陳曦笛 張海文

（1.清華大學(xué)，北京 100088；2.自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860）

一、全球海洋治理困境與非政府組織的勃興

當(dāng)前，全球海洋生態(tài)系統(tǒng)正在面臨一系列挑戰(zhàn)。除了傳統(tǒng)的陸源和海上污染外，氣候變化、過度和非法捕撈、海洋酸化與海洋塑料污染等問題所造成的威脅也不斷凸顯。①張海文：“百年未有之大變局下的國家海洋安全及其法治應(yīng)對”，《理論探索》，2022年第1期，第5頁。同時，海洋的流動性與連通性往往導(dǎo)致某一區(qū)域的海洋危機(jī)擴(kuò)散為全球性危機(jī)，也使得任何一個國家都很難獨(dú)力解決自身所面臨的海洋治理危機(jī)。在這種“利弊共享”背景下，倡導(dǎo)“各國共治”的全球海洋治理概念逐漸在國際社會得到接受，并被視為人類維持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的必要路徑。②Dorota Pyc，“Global Ocean Governance，”TransNav：International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation，Vol.10，No.1，2016，p.159.全球海洋“善治”的實(shí)現(xiàn)仰賴基于國家間共識建立的國際規(guī)則和秩序，且需要各國誠意地?fù)?jù)此推進(jìn)國內(nèi)海洋治理與區(qū)域合作治理。

然而，在現(xiàn)實(shí)圖景中，決策環(huán)節(jié)的阻滯、實(shí)際行動的不足和監(jiān)督機(jī)制的失靈使得海洋“公地悲劇”仍在全球范圍內(nèi)不斷上演，全球海洋治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正面臨困境。①UN，“Global Marine Governance and Oceans Management for the Achievement of SDG 14，”May 2017，https：／／www.un.org／en／chronicle／article／global－marine－governance－and－oceans－management－achievement－sdg－14；G20，“Improving Future Ocean Governance-Governance of Global Goods in an Age of Global Shifts，”March 31，2019，https：／／www.g20－insights.org／wp－content／uploads／2019／05／t20－japan－tf6－5－improving－future－ocean－governance－1.pdf.首先，國家利益分化下的立場對抗嚴(yán)重阻礙全球海洋治理決策。治理規(guī)則的磋商不僅是法律問題，更是直接影響各國利益分配的政治議題。因此，各國不同的發(fā)展水平與政治背景，決定其參與海洋治理的動機(jī)與目標(biāo)，并造就差異化的理念和立場。②Donald R.Rothwell＆David L.Vanderzwaag，eds.，Towards Principled Oceans Governance，Routledge，2006，pp.349－365.例如，發(fā)展中國家考慮到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和實(shí)際治理能力，普遍強(qiáng)調(diào)國際社會應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)海洋治理行動，往往反對設(shè)置強(qiáng)制性目標(biāo)。而以歐洲國家為代表的部分國家則傾向于試圖設(shè)置相對激進(jìn)的目標(biāo)，以海洋保護(hù)為名，行“圈地運(yùn)動”之實(shí)③付玉：“歐盟公海保護(hù)區(qū)政策論析”，《太平洋學(xué)報》，2021年第2期，第29－30頁；桂靜：“不同維度下ABNJ海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢研究”，《太平洋學(xué)報》，2015年第5期，第5頁。。國家對于各自訴求的堅(jiān)持，導(dǎo)致在諸如公海保護(hù)區(qū)建設(shè)、國家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用等亟待世界各國共同決策的問題上，一般性規(guī)則的形成舉步維艱。其次，以政府為中心的治理機(jī)制對全球海洋治理實(shí)施的貢獻(xiàn)能力有限，難以應(yīng)對廣泛存在的海洋挑戰(zhàn)。全球海洋治理的實(shí)施很大程度上是國際社會協(xié)同提供，“成本高昂、受益周期漫長、管理方式復(fù)雜”的全球公共產(chǎn)品的過程。要將全球海洋治理的各方共識轉(zhuǎn)化為治理實(shí)效工作浩繁，需要在寬廣的海域中投入資金、技術(shù)、人力、組織等資源，故絕大多數(shù)的發(fā)展中國家難以提供決定性的貢獻(xiàn)。同時，原本起關(guān)鍵作用的海洋大國貢獻(xiàn)近年受到逆全球化思潮和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的影響，呈現(xiàn)出“供給意愿和供給能力持續(xù)減退的現(xiàn)象”。④崔野、王琪：“全球公共產(chǎn)品視角下的全球海洋治理困境：表現(xiàn)、成因與應(yīng)對”，《太平洋學(xué)報》，2019年第1期，第65頁。最后，全球海洋治理缺乏有效的外部監(jiān)督。當(dāng)前全球海洋治理規(guī)則體系仍缺乏在實(shí)施過程中對主權(quán)國家的有效監(jiān)督，本應(yīng)發(fā)揮此種作用的國際組織及其他條約機(jī)制，往往受制于授權(quán)范圍和大國主導(dǎo)的現(xiàn)象。國家間的相互監(jiān)督亦很難對主權(quán)國家，尤其是對海洋大國造成實(shí)質(zhì)性的制約。

鑒于“政府間”模式的局限性，非政府組織在全球海洋治理中重要性日益顯現(xiàn)。截至目前，各國及國際組織⑤如無特別說明，本文中的“國際組織”指政府間國際組織，即“由兩個以上國家組成的一種國家聯(lián)盟或國家聯(lián)合體”，而不包括非政府組織。參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社，1995年版，第379頁。對“非政府組織”尚無統(tǒng)一的定義，而是各有側(cè)重。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為，非政府組織可廣泛地包括，非由國家機(jī)構(gòu)建立的營利性組織、基金會、志愿機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)和教會等組織。⑥OECD，Voluntary Aid for Development：The Role of Nongovernmental Organizations Report，1988.與此不同，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會（ECOSOC）指出，非政府組織是不由政府實(shí)體或政府間協(xié)議建立，但目的及宗旨（aims and purposes）同《聯(lián)合國憲章》保持一致的組織。⑦ECOSOC，Arrangements for Consultation with Non-Governmental Organizations，Resolution 1996／31，para.1－10.相比之下，歐洲議會（COE）的界定更強(qiáng)調(diào)非政府組織成立的法律基礎(chǔ)、跨國性和公益性。⑧COE，European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental Organisations，ETS No.123，Art.1.綜合考慮現(xiàn)有定義⑨Stephan Hobe，“Non-governmental Organizations，”Max Planck Encyclopedia of Public International Law，2010，pp.1－2.和研究主旨，本文中的非政府組織是指，由非國家機(jī)構(gòu)或個人依照一國國內(nèi)法建立的，以公共目標(biāo)為主要追求的基金會和志愿機(jī)構(gòu)等形式的跨國組織。

