流轉(zhuǎn)方為村集體組織對會因?yàn)檠奂t利潤而要求終止合同，這種不按合同約定辦事的行為，在很多時(shí)候，會嚴(yán)重傷害到家庭農(nóng)場經(jīng)營者的利益和情感。另外，如家庭農(nóng)場的其他成員獲得勞動收入或者成員享有的其他利益被侵犯，不僅會降低家庭農(nóng)場成員對參加家庭農(nóng)場的信心，更會大大影響家庭農(nóng)場的和諧穩(wěn)定。因此，對家庭農(nóng)場進(jìn)行立法，必須要保障家庭農(nóng)場的合法權(quán)益。

三、完善家庭農(nóng)場的立法形式

完善立法形式不僅關(guān)系法律體系健全，而且關(guān)乎立法目的的有效實(shí)現(xiàn)。因此，必須重視家庭農(nóng)場的立法形式建設(shè)。根據(jù)我國的實(shí)際，家庭農(nóng)場立法應(yīng)采取“單獨(dú)立法+配套立法”形式，其目的就是要通過健全的法規(guī)，使政府和社會的保障、促進(jìn)措施落到實(shí)處并長期執(zhí)行，從而保障和促進(jìn)家庭農(nóng)場的發(fā)展。

（一）單獨(dú)立法：中央制定專門的家庭農(nóng)場法規(guī)

單獨(dú)立法是指制定一部獨(dú)立的單行法來專門調(diào)整與家庭農(nóng)場相關(guān)的各類法律關(guān)系，對家庭農(nóng)場的認(rèn)定、家庭農(nóng)場內(nèi)部成員間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、家庭農(nóng)場的支持與保護(hù)、家庭農(nóng)場對外承擔(dān)責(zé)任方式等問題進(jìn)行專門規(guī)制。對家庭農(nóng)場立法采取單獨(dú)立法模式的優(yōu)勢之一是單行立法更能夠解決家庭農(nóng)場主體地位和基本權(quán)利、內(nèi)外部關(guān)系、設(shè)立變更及終止等基本法律問題；之二是有利于突出家庭農(nóng)場的特殊性；之三是更加有利于與相關(guān)法律法規(guī)融合。而由中央制定專門的家庭農(nóng)場法規(guī)，具有權(quán)威性、普遍適用性、公共性。

一是從立法權(quán)的角度來看，中央立法內(nèi)容是全國普遍存在的法律問題，中央立法的事項(xiàng)往往是與國計(jì)民生密切相關(guān)的基本問題。也就是說，較為宏觀的、全國性的、關(guān)乎國計(jì)民生的基本法律問題應(yīng)當(dāng)由中央立法。反之，微觀的、地區(qū)性的、具體的法律問題由地方立法。由于家庭農(nóng)場的發(fā)展關(guān)乎鄉(xiāng)村振興、關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、關(guān)乎國計(jì)民生，對其立法主要解決的就是基礎(chǔ)性、原則性的基本法律問題，并且家庭農(nóng)場的發(fā)展是全國性的，并非單個(gè)地區(qū)的問題。因此，應(yīng)當(dāng)由中央對家庭農(nóng)場進(jìn)行專門立法。

二是從立法效益的角度來看，行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定并按照《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定的程序，為了管理和領(lǐng)導(dǎo)國家各項(xiàng)行政工作，制定和發(fā)布的經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化、外交、教育等各類法規(guī)的總稱。行政法規(guī)的法律效力雖低于法律，但基本適用于全國所有地區(qū)。那么，家庭農(nóng)場專門立法的效益能夠通過行政法規(guī)的立法形式實(shí)現(xiàn)嗎？首先，在法的效力方面，行政法規(guī)不如法律的效力高，行政法規(guī)不能在法律沒有相關(guān)規(guī)定的前提下制定法規(guī)。其次，行政法規(guī)是為了落實(shí)和執(zhí)行法律，而家庭農(nóng)場法尚處于缺位狀態(tài)，行政法規(guī)也就無法實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的立法效益。同時(shí)，家庭農(nóng)場專項(xiàng)立法是為了向家庭農(nóng)場的發(fā)展提供扶持和保護(hù)措施，而行政法規(guī)則側(cè)重于行政管理。由此看來，行政法規(guī)無法有效地實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場專門立法的效益。

部門規(guī)章是根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)來制定，它與行政法規(guī)存在相同的問題，即缺乏上位法的根據(jù)。另外，部門規(guī)章很難實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場專項(xiàng)立法的效益，這主要是由于家庭農(nóng)場涉及范圍廣泛。一是家庭農(nóng)場的發(fā)展所涉利益范圍廣，不僅涉及經(jīng)濟(jì)利益，還涉及生態(tài)環(huán)境利益、社會利益；二是家庭農(nóng)場的發(fā)展所涉主體范圍廣，不僅涉及農(nóng)戶、經(jīng)營者，還涉及政府各部門、社會團(tuán)體等。而部門規(guī)章是國務(wù)院某部委制定的，其職能范圍單一，它只能從自身權(quán)力職能出發(fā)對家庭農(nóng)場立法，比如，農(nóng)業(yè)部只能從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境部只能從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，商務(wù)部只能從商品貿(mào)易的角度出發(fā)，等等，他們均無法做到從綜合的角度來對家庭農(nóng)場進(jìn)行立法。由此看來，部門規(guī)章也無法有效實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場專門立法的效益。

