陳勝良　劉清泉　郭睿驍

聯(lián)合國(guó)2000年千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）和2015年通過(guò)的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的第一個(gè)目標(biāo)都是關(guān)于貧困的表述。可見(jiàn)，貧困仍是當(dāng)前世界上最重要最亟待解決的問(wèn)題。在新型冠狀病毒感染疫情之前的30年，國(guó)際社會(huì)共同努力，全球減貧取得了穩(wěn)步的進(jìn)展，到2018年，全球貧困率繼續(xù)歷史下降到8.6%，生活在1.90美元以下的人數(shù)下降到6.56億1。但不容樂(lè)觀的事實(shí)是，一方面，新型冠狀病毒感染疫情嚴(yán)重削弱了這一進(jìn)展，目前全球已經(jīng)脫離了之前預(yù)測(cè)的消除貧困的軌道；另一方面，包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸和泰國(guó)在內(nèi)的瀾湄五國(guó)（本文將越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國(guó)稱為瀾湄五國(guó)，以下同）等發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件上的差異性，要實(shí)現(xiàn)全面消除貧困與饑餓的目標(biāo)面臨巨大的挑戰(zhàn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，在消除貧困和饑餓方面，上述瀾湄五國(guó)都通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，制定減貧戰(zhàn)略等措施，做出了巨大的努力，貧困人口比例顯著下降。如緬甸貧困人口占比已經(jīng)從2005年的近三分之一，穩(wěn)步下降到2009年的略高于四分之一，并在2015年降至20%以下2。柬埔寨以全國(guó)為基準(zhǔn)的貧困人口總數(shù)比率從2007年的47.8%下降到2014年的13.5%3。然而，城鄉(xiāng)差距仍然很明顯，農(nóng)村貧困率仍然遠(yuǎn)高于城市貧困率，如緬甸2015年農(nóng)村貧困率仍高達(dá)23%，而城市的貧困率為9%。更重要的是貧困雖然穩(wěn)步減少，但對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊的抵御能力有待提高。如緬甸到2020年底，由于新型冠狀病毒感染疫情，全國(guó)83%的家庭平均收入減少了近一半，生活在貧困線以下的人數(shù)可能增加6%～11%4。

實(shí)現(xiàn)SDGs的挑戰(zhàn)與前景

（一）新型冠狀病毒感染疫情以及全球大蕭條的影響下，如何促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和人人獲得體面工作？

國(guó)際勞工組織警告說(shuō)，預(yù)計(jì)至少到2023年，全球失業(yè)率將保持在高于新型冠狀病毒感染疫情前的水平。2019年為1.86億人，而2022年估計(jì)為2.07億人5。對(duì)此，SDGs1.3提到了“執(zhí)行適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保障制度和措施”，SDGs1.4提到了“確保所有男女，特別是窮人和弱勢(shì)群體，享有平等獲取經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，享有基本服務(wù)，獲得對(duì)土地和其他形式財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)，繼承遺產(chǎn)，獲取自然資源、適當(dāng)?shù)男录夹g(shù)和包括小額信貸在內(nèi)的金融服務(wù)”。全民社保制度的建立需要國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政的支持，而土地所有權(quán)和控制權(quán)的強(qiáng)調(diào)則更多針對(duì)以土地和農(nóng)業(yè)為中心的社會(huì)。事實(shí)上，除了保障農(nóng)民土地權(quán)利以外，通過(guò)改善預(yù)期，重啟包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和人人獲得體面工作，應(yīng)該是當(dāng)前消除貧困的優(yōu)先事項(xiàng)。然而，在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)及疫情反復(fù)的不確定性下，這是對(duì)全球領(lǐng)導(dǎo)力的巨大考驗(yàn)。