非政府組織的獨(dú)立性與公益性，使它們在一定程度上能夠擺脫以自我利益為基礎(chǔ)的立場，而將全球海洋“善治”作為其活動的核心追求。這種定位讓非政府組織能夠在治理政策形成與“國際造法”進(jìn)程中被視為中立一方，也令其成為各國及國際組織海洋治理活動的適格監(jiān)督者。同時，自20世紀(jì)60年代初“世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動”①John McCormick，Reclaiming Paradise：The Global Environmental Movement，Indiana University Press，1991，pp.47－52.興起至今，關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境非政府組織的數(shù)量和影響力一直在迅速增長。②Baird Straughan and Thomas Pollak，The Broader Movement：Nonprofit Environmental and Conservation Organizations（1989－2005），The Urban Institute，2008，p.1.大量的非政府組織行動有助于彌補(bǔ)各國政府治理能力的缺口。通過在不同領(lǐng)域和議題上的細(xì)分工作，非政府組織有效促進(jìn)全球海洋治理，不但提出新理念、新概念，并且推動其落實(shí)，避免全球海洋治理停滯在口號之上。在實(shí)踐中，非政府組織已經(jīng)同國家及國際組織一樣，成為保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)不可或缺的力量，深刻影響著全球海洋治理的發(fā)展進(jìn)程。但值得注意的是，非政府組織不總是處于中立的地位，而是難以避免地有時為部分國家或利益集團(tuán)所控制，并服務(wù)于它們的特定利益訴求。③Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.如何認(rèn)識和處理全球海洋治理進(jìn)程中同非政府組織的互動關(guān)系，緊密地關(guān)涉著我國國際話語權(quán)的獲取與國家海洋利益的維護(hù)。

國內(nèi)研究對于非政府組織的一般性關(guān)注主要始于2000年以后。④王勇、方建偉：“非政府間國際組織略探”，《當(dāng)代法學(xué)》，2002年第7期，第89－91頁；何艷梅：“非政府組織與國際環(huán)境法的發(fā)展”，《環(huán)境保護(hù)》，2002年第12期，第10－12頁。在國際政治領(lǐng)域內(nèi)，非政府組織被認(rèn)為因其龐大的數(shù)量、廣泛的全球參與和強(qiáng)烈的道義性，正在從不同角度影響主權(quán)國家的外交活動。⑤徐瑩、李寶?。骸皣H非政府組織的治理外交及其對中國的啟示”，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2004年第3期，第30－33頁。在國際法視野下，非政府組織也開始被視為國際社會中有別于國家和政府間國際組織的“第三種力量”，起到促進(jìn)國際法的編纂和發(fā)展，監(jiān)督國際法實(shí)施等作用，且有助于推動國際法律制度的民主化。⑥黃志雄：“非政府組織：國際法律秩序中的第三種力量”，《法學(xué)研究》，2003年第4期，第122－131頁。盡管國內(nèi)研究已經(jīng)對于非政府組織的地位和作用有一些闡釋⑦于宏源：“非國家行為體在全球治理中權(quán)力的變化：以環(huán)境氣候領(lǐng)域國際非政府組織為分析中心”，《國際論壇》，2018年第2期，第1－6頁；王怡然：“非政府組織參與南極國際治理的地位與作用”，《太平洋學(xué)報》，第2022第3期，第85－89頁。，但其中仍存在補(bǔ)充、完善之空間。一方面，聚焦特定領(lǐng)域中非政府組織活動的研究尚不充分。就全球海洋治理而言，該領(lǐng)域中理念沖突顯著、各方利益交織和涉及客體混雜等情況對非政府組織參與所造成的特殊影響⑧Lisa Campbell et al.，“Global Oceans Governance：New and Emerging Issues，”Annual Review of Environment and Resources，Vol.41，No.1，2016，pp.517－543.，在不少研究中未能得到充分考慮。另一方面，部分研究僅著眼于理論闡釋，而缺乏充分的實(shí)證支撐。這往往導(dǎo)致研究結(jié)論不符合實(shí)際情況，對策建議脫離我國現(xiàn)實(shí)需求的疏漏。有鑒于此，本文在梳理132個非政府組織既有涉海實(shí)踐的基礎(chǔ)上，歸納其在全球海洋治理中發(fā)揮的作用，分析非政府組織影響治理進(jìn)程的主要路徑，并立足于我國現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合當(dāng)前非政府組織實(shí)踐的發(fā)展趨向，提出具有針對性的因應(yīng)建議。

二、非政府組織參與全球海洋治理的既有實(shí)踐

在過去的數(shù)十年間，非政府組織之活動已經(jīng)逐漸滲入全球海洋治理的幾乎所有層面?！白韵露稀钡貙⑷蚝Ｑ笾卫砝砟钆c個人、企業(yè)及社會關(guān)聯(lián)起來，仍是非政府組織參與全球海洋治理的主要方式。但隨著非政府組織在全球海洋治理結(jié)構(gòu)中變得愈發(fā)重要，其“自上而下”地影響治理決策的實(shí)踐也正在變得更為普遍。⑨本文統(tǒng)計(jì)了共132個非政府組織的相關(guān)信息，主要整理自國際組織提供的公開資料，包括聯(lián)合國教科文組織公布的《全球海洋科學(xué)報告》、布魯塞爾國際學(xué)會聯(lián)合會和國際商務(wù)局公布的《國際組織年鑒》、2017年以來聯(lián)合國海洋大會參會名單以及出席BBNJ國際磋商會議名單等。在統(tǒng)計(jì)的非政府組織中，歸屬國為美國的有49個，歸屬國為英國的有11個，歸屬國為瑞典的有9個，歸屬國為加拿大的有8個，歸屬國為德國的有6個，歸屬國為其他國家的共計(jì)49個。

2.1 海洋研究與管理

平衡短期海洋利用需求與長遠(yuǎn)生態(tài)利益的必要性，使得海洋管理與養(yǎng)護(hù)成為一項(xiàng)日益復(fù)雜的工作。以海洋劃區(qū)管理為例，確定某一海洋區(qū)域是否有必要或適宜被作為海洋保護(hù)區(qū)，首先要建立在科學(xué)證據(jù)與經(jīng)濟(jì)可行性評估之上。就科學(xué)證據(jù)而言，現(xiàn)階段海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)的主要依據(jù)通常被認(rèn)為包括，生態(tài)價值上的稀缺性、對特定物種生活的重要性、生物多樣性與自然性四個方面。①IUCN，“An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas beyond National Jurisdiction VI，”https：／／www.iucn.org／sites／dev／files／import／downloads／paper＿vi＿options＿and＿approaches＿for＿establishing＿and＿managing＿marine＿mpas.pdf，訪問時間：2022年6月12日。這些要求均非“不證自明”，而只有在深入的科學(xué)研究與反復(fù)驗(yàn)證后才能得出結(jié)論。將特定海域設(shè)為海洋保護(hù)區(qū)的價值，即這種保護(hù)能否對于生態(tài)起到維持或修復(fù)作用，必須經(jīng)過專業(yè)評估。特定海洋區(qū)域的保護(hù)或保育是否會嚴(yán)重影響特定人群的基本生計(jì)，也需要得到經(jīng)濟(jì)上的衡量。不僅如此，海洋保護(hù)區(qū)在得到建立后，仍有待評估、管理與恢復(fù)等工作持續(xù)推進(jìn)。

不難想見，任何國家和政府間組織都沒有能力，在廣袤海洋區(qū)域內(nèi)包攬所有工作。因此，非政府組織在實(shí)踐中承擔(dān)大量的海洋研究與管理事務(wù)，有力地支持了“政府間”機(jī)制的決策及其落實(shí)。在海洋研究方面，在統(tǒng)計(jì)樣本中近三分之二的非政府組織都將相關(guān)研究視為其工作的重要部分。例言之，保護(hù)國際基金會（Conservation International）就致力于幫助各國監(jiān)測和管理其水域，防止海產(chǎn)行業(yè)的破壞性捕撈或養(yǎng)殖做法，并通過研究提供科學(xué)證據(jù)，促使各國沿海的棲息地被納入海洋保護(hù)政策之中。僅在2020年，保護(hù)國際基金會就在公海區(qū)域內(nèi)，識別并標(biāo)記了超過116個此前不為人所知的珊瑚礁。②“Conservation International，”https：／／www.conservation.org／，訪問時間：2022年6月12日。顯然，這些新發(fā)現(xiàn)的珊瑚礁區(qū)域就很可能在未來成為海洋劃區(qū)管理的重要依據(jù)。