從法律的角度來看，中央對家庭農(nóng)場專門立法，一方面是對家庭農(nóng)場主體性的問題做原則性、基礎(chǔ)性的規(guī)定；另一方面是給廣大家庭農(nóng)場的發(fā)展指明方向，為家庭農(nóng)場的發(fā)展提供各項(xiàng)扶持待遇，從而促進(jìn)其穩(wěn)健發(fā)展。當(dāng)然，家庭農(nóng)場單獨(dú)立法還要尊重《農(nóng)業(yè)法》這部基本法的基本原則，與其他單行法相協(xié)調(diào)，為將來農(nóng)業(yè)法和其他單行法的修改和實(shí)施留下空間，以節(jié)約立法資源和實(shí)現(xiàn)立法效益的最大化；此外，在單獨(dú)立法的同時(shí)，還要充分重視配套立法的重要性。配套規(guī)則不僅使法律體系更加完善，更重要的功能在于將“原則性”“概括性”“政策性”“號召性”條款具體化、細(xì)節(jié)化、技術(shù)化和程序化，從而有利于實(shí)現(xiàn)立法目的。

（二）配套立法:地方性法規(guī)和部門規(guī)章相配套

從成本效益的角度看，家庭農(nóng)場立法還需要地方立法和部門規(guī)章加以配套，只有通過制定完備的家庭農(nóng)場法律體系，才能滿足各地家庭農(nóng)場的發(fā)展需要，從而以較低的成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期立法效益。

一是地方性法規(guī)有利于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展。首先，從立法權(quán)的角度分析。家庭農(nóng)場的地方性立法形式，是選擇地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，涉及到權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)和行政立法權(quán)的權(quán)限劃分問題。地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)為綜合性的地區(qū)性事務(wù)，而政府規(guī)章的立法事項(xiàng)更傾向于具體的行政管理事項(xiàng)。家庭農(nóng)場涉及的社會關(guān)系比較廣泛，其中主要的是社會各界對家庭農(nóng)場發(fā)展進(jìn)行扶持的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，行政管理部門對家庭農(nóng)場的行政管理關(guān)系也只是為了保障其健康發(fā)展的輔助手段而已。也就是說，家庭農(nóng)場的地方性立法事項(xiàng)應(yīng)是以經(jīng)濟(jì)關(guān)系為主的綜合性事項(xiàng)，而非單純的行政管理關(guān)系。因此，從立法權(quán)限的劃分來看，家庭農(nóng)場更適宜由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員以地方性法規(guī)的形式來立法。其次，從立法效益的角度研究。立法效益指導(dǎo)著制定和實(shí)施法律的全過程，是法律的靈魂和宗旨。地方性法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)更加綜合，制定主體更為廣泛，制定質(zhì)量更加優(yōu)良。家庭農(nóng)場的立法效益主要是舉社會各界之力助力家庭農(nóng)場的現(xiàn)代化發(fā)展?？梢?，地方性法規(guī)廣泛性、綜合性的立法能夠?qū)崿F(xiàn)家庭農(nóng)場地方立法的效益。在實(shí)踐中，如果某一立法事項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)容涉及部門較多，涉及主體較多，并且該立法事項(xiàng)事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，行政首長會選擇傾向于地方性法規(guī)的立法形式。結(jié)合理論與實(shí)踐，地方性法規(guī)的形式更有利于實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場地方立法的效益。

二是國務(wù)院多個(gè)部門聯(lián)合制定規(guī)章有利于進(jìn)一步有推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展。家庭農(nóng)場配套立法中的部門規(guī)章，主要是為了更好地貫徹和執(zhí)行家庭農(nóng)場法的相關(guān)規(guī)定，從而保障和促進(jìn)家庭農(nóng)場的發(fā)展。從家庭農(nóng)場法的調(diào)整對象和主要內(nèi)容可知，家庭農(nóng)場立法所涉及的部門有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、工商行政管理總局以及中國人民銀行、銀保監(jiān)會等。如果各部門單獨(dú)制定部門規(guī)章，那么就將產(chǎn)生大量的部門規(guī)章，一方面，家庭農(nóng)場經(jīng)營者將無所適從；另一方面，多個(gè)部門分別制定部門規(guī)章，互相之間難以協(xié)調(diào)，不利于立法目的的實(shí)現(xiàn)?！读⒎ǚā返诎耸粭l明確規(guī)定：“涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章?！睂τ诩彝マr(nóng)場來說，正需要多個(gè)部門聯(lián)合制定部門規(guī)章，即一部綜合性的部門規(guī)章。一方面，在制定過程中有利于協(xié)調(diào)各部門的職能關(guān)系；另一方面，多個(gè)部門聯(lián)合出臺規(guī)章更有利于切實(shí)貫徹和執(zhí)行家庭農(nóng)場法的相關(guān)規(guī)定。因此，宜由國務(wù)院多個(gè)部門聯(lián)合制定家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)章。

綜上所述，家庭農(nóng)場的立法宜由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定家庭農(nóng)場法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員制定家庭農(nóng)場地方性法規(guī)，由農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行、銀保監(jiān)會等部門聯(lián)合制定部門規(guī)章。通過建立健全家庭農(nóng)場立法形式，進(jìn)一步促進(jìn)家庭農(nóng)場高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。