（二）關(guān)鍵是對(duì)土地和其他生產(chǎn)資源的“獲取”，還是對(duì)糧食安全“權(quán)利”的保障？

SDGs2.3提出“到2030年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍和小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻倍”的具體做法包括：“確保平等獲得土地、其他生產(chǎn)資源和要素、知識(shí)、金融服務(wù)、市場(chǎng)以及增值和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)”。顯然，這里對(duì)新增加的城市居民考慮不足，因?yàn)樵诳焖俪擎?zhèn)化過(guò)程中，這些新市民，尤其是生活在貧民窟的貧困人口，他們并沒(méi)有獲得土地和其他生產(chǎn)資源的途徑，與其相關(guān)的只有“非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)”。城市的原居民和城市的新進(jìn)者以及貧困人口要同樣實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率翻倍”和“收入翻番”的目標(biāo)，這本身就存在機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題。更令人擔(dān)憂的是，饑餓問(wèn)題在現(xiàn)代社會(huì)理應(yīng)是一項(xiàng)關(guān)系到人類生存的基本人權(quán)的保障問(wèn)題，那么，解決這個(gè)問(wèn)題的手段應(yīng)該建立在對(duì)土地和其他生產(chǎn)資源“獲取”的基礎(chǔ)上，還是應(yīng)該建立在對(duì)糧食安全“權(quán)利”的保障上？

（三）“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍和小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”會(huì)不會(huì)與SDGs的其他目標(biāo)發(fā)生矛盾？

SDGs是一個(gè)系統(tǒng)性的目標(biāo)體系，每個(gè)目標(biāo)都不是孤立存在的，因此，目標(biāo)之間可能發(fā)生各種各樣相互作用。SDGs2.3提出“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍和小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”就可能會(huì)與SDGs的其他目標(biāo)發(fā)生矛盾。我們知道，目標(biāo)2中提出了“實(shí)現(xiàn)糧食安全”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍”“小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”“確保建立可持續(xù)糧食生產(chǎn)體系”“幫助維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)”“逐步改善土地和土壤質(zhì)量”等一系列目標(biāo)，這些目標(biāo)需要同時(shí)實(shí)現(xiàn)，這本身就是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。尤其像瀾湄五國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，有機(jī)農(nóng)業(yè)等可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和水平并不發(fā)達(dá)的國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)“收入翻番”往往只能依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)手段，如化學(xué)合成農(nóng)藥和肥料的使用，增加水、土地等資源的競(jìng)爭(zhēng)性利用等。從這個(gè)角度來(lái)看，我們需要對(duì)目標(biāo)2提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增加保持高度警惕。

結(jié)論與對(duì)策建議

從趨勢(shì)來(lái)看，2030年全球消除饑餓的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)或難實(shí)現(xiàn)，瀾湄五國(guó)饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良人口比例下降的速度雖然總體高于全球平均水平，但受新型冠狀病毒感染疫情影響，已經(jīng)出現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)不良人口增加的現(xiàn)象。全球嚴(yán)重糧食不安全的前景進(jìn)一步惡化，瀾湄五國(guó)也不同程度地受到糧食安全的沖擊。發(fā)達(dá)國(guó)家特有的可持續(xù)農(nóng)業(yè)已經(jīng)開(kāi)始傳播到發(fā)展中國(guó)家，瀾湄五國(guó)從事生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)地區(qū)比例總體較高，但從事可持續(xù)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)地區(qū)比例大幅落后于世界總體水平。

基于對(duì)問(wèn)題的分析，本文提出以下建議。

（1）加強(qiáng)農(nóng)民土地等經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利保護(hù)是消除貧困的基礎(chǔ)。在以土地和農(nóng)業(yè)為中心的社會(huì)中，貧困的原因通常是耕種者沒(méi)有自己的耕地，依靠租借耕地進(jìn)行耕種的農(nóng)民或者被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，無(wú)法輕易從土地所有者和雇主的高額租金和低廉工資的剝削中擺脫出來(lái)?？v觀包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)的歷史，由于農(nóng)民獲得了土地，生產(chǎn)力得到解放，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，消除貧困也因此取得了顯著成就。從這個(gè)角度來(lái)講，農(nóng)民土地等經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利保護(hù)是極其重要的。但SDGs只是一個(gè)“自愿性”的努力目標(biāo)，這需要相關(guān)國(guó)家切實(shí)增強(qiáng)消除貧困的政治意愿，并實(shí)現(xiàn)國(guó)民依靠自然資源和經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，例如，保護(hù)村民對(duì)耕地，以及對(duì)森林和漁業(yè)資源的權(quán)利等，這是可持續(xù)地消除貧困的基礎(chǔ)性措施。