在海洋管理方面，非政府組織也承擔(dān)了相當(dāng)一部分傳統(tǒng)意義上被認(rèn)為屬于國家職能的工作。成立于1895年的野生動物保護(hù)協(xié)會（Wildlife Conservation Society），在近60個國家管理著數(shù)百個保護(hù)項(xiàng)目，并協(xié)助這些國家在全球建立了超過245個保護(hù)區(qū)。近年來，野生動物保護(hù)協(xié)會也將目光轉(zhuǎn)向了海洋治理。協(xié)助政府及社區(qū)保護(hù)和管理世界海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，已被視為該協(xié)會“海洋長期保護(hù)戰(zhàn)略”的重要組成部分。該協(xié)會參與建設(shè)的古巴蕾娜海洋公園項(xiàng)目和肯尼亞的基斯特·普蓬古蒂海洋國家公園均被視為海洋公園建設(shè)的典范。除直接參與海洋管理外，諸如世界野生動物基金會（World Wildlife Fund）這樣的非政府組織更致力于在海洋捕撈、觀賞水族領(lǐng)域創(chuàng)建具有廣泛影響力的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以此強(qiáng)化可持續(xù)利用目標(biāo)下的海洋管理。

總體來看，非政府組織開展大量海洋科研工作，為全球治理決策提供了相對客觀可信的信息來源。這些來源“中立”的海洋研究成果，被認(rèn)為有助于促進(jìn)政策制定者、資源利用者、媒體及公眾之間認(rèn)知共識的形成。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.不僅如此，非政府組織在很多場合完成了全球海洋治理中的管理事務(wù)，分擔(dān)國家和國際組織力有不逮或缺乏動力承擔(dān)的工作。

2.2 政策游說

不同于國家與基于國家間協(xié)議行動的國際組織，全球海洋治理中的非政府組織不天然地享有權(quán)力去決定某項(xiàng)政策。但從既往實(shí)踐中不難看出，非政府組織正在通過不同的方式游說政策制定者，以改變他們的認(rèn)知與決策。

南極及南大洋聯(lián)盟（Antarctic and Southern Ocean Coalition）由世界自然基金會和綠色和平組織等21個環(huán)保組織以聯(lián)合支持的形式建立。該組織專注于南極和南大洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，已經(jīng)獲得了南極條約制度內(nèi)的官方觀察員身份。在較短的時間內(nèi)，該組織就向南極海洋生物資源保護(hù)委員會提交了《審查旅游政策的戰(zhàn)略方法的關(guān)鍵問題》《管理和控制在南大洋作業(yè)的漁船和漁業(yè)支持船的提案》《圈定海洋保護(hù)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)的主要原則》等大量提案和建議，并向南極條約協(xié)商會議提交了“南極旅游的適用約束性規(guī)則倡議”“馬德里議定書審查報告”等文件，深入地參與到規(guī)則的制定過程之中。

應(yīng)當(dāng)指出，這種非政府組織的參與實(shí)踐，并非因?yàn)槟蠘O地區(qū)特殊治理機(jī)制而形成的個例。例如，地球法律中心（Earth Law Center）就在世界范圍內(nèi)，游說各國政府制定和實(shí)施自然權(quán)利法，包括墨西哥科利馬州的憲法修正案、菲律賓的自然權(quán)利法案、加利福尼亞州圣莫尼卡市的可持續(xù)性權(quán)利條例和科羅拉多州克雷斯頓鎮(zhèn)的決議。在國際論壇上，地球法律中心啟動海洋權(quán)利計(jì)劃，倡導(dǎo)非人類權(quán)利的保護(hù)，且該計(jì)劃已經(jīng)獲得來自32個國家的官方與非官方組織的簽署。海龜島修復(fù)網(wǎng)絡(luò)（Turtle Island Restoration Network）則成功游說20個國家，在國內(nèi)法中納入強(qiáng)制性配備海龜排除裝置的規(guī)定，以使得捕蝦活動不會傷及海龜。

在海洋保護(hù)區(qū)問題上，公海聯(lián)盟（High Seas Alliance）作為主要國際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動了“3030”倡議，即在2030年前將全球海洋的30%部分作為海洋保護(hù)區(qū)。當(dāng)前該倡議已經(jīng)得到了超過80個國家或地區(qū)的認(rèn)可或支持，并成為《生物多樣性公約》締約方大會的核心議題之一。在深海礦產(chǎn)開發(fā)問題上，全球抉擇（Global Choices）協(xié)同組織了“阻止深海采礦（Stop Deep－Seabed Mining）”活動，游說臨近礦區(qū)國家禁絕深海采礦。在漁業(yè)問題上，國際可持續(xù)發(fā)展研究所（The International Institute for Sustainable Development）致力于通過研究和公眾宣傳支持世界貿(mào)易組織目前的漁業(yè)補(bǔ)貼談判，呼吁盡快終結(jié)有害的漁業(yè)補(bǔ)貼（end harmful fisheries subsidies），助力制定支持可持續(xù)漁業(yè)的多邊和區(qū)域貿(mào)易規(guī)則和政策。值得注意的是，部分非政府組織的“游說”活動甚至體現(xiàn)出更為強(qiáng)硬的特征，其中的著名代表就是綠色和平組織（Green Peace）。該組織以在海上阻礙漁業(yè)捕撈、干擾海洋開發(fā)活動的激進(jìn)海洋保護(hù)運(yùn)動聞名。

非政府組織在國家和國際兩個層面，都廣泛地開展了政策游說工作。非政府組織由于其公益性和獨(dú)立性帶來的道義優(yōu)越性，借助當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)媒體傳播，往往能夠迅速引發(fā)各國公眾的關(guān)注，從而對于政策制定者形成輿論壓力，使其被迫審視以至接納該組織提出的方案。盡管一些既有實(shí)踐顯得較為激進(jìn)，或本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)某些利益集團(tuán)的特定訴求服務(wù)，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，非政府組織的政策游說在不少情況下，的確為決策者提供了更為客觀的視角和智識上的支持——尤其是對一些后發(fā)國家而言，客觀上有助于促進(jìn)全球海洋治理的科學(xué)化與專業(yè)化。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能力建設(shè)

盡管非政府組織大多不以營利為目的，但借助資金、經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的輸出，這些組織在產(chǎn)業(yè)層面大大推動了全球海洋可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)。首先，面向產(chǎn)業(yè)界，非政府組織通過傳播科學(xué)知識和鼓勵公眾作出“更環(huán)保的決定”，從市場層面增加對可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)品的需求，開拓新的市場。這種市場需求的出現(xiàn)也相應(yīng)地刺激了生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型。海洋管理委員會（Marine Stewardship Council）就推出了生態(tài)標(biāo)簽與可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)認(rèn)證計(jì)劃，為可持續(xù)捕撈獲得的海產(chǎn)品提供認(rèn)證和獎勵，進(jìn)而影響人們購買海鮮時的選擇。目前已經(jīng)有超過34 500個營業(yè)場所、20 000種海產(chǎn)品和280多個漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得海洋管理委員會的生態(tài)標(biāo)簽和可持續(xù)捕撈認(rèn)證。這種策略無形地提高了受認(rèn)證產(chǎn)品的附加值，而對于其余產(chǎn)品造成了社會責(zé)任層面的譴責(zé)，行之有效地倒逼生產(chǎn)者采取符合海洋治理要求的方式進(jìn)行生產(chǎn)。

其次，有能力的非政府組織傾向于直接參與海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。美國的羅薩利亞項(xiàng)目（Rozalia Project）就組織研究團(tuán)隊(duì)，研發(fā)了世界上首個超細(xì)纖維捕捉洗衣球，并尋求將該發(fā)明投入生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)對海洋和人類食物鏈的保護(hù)。海洋風(fēng)險與復(fù)原力行動聯(lián)盟（The Ocean Risk and Resilience Action Alliance）致力于通過開創(chuàng)性的產(chǎn)品，釋放和激勵更多的私人投資和混合融資進(jìn)入海洋可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。荷蘭的海洋清理組織（The Ocean Cleanup）則利用取樣、遙感、建模和循環(huán)技術(shù)，繪制海洋塑料流向圖，量化世界海洋中的塑料污染，并研發(fā)海洋清理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)更高效率捕撈并回收海洋塑料。

最后，和傳統(tǒng)觀念中非政府組織活動不同，部分組織已經(jīng)開始為國家或國際組織實(shí)施海洋治理提供能力支持和建設(shè)保障。保護(hù)國際基金會就已經(jīng)幫助了十多個國家，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，并指導(dǎo)沿海社區(qū)通過漁業(yè)管理和紅樹林養(yǎng)護(hù)，緩解和適應(yīng)氣候變化。大自然保護(hù)協(xié)會（The Nature Conservancy）參與了全球70多個國家和地區(qū)的數(shù)百個項(xiàng)目。在海洋治理方面，該協(xié)會在近年為保護(hù)黑山共和國澤塔河水域和克羅地亞的克魯帕河水域提供了專業(yè)支持。此外，海洋法律守護(hù)者協(xié)會（Sea Shepherd Legal）與加蓬國家公園國家機(jī)構(gòu)開展能力建設(shè)合作，為西非中部加蓬打擊漁業(yè)犯罪的多個政府機(jī)構(gòu)提供法律和政策支持。該協(xié)會還與帕勞政府結(jié)成聯(lián)盟，提供海洋保護(hù)法律問題方面的培訓(xùn)和咨詢，以提高當(dāng)?shù)貦z察官、法官和執(zhí)法人員的專業(yè)能力。

2.4 公眾教育

雖然國家在制定海洋治理政策時的復(fù)雜態(tài)度是全球海洋治理頻頻受阻的直接原因，但從根本上看，不可持續(xù)的人類活動和資源利用才是海洋生態(tài)環(huán)境惡化的最終原因。個人及企業(yè)對海洋治理問題的認(rèn)識和看法將決定他們采取的行動。因此，促進(jìn)公眾參與海洋問題的解決被大多數(shù)非政府組織視為關(guān)鍵工作?？梢哉f，非政府組織在全球海洋治理中最常承擔(dān)的工作仍是公眾教育與宣傳。在統(tǒng)計(jì)樣本中除了少數(shù)一些專業(yè)性較強(qiáng)的組織外，非政府組織大都將公眾教育視為重要責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)的角度看，公眾教育不僅有助于非政府組織傳播自身觀點(diǎn)，更是吸引募捐，維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)的重要途徑。隨著傳播手段的改變，非政府組織開展公眾教育與推廣的方式也愈發(fā)具備影響力。

海洋基金會（The Ocean Foundation）就推出了“誰拯救了鯨魚潟湖（Who Saved The Whale Lagoon）”的宣傳紀(jì)錄片。該項(xiàng)目詳實(shí)地記錄人類與鯨魚在圣伊格納西奧湖的互動過程，并傳播該組織從三菱公司建設(shè)工業(yè)鹽廠計(jì)劃中拯救了一個灰鯨種群的紀(jì)實(shí)故事。通過這種宣傳，一開始僅有幾位科學(xué)家和環(huán)保倡導(dǎo)者參與的運(yùn)動，迅速通過網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體發(fā)酵，發(fā)展為一項(xiàng)覆蓋數(shù)百萬人的全球運(yùn)動，從而被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)歷史上最成功的案例之一。藍(lán)色使命組織（Mission Blue）多次籌辦實(shí)地考察活動，組織公眾參觀生態(tài)和諧的“希望之地”，希望借此令大眾認(rèn)識更多值得受到保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)、人類、動物和植物。同時，藍(lán)色使命組織也積極通過紀(jì)錄片、社交媒體、傳統(tǒng)媒體和各類新型媒介開展宣傳活動，快速將“希望之地”活動推向世界。為野生動物而工作組織（Let’s Work for Wildlife）在2019年發(fā)起了關(guān)于解決海洋塑料問題的倡議，旨在提高國際社會對于塑料危害的意識，改變消費(fèi)者的行為，希望促使公眾停止購買一次性塑料產(chǎn)品。

當(dāng)前，大量非政府組織頻繁的活動和推廣，使得海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)信息得以快速傳播。這種傳播中共同的信息潛移默化地在全球范圍內(nèi)建立起了認(rèn)知共識，并間接地影響政府和行業(yè)的政策選擇。通過講述引人注目的“故事”，參與全球海洋治理的非政府組織能夠借由信息化時代便捷的傳播渠道，在廣泛的潛在受眾中引發(fā)共鳴，促進(jìn)公眾對海洋保護(hù)和海洋治理的支持。

表1 132個非政府組織參與全球海洋治理的主要活動類型

三、非政府組織實(shí)踐影響全球海洋治理進(jìn)程的路徑分析

在國際事務(wù)中，行為者的長期參與往往意味著相應(yīng)影響力和話語權(quán)形成。盡管非政府組織尚未能像此前部分研究預(yù)想一般，獲得國際法上的主體地位①黃世席：“非政府間國際組織的國際法主體資格探討”，《當(dāng)代法學(xué)》，2000年第5期，第69－71頁。，但非政府組織的既有實(shí)踐在當(dāng)下已然嵌入全球海洋治理的發(fā)展之中，并通過直接與間接的方式，補(bǔ)充國家及國際組織海洋治理之闕如，有力地影響了治理進(jìn)程。一方面，非政府組織全面參與到全球海洋治理的規(guī)則制定、具體實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制之中。另一方面，非政府組織的活動能夠引導(dǎo)國際輿論，建構(gòu)自身難以替代的“專家”地位，并通過資金與人員的流轉(zhuǎn)將自己的立場反映于該進(jìn)程之中。

3.1 直接路徑

（1）推動規(guī)則政策的制定

盡管全球海洋治理的首要決策者仍然是各個國家，但非政府組織在規(guī)則形成與政策制定過程中，正在取得越來越多的話語權(quán)。當(dāng)前，非政府組織并未能在國際法上取得同國家一樣的“正式地位”。這意味著在全球海洋治理“立法”過程中，非政府組織往往并不能通過“贊成”或“反對”左右結(jié)果。然而，非政府組織并未因此被阻隔于該領(lǐng)域的國際造法進(jìn)程之外。相反，非政府組織能夠與部分國家或國際組織建立長期協(xié)作關(guān)系的組織，或是與此相反，成為有力的“施壓者”，從而影響全球海洋治理規(guī)則與政策的走向，而且這種情況正在變得愈發(fā)普遍。②Arnold Pronto，“Some Thoughts on the Making of International Law，”The European Journal of International Law，Vol.19，No.3，2008，pp.604－607.