（2）創(chuàng)造環(huán)境促進(jìn)“包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。新型冠狀病毒感染疫情和全球經(jīng)濟(jì)大蕭條下，供給沖擊、需求萎縮，但核心的問(wèn)題還是人們對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期轉(zhuǎn)弱，不敢消費(fèi)、不敢投資，沒(méi)有信心。這需要世界各國(guó)共同努力創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)際局勢(shì)，尤其大國(guó)之間要減少對(duì)抗，同時(shí)通過(guò)深化市場(chǎng)化改革、強(qiáng)化法治經(jīng)濟(jì)，充分調(diào)動(dòng)人的積極性，發(fā)揮依靠民間和企業(yè)資金來(lái)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性作用。

（3）著眼于市場(chǎng)自身難以實(shí)現(xiàn)的公正分配、社會(huì)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，建立完善的社會(huì)福利制度。民間和企業(yè)資金驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于創(chuàng)造就業(yè)、增加社會(huì)整體福利是必要的，但同時(shí)在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下也會(huì)帶來(lái)一些如環(huán)境破壞、差距等新的不平等問(wèn)題。而且根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞奶岢龅摹暗筓形曲線假說(shuō)”：收入分配的平等狀況將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程而變化，尤其在經(jīng)濟(jì)未充分發(fā)展的階段，收入分配將隨同經(jīng)濟(jì)發(fā)展而趨于不平等。因此，僅靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能實(shí)現(xiàn)“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”的社會(huì)，這需要相關(guān)貧困國(guó)家的政府著眼于市場(chǎng)自身難以實(shí)現(xiàn)的公正分配、社會(huì)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，建立完善的社會(huì)福利制度。如保障窮人居住有關(guān)的租房權(quán)和居住權(quán)、糧食管理制度、最低工資和適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)保障、女性的生殖健康和權(quán)利、適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金和生活保障等，這些都是消除貧困和饑餓的根本對(duì)策。

（4）通過(guò)可持續(xù)農(nóng)業(yè)來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和小規(guī)模生產(chǎn)者的收入至關(guān)重要。如為了減少危險(xiǎn)化學(xué)品的投入，有必要促進(jìn)包括農(nóng)業(yè)多樣化的發(fā)展；為了提高水資源的使用效率，通過(guò)循環(huán)水、滴灌技術(shù)等加強(qiáng)對(duì)水資源日益增長(zhǎng)和相互競(jìng)爭(zhēng)的需求的管理；充分發(fā)揮生物燃料和農(nóng)業(yè)廢物等在實(shí)現(xiàn)能源目標(biāo)方面的重要作用；推動(dòng)農(nóng)業(yè)的低碳甚至零碳化轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)業(yè)抵御和適應(yīng)氣候相關(guān)的災(zāi)害和自然災(zāi)害的能力；減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土壤質(zhì)量、水資源，以及生物多樣性等方面的破壞性作用，從而減少農(nóng)業(yè)對(duì)氣候變化的不利影響。只有通過(guò)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，才能在為所有人提供食物與保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)之間保持謹(jǐn)慎的平衡。

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本文系廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院中國(guó)-中南半島研究中心重大研究專項(xiàng)“基于可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際開(kāi)發(fā)研究”系列成果之一

作者單位：陳勝良，系廣西壯族自治區(qū)黨委政策研究室（財(cái)經(jīng)委辦公室）研究員；劉清泉、郭睿驍，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院中國(guó)-中南半島研究中心