近年以來，在包括聯(lián)合國機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府間組織中，獲得觀察員或咨詢地位的非政府組織數(shù)量大幅增加。③Felicity Vabulas，“Consultative and Observer Status of NGOs in Intergovernmental Organizations，”in Bob Reinalda，Routledge Handbook of International Organization，Routledge，2013，pp.215－228謹(jǐn)就統(tǒng)計(jì)樣本而言，保護(hù)海洋咨詢委員會（Advisory Committee on Protection of the Sea）取得了國際海事組織觀察員地位；塔拉海洋基金會（Tara Ocean Foundation）和國際環(huán)境 法理事會（International Council of Environmental Law）分別取得了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會觀察員和咨詢地位；南極和南大洋聯(lián)合體為《南極洲條約》機(jī)制下的官方觀察員。這種“官方身份”使得非政府組織能夠通過提供信息、觀點(diǎn)和支持性論點(diǎn)（supporting arguments）來游說國際組織官員和各國代表。

除了此類正式的地位外，非政府組織也早已成為國際會議中的常客。海洋之神（Oceanus）組織在格拉斯哥舉行的26屆聯(lián)合國氣候變化大會場外會議上，就以“恢復(fù)和保護(hù)菲律賓的紅樹林與公眾參與氣候行動的必要性”為題發(fā)表專題講話。事實(shí)上，僅在每年的聯(lián)合國海洋大會上，就有相當(dāng)多具備海洋治理經(jīng)驗(yàn)的非政府組織被邀請參加會議并發(fā)言，例如統(tǒng)計(jì)樣本中的珊瑚礁天文臺（Observatorio Pro Arrecifes）、安必維安全與合作研究所（Ambivium Institute on Security and Cooperation）和公海聯(lián)盟等組織。同時，非政府組織與國際組織也建立了緊密聯(lián)系。如深海保護(hù)聯(lián)盟就與國際海底管理局接觸頻繁。僅在2021年底，深海保護(hù)聯(lián)盟就兩次致函國際海底管理局，強(qiáng)調(diào)對環(huán)境影響評估的關(guān)注，對公眾咨詢程序中的缺陷表示嚴(yán)重關(guān)切。在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用規(guī)制制定進(jìn)程中，公海聯(lián)盟、海洋基金會和藍(lán)色海洋基金會等非政府組織全階段地深度參與談判，并積極爭取在國際海洋法法庭提起咨詢管轄權(quán)的法律地位。①施余兵：“國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國方案——以海洋命運(yùn)共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第41頁。除此之外，一項(xiàng)加拿大學(xué)者的研究也表明，多個美國非政府組織自2013年以來越發(fā)顯著地影響著國際海底管理局的深海海底環(huán)境管理體制建構(gòu)進(jìn)程，有效地強(qiáng)化“地緣政治權(quán)力的持有者”的掌控。②［加］安娜·扎利克、張大川：“海底礦產(chǎn)開采，對“區(qū)域”的圈占——海洋攫取、專有知識與國家管轄范圍之外采掘邊疆的地緣政治”，《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》，2020年第1期，第168頁。

在國家海洋治理政策的形成中，非政府組織的影響也不容小覷。鑒于非政府組織在各國國內(nèi)法上普遍享有法律主體地位，諸如地球之友（Friends of the Earth International）的非政府組織可以利用一國的立法程序、司法制度和公眾輿論等多種途徑造成政治上的壓力，迫使國家改變海洋治理選擇，轉(zhuǎn)向與該組織訴求更為貼近的政策。新西蘭全球環(huán)境和養(yǎng)護(hù)組織（Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand）③“Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand，”http：／／www.eco.org.nz／，訪問時間：2022年6月12日。也以提交新西蘭漁業(yè)和其他海洋物種可持續(xù)性的審查報告等方式，持續(xù)敦促新西蘭海洋政策的制定與修改。

特別值得注意的是，充分的先行科學(xué)研究也賦予了非政府組織觀點(diǎn)，在規(guī)則政策的制定過程中突出的“權(quán)威性”。在很多時候，國家反而沒有動力進(jìn)行與海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)的科學(xué)研究，而非政府組織受其設(shè)立與資助目的之影響，反而主導(dǎo)了大量基礎(chǔ)海洋研究工作。這些先行研究產(chǎn)生的科學(xué)證據(jù)使得其觀點(diǎn)具有科學(xué)上的說服力。盡管這些研究所得出的一部分結(jié)論可能并非完全正確，但往往因?yàn)楣ぷ髁康呢?fù)擔(dān)和動機(jī)的缺乏而難有后續(xù)研究予以檢驗(yàn)。

（2）參與海洋治理的實(shí)施

任何規(guī)則與政策的效果最終都在于實(shí)施情況，全球海洋治理亦是如此。在規(guī)則并不清晰的情況下，通過承擔(dān)全球海洋治理進(jìn)程中的具體工作，非政府組織有機(jī)會在實(shí)踐中將自身的愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)圖景。以海洋劃區(qū)管理為例，“2020后全球生物多樣性框架初稿”將保護(hù)30%海洋的建議性目標(biāo)納入了案文。④“2020后全球生物多樣性框架初稿（共同主席說明）”，聯(lián)合國環(huán)境環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站，https：／／www.cbd.int／doc／c／9e0f／a29d／239fa63d18a9544caee005b5／wg2020－03－03－zh.pdf，訪問時間：2022年6月12日。盡管已經(jīng)得到了一些國際支持和討論，但迄今為止，國際社會并沒有就該目標(biāo)及其具體內(nèi)涵達(dá)成共識。然而，非政府組織已經(jīng)廣泛地參與到這一目標(biāo)的實(shí)施之中，在全球幾乎所有的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中，都可以發(fā)現(xiàn)非政府組織的身影。

在此情況下，非政府組織除了能夠在很大程度上影響哪些區(qū)域能夠被作為海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)，它們作為管理者還能夠決定哪些具體保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲扇?，并調(diào)用資源加以實(shí)施。以印度尼西亞四王群島海洋保護(hù)區(qū)為例，被授權(quán)參與該保護(hù)區(qū)管理的多個非政府組織就被給予了很大的自主性。這些非政府組織靈活地使用了包括旅游費(fèi)用分區(qū)收取、巡邏體系和藍(lán)色支持基金在內(nèi)的管理工具。⑤Casey White et al.，“The Bridging Role of Non－governmental Organizations in the Planning，Adoption，and Management of the Marine Protected Area Network in Raja Ampat，Indonesia，”Marine Policy，Vol.141，2022，p.10.在加勒比海地區(qū)，波浪之下組織（Beneath the Waves）長期與巴哈馬的漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部以及旅游部合作，為巴哈馬專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的持續(xù)管理提出建議。基于長期工作中的數(shù)據(jù)和研究，波浪之下組織公布了3個關(guān)鍵生物熱點(diǎn)區(qū)，并認(rèn)定這些區(qū)位具有海洋生態(tài)保護(hù)價值，最終促使巴哈馬政府同意在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)重新考慮海洋空間區(qū)劃，并建立相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。換言之，基于與政府及國際組織的合作或它們的授權(quán)，非政府組織在相當(dāng)一部分海洋區(qū)域內(nèi)成為海洋治理項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營方，故它們可以在委托意旨和權(quán)限范圍內(nèi)，較為靈活自主地選用自身認(rèn)為妥當(dāng)?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)和恢復(fù)措施。

可見，協(xié)同或獨(dú)立承擔(dān)區(qū)域管理工作已經(jīng)成為非政府組織影響全球海洋治理進(jìn)程的重要方式之一。不僅如此，長期的實(shí)踐又循環(huán)地增長各國和國際組織對于非政府組織參與和知識貢獻(xiàn)的依賴，從而鞏固這些組織在全球海洋治理中的地位。

（3）監(jiān)督治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

阻礙全球海洋“善治”實(shí)現(xiàn)的重要因素之一就是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。相同背景的國家對于彼此的治理缺陷往往表現(xiàn)出相互“容忍”的態(tài)度，而即便持有不同立場的國家也很可能受到相互間外交關(guān)系的約束。更令人擔(dān)憂的情況是，一些國家可能出于政治原因無端指責(zé)另一些國家違反了全球海洋治理目標(biāo)。

由于具備獨(dú)立的資金和專業(yè)知識來源，參與全球海洋治理的非政府組織往往不受國家利益的約束，故非政府組織相比政府或由政府支持的國際組織被認(rèn)為“更直接、更有力地?fù)碜o(hù)高尚的倫理或道德價值或生態(tài)原則”，故自20世紀(jì)90年代開始，監(jiān)督各個國家的行動和遵守國際協(xié)議或標(biāo)準(zhǔn)，就已被作為非政府組織參與全球海洋生態(tài)保護(hù)的重要路徑。①Grant Hewison，“The Role of Environmental Non-governmental Organizations in Ocean Governance，”O(jiān)cean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，p.47.具體而言，非政府組織監(jiān)督治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑大致有三。首先，非政府組織在認(rèn)為相關(guān)國家未充分承擔(dān)海洋治理責(zé)任時，可以通過信息披露和發(fā)布獨(dú)立報告等方式，影響國際輿論以及相關(guān)國家的國內(nèi)民意，用“公開羞辱”等方式向該國政府施加壓力。其次，非政府組織能夠借助國際組織機(jī)制，發(fā)起針對特定國家活動的審查，要求相關(guān)國家作出改變或補(bǔ)救。最后，非政府組織可以利用相關(guān)國家的國內(nèi)法制度，以法律機(jī)制或政治訴愿的途徑監(jiān)督該國政府的決策和行動。

可以說，非政府組織作為中立監(jiān)督者的地位在當(dāng)下已經(jīng)得到廣泛承認(rèn)，并成為各國及國際組織提高聲譽(yù)和證明政策制定和實(shí)施透明度的重要途徑。例如，在全球漁業(yè)治理中，非政府組織向區(qū)域漁業(yè)組織提出了多項(xiàng)審查要求。這些要求廣泛地得到了12個區(qū)域漁業(yè)管理組織成員國的回應(yīng)，即便一些區(qū)域漁業(yè)管理組織在涉及敏感和有爭議的問題時有限制非政府組織參與的傾向。②Matilda Petersson，“Transparency in Global Fisheries Governance：The Role of Non-governmental Organizations，”Marine Policy，Vol.136，2020，pp.5－8.南極和南大洋聯(lián)合體更是將審查生態(tài)保護(hù)情況作為其日常工作之一。近年來，該組織陸續(xù)發(fā)布包括《南極海洋生物資源保護(hù)委員會表現(xiàn)評估》《磷蝦漁業(yè)管理30年——挑戰(zhàn)依然存在》和《審查馬德里議定書的實(shí)施情況：締約方的檢查（第14條）》在內(nèi)的治理現(xiàn)狀審查結(jié)論，充分發(fā)揮了對相關(guān)國際組織和公約締約國的監(jiān)督作用。非政府組織還要求在BBNJ未來的環(huán)境影響評估程序中占據(jù)一席之地，對各國的環(huán)評進(jìn)行“監(jiān)督、審議和審查”。③施余兵：“國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國方案——以海洋命運(yùn)共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第40頁。

然而，在實(shí)踐觀察中也不難發(fā)現(xiàn)，具備特定構(gòu)成背景的非政府組織在發(fā)揮其監(jiān)督功能時，并非對某一海洋治理問題的所有涉及方一視同仁，而是傾向于繞開自身的利益攸關(guān)方，選擇性地發(fā)表觀點(diǎn)和開展行動，甚至刻意“抹黑”部分國家。例如，我國就在不久前通報了一起境內(nèi)某海洋公益組織選擇性搜集和公布所謂我國“沿海海洋垃圾統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，故意炒作我國海洋治理問題，以“監(jiān)督”之名損害我國國際形象。④參見“監(jiān)測數(shù)據(jù)‘虛胖’，這個組織暗中干著怎樣的勾當(dāng)？”，人民網(wǎng)，2021年11月2日，http：／／finance.people.com.cn／n1／2021／1102／c1004－32271152.html。

3.2 間接路徑

（1）國際輿論走向的引導(dǎo)

在直接影響國際海洋治理之外，非政府組織在一定程度上塑造了世界各國公眾、政要乃至國際組織官員對于海洋生態(tài)問題的看法。非政府組織可稱當(dāng)前最積極的海洋治理信息傳播者。統(tǒng)計(jì)樣本中的絕大部分非政府組織都參與了公眾宣傳工作。這些宣傳活動的形式包括但不限于媒體文章、生態(tài)宣傳片、調(diào)研報告、生態(tài)競賽和社區(qū)教育。更值得關(guān)注的是，非政府組織借助傳播手段，在國際輿論中灌輸?shù)膶?shí)質(zhì)內(nèi)容——其中包括一些誤導(dǎo)性的信息。

其一，非政府組織強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)危機(jī)的嚴(yán)峻程度，而極端的海洋生態(tài)破壞后果被選擇性地反復(fù)呈現(xiàn)，為公眾塑造了強(qiáng)烈的刻板影響。事實(shí)上，盡管全球海洋治理仍然面臨很大挑戰(zhàn)，但在相當(dāng)多地區(qū)，海洋生態(tài)環(huán)境的破壞在各國的努力之下已經(jīng)得到制止與恢復(fù)。①“中國生態(tài)修復(fù)典型案例集”，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，2021年10月29日，http：／／www.mnr.gov.cn／dt／ywbb／202110／t20211029＿2700323.html。其二，非政府組織慣常將生態(tài)環(huán)境問題歸結(jié)于特定政策或國家活動。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，海洋生態(tài)并非維持恒定狀態(tài)而是處于動態(tài)的平衡之中。但非政府組織往往在缺乏實(shí)質(zhì)證據(jù)的情況下，將海洋環(huán)境惡化或物種數(shù)量減少與人類活動建立因果關(guān)系，造成“所有海洋生態(tài)衰退均由人類活動造成”的錯誤印象。其三，非政府組織夸大治理的效用。為吸引公眾注意及募集活動資金，非政府組織往往夸大自身治理活動以及其倡導(dǎo)路徑的“重要性”，而對海洋治理的局限性避而不談。這種具備迷惑性的信息有時源自非政府組織對于特定問題認(rèn)知和調(diào)查的局限性，但在不少時候，這種傳播的原因則更為復(fù)雜和具有目的性：由于非政府組織大多需要捐助以維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，這也為部分作為出資方的利益集團(tuán)影響和操縱非政府組織扭曲事實(shí)，煽動輿論以實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)訴求提供了機(jī)會。②Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.例言之，公海聯(lián)盟就是非政府組織有傾向性鼓吹擴(kuò)張公海保護(hù)區(qū)的典型代表。該組織在國際宣傳中極力強(qiáng)調(diào)公?！吧鷳B(tài)至關(guān)重要，受到嚴(yán)重威脅”，且公海上的生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)必須“得到優(yōu)先保護(hù)”，但往往對保護(hù)所涉區(qū)域的緊迫性、可行性、可持續(xù)性以及對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)生活的潛在影響避而不談。

總體而言，非政府組織在數(shù)十年間，將保護(hù)、攝影和通信的經(jīng)驗(yàn)與最新的數(shù)字和社會技術(shù)相結(jié)合，利用媒體、社群和故事的力量，領(lǐng)導(dǎo)公眾參與海洋治理。鑒于存在募資需求和缺乏追責(zé)機(jī)制，數(shù)量可觀的非政府組織所開展的這些活動，正在成為全球海洋治理進(jìn)程中最主要的信息傳播出口。非政府組織在提出目標(biāo)和推廣計(jì)劃時更為激進(jìn)，但也讓這些組織具備了更強(qiáng)的影響力和號召力。無論這些信息是否屬實(shí)，它們都在客觀上引導(dǎo)了國際輿論，使之傾向于非政府組織的預(yù)期。

（2）“專家”地位的建設(shè)

全球海洋治理是專業(yè)化的工作，故“專家”的必要參與貫穿從決策到實(shí)施的整個過程。例言之，藍(lán)色氣候方案（Blue Climate Solutions）致力于提高對海岸和海洋在減緩和適應(yīng)氣候變化中作用的認(rèn)識，消除海洋生物碳循環(huán)方面的“知溝”，并推動藍(lán)色碳捕獲和儲存，為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供信息。經(jīng)過多年發(fā)展，藍(lán)色氣候方案已經(jīng)在海洋碳循環(huán)問題上卓有聲譽(yù)，故聯(lián)合國環(huán)境署在啟動“藍(lán)森林”項(xiàng)目也將其作為創(chuàng)始合作伙伴，為項(xiàng)目提供支持與指導(dǎo)。

氣候分析組織（Climate Analytics）成員則包括政府間氣候變化專門委員會成員、氣候金融、氣候談判和氣候政策分析等方面的專家。除發(fā)布多份極富影響力的氣候報告外，氣候分析組織通過塔拉諾阿對話（Talanoa Dialogue）、巴黎協(xié)定跟蹤調(diào)查等為國際組織和各國政府提供科學(xué)、政策和分析支持，并協(xié)助小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家參加海洋氣候談判和論壇，向談判者提供按需的技術(shù)、政治、戰(zhàn)略和法律簡報和建議。

由此可見，在實(shí)踐中相當(dāng)一部分的非政府組織扮演了“科學(xué)、政策和經(jīng)濟(jì)知識的創(chuàng)造者和編輯者”的角色，通過鏈接、協(xié)調(diào)這些跨區(qū)域和跨學(xué)科的工作，為自己建構(gòu)起具備權(quán)威性的“專家”之地位。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.如前所述，非政府組織一方面承擔(dān)了大量的研究工作，并在管理實(shí)踐中積累數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)自身在特定議題上的專業(yè)性。另一方面，非政府組織與學(xué)界的聯(lián)系極為密切，甚至如德國的氣候保護(hù)、能源和交通研究所（IKEM）這樣的非政府組織，就是由從事海洋研究的專業(yè)研究人員為主體建成的。這種智識上的優(yōu)勢地位使得國家及國際組織在海洋治理問題上往往與其形成長期協(xié)作甚至依賴關(guān)系。

（3）項(xiàng)目資助與人才培養(yǎng)

非政府組織在過去二十余年來，已經(jīng)成為全球海洋治理相關(guān)出版物的主要資助方之一。盡管科學(xué)研究可能是客觀的，但其進(jìn)展方向和討論內(nèi)容難免受到資助來源的影響。海洋饋贈組織（Sea Legacy）就專門成立捐贈項(xiàng)目“波濤（The Tide）”，以“在世界各地擴(kuò)展和資助各種可持續(xù)項(xiàng)目”。該項(xiàng)目至今已經(jīng)資助了包括巴哈馬社區(qū)海洋科學(xué)家的認(rèn)證監(jiān)督機(jī)制、防止塑料進(jìn)入海洋的關(guān)鍵捕獲研究、泰國紅樹林養(yǎng)蜂業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目、法屬波利尼西亞的“超級珊瑚”托管及研究項(xiàng)目以及東帝汶珊瑚礁監(jiān)測項(xiàng)目在內(nèi)的全球研究及調(diào)研工作。而這些項(xiàng)目資助顯然均有助于轉(zhuǎn)化為支持其立場，但有時并非完全符合事實(shí)的“科學(xué)性結(jié)論”。

非政府組織對于人才培養(yǎng)的重視也值得關(guān)注。在這種情況下，非政府組織正在世界范圍內(nèi)，同科研院所與機(jī)構(gòu)合作，幫助培訓(xùn)并雇傭下一代海洋治理管理者。例如，加拿大戴爾豪斯大學(xué)的海洋管理碩士項(xiàng)目2008年至2015年畢業(yè)生中，僅受雇于海洋環(huán)保組織就有11人，占該項(xiàng)目所有畢業(yè)生總數(shù)的12.5%。①Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.55.除此之外，非政府組織對年輕的海洋研究者提供了比政府或國際組織更為開放的資助渠道，注重與之建立良好的長期合作關(guān)系。項(xiàng)目資助和人才培養(yǎng)并不能在短期內(nèi)，強(qiáng)化非政府組織在全球海洋治理中的地位，但這種潛移默化的影響很可能在未來提供源于治理制度之外的、更為深層次的影響力。

總體來看，非政府組織正在傳統(tǒng)上以主權(quán)國家為中心的全球海洋治理中，扮演愈發(fā)重要和多元的角色。隨著國際社會深刻地認(rèn)識到多主體參與對于解決海洋治理挑戰(zhàn)的必要性②Heloise Berkowitz et al.，“Organizational Perspectives on Sustainable Ocean Governance：A Multi－stakeholder，Metaorganization Model of Collective Action，”Marine Policy，Vol.118，2020，p.8.，非政府組織在當(dāng)下不僅繼續(xù)著發(fā)揮連接公眾和企業(yè)的功能，更是被世界各國和國際組織接納為全球海洋治理決策與實(shí)施過程的協(xié)同方，并逐漸成為不可或缺的一環(huán)，也因此能夠直接和間接地獲取更多“權(quán)力”。然而，出于追求自身利益的動機(jī)，非政府組織活動同樣可能出現(xiàn)過度夸大海洋治理危機(jī)、盲目推進(jìn)絕對化海洋保護(hù)乃至惡意攻擊特定國家等問題。無論如何，非政府組織影響力不斷擴(kuò)大的趨勢，在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)不太可能受到阻遏，反而會因?yàn)楹Ｑ髥栴}的加劇和治理需求的增加而將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。非政府組織的選擇和行動將更為顯著地影響各國現(xiàn)實(shí)和潛在的國家利益，這也要求各國更為審慎和妥當(dāng)?shù)靥幚砼c非政府組織的互動關(guān)系。

四、我國視角下的啟示與反思

既往實(shí)踐表明，非政府組織正在從多個維度影響著全球海洋治理進(jìn)程的發(fā)展方向。盡管如此，在全球海洋治理領(lǐng)域，至今還沒有形成十分成熟且真正具備全球影響力的非政府組織。相當(dāng)一部分相關(guān)非政府組織的生命周期極短，而傳統(tǒng)的大型環(huán)境保護(hù)組織又大多尚未將重心轉(zhuǎn)向海洋事務(wù)。因此，對我國而言，在這一領(lǐng)域培育和發(fā)展非政府組織的“窗口期”仍然具備。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，協(xié)助我國當(dāng)前處于活躍中的非政府組織，衍生、支持和指導(dǎo)更多的非政府組織參與國際海洋治理，可能是較為合理的路徑。

4.1 重視非政府組織對全球海洋治理的影響

從自然條件看，我國是海洋大國，但從參與全球海洋治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在國際海洋事務(wù)上的參與度和話語權(quán)等方面，我國相較美國和歐洲國家尚處于不利地位。但近年來，海洋對于我國發(fā)展與安全重要性的認(rèn)識已經(jīng)得到長足的提升，建設(shè)海洋強(qiáng)國已成為我國“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)。”③“向海圖強(qiáng) 總書記心系海洋”，求是網(wǎng)，2022年4月22日，http：／／www.qstheory.cn／zhuanqu／2022－04／14／c＿1128560837.htm。在海洋命運(yùn)共同體理念的指引下，更充分地參與全球海洋治理不僅是國家利益的必然要求，也是我國作為“負(fù)責(zé)任大國”的主動擔(dān)當(dāng)。

考慮到大國博弈背景下，國家間外交在當(dāng)前面臨的阻力，非政府組織可以被視為我國參與全球海洋治理，并在其中獲取話語權(quán)的補(bǔ)充路徑。非政府組織在全球海洋治理進(jìn)程中，不僅扮演著建議者、管理者和公眾媒介的角色影響政策路線，還可作為監(jiān)督者，利用國際聲譽(yù)評價“對抗”國家和國際組織權(quán)力。然而，長期以來，我國往往對于非政府組織可能對國內(nèi)政策帶來的擾動與不穩(wěn)定性較為關(guān)注，而輕視了國家與非政府組織之間“建設(shè)性互動關(guān)系”的重要作用。

事實(shí)上，作為后發(fā)的海洋國家，我國更有必要正視非政府組織在全球海洋治理中的寶貴價值。首先，與非政府組織的協(xié)作能夠增加我國在國際討論中的發(fā)聲渠道。非政府組織的獨(dú)立性與公益性也可以為我國合理科學(xué)的提案與觀點(diǎn)提供背書，避免其遭到部分國家或特定利益集團(tuán)的無理打壓。其次，非政府組織作為公眾與“國家間”機(jī)制的溝通橋梁，能夠很好地紓解我國在現(xiàn)階段，仍舊作為發(fā)展中國家代表所面臨的國際輿論壓力。借助非政府組織渠道，我國政策和立場得以更全面、舒緩地為各國公眾所理解。最后，非政府組織的專業(yè)性有助于彌補(bǔ)我國海洋治理，尤其是遠(yuǎn)洋治理實(shí)踐不足、缺乏管理經(jīng)驗(yàn)的弱項(xiàng)，全面提升我國海洋治理的決策與實(shí)施能力。

4.2 警惕非政府組織的“政府化”與傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國的“壟斷”

盡管公益性、獨(dú)立性是非政府組織的特點(diǎn)，區(qū)別于“政府間”機(jī)制的組織構(gòu)成并不意味著，非政府組織天然地具有以海洋生態(tài)為先的中立超然地位。

一方面，非政府組織的全球海洋治理既有實(shí)踐，呈現(xiàn)出與各國政府及國際組織協(xié)同、耦合的特點(diǎn)。從活動開展情況上看，相當(dāng)一部分非政府組織執(zhí)行的項(xiàng)目是在部分政府支持下進(jìn)行，或者跟隨某種“政府間”倡議，因?yàn)檎奈惺冀K是非政府組織資金的重要來源。從人員組成來看，參與海洋治理的非政府組織人員常常來自國家政府官員。經(jīng)由“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，非政府組織成員也很容易地就能被吸納入政府機(jī)制。這種人員的雙邊交流在使得非政府組織對于國家海洋治理政策制定與實(shí)施更具影響的同時，也構(gòu)造了政府與非政府組織的合作、指導(dǎo)甚至控制關(guān)系。在美國，非政府組織中的合格人員就常常被吸引進(jìn)入政府管理部門，并形成了一種“受人歡迎”的傳統(tǒng)。①Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury，The International Politics of the Environment：Actors，Interests，and Institutions，Oxford University Press，1992，pp.223－224.該問題在對統(tǒng)計(jì)樣本的分析中也不斷被發(fā)現(xiàn)。例如海洋行動之友、南極和南大洋聯(lián)合體等非政府組織的多名核心成員，都曾有赴政府或國際組織任職經(jīng)歷。簡言之，非政府組織的“政府化”不僅包括在某些國家或國際組織提供大量資源支持與項(xiàng)目委托時，完全根據(jù)這些政府之需求或指示開展特定活動的情況，還包括在人員構(gòu)成上與政府官員的頻繁交換和高度融合。此種“政府化”趨勢往往使得非政府組織從實(shí)質(zhì)上喪失所謂“獨(dú)立性”，而成為部分國家“如臂指使”的工具。在非政府組織在全球海洋治理中影響力不斷擴(kuò)大的背景下，“政府化”的非政府組織很可能被用于增強(qiáng)操縱者的國際話語權(quán)，而使與之立場相左的國家受到打壓。

另一方面，參與全球海洋治理的非政府組織，正在被以美國為首的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國所“壟斷”。事實(shí)上，來自北方國家的非政府組織處于主導(dǎo)地位，“壟斷”宣傳平臺或信息來源、財政資源、人力資源，而來自南方國家的非政府組織處于邊緣地位的情況②Grant Hewison，“The Role of Environmental Nongovernmental Organizations in Ocean Governance，”O(jiān)cean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，pp.42－43.，自20世紀(jì)末至今，一直沒有得到改變。在統(tǒng)計(jì)的132個參與全球海洋治理的非政府組織中，有超過五分之四非政府組織的成立地或主要活動地處于歐美國家。其中，有49個來自美國，11個來自英國，9家來自瑞典。而相比之下，來自中國且參與全球海洋治理非政府組織數(shù)量并不多。同時，非政府組織間相互資助、支持的現(xiàn)象非常明顯，大量的非政府組織實(shí)際上都由更大的非政府組織或非政府組織聯(lián)盟控制或指導(dǎo)。①David Brown and Archana Kalegaonkar，“Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector，”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.31，No.2，2002，pp.243－244.這種現(xiàn)象無疑會放大傳統(tǒng)海洋大國“壟斷”非政府組織所帶來的影響。

在全球海洋治理進(jìn)程中，非政府組織的“政府化”與“壟斷”現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我國的警惕。非政府組織為傳統(tǒng)海洋大國所控制意味著，這些生態(tài)“專家”和海洋治理的“監(jiān)督者”都將傾向性地選擇自己的立場，而將所謂“研究”的中心和批評的矛頭指向我國，塑造對我國不利的國際輿論導(dǎo)向。

4.3 發(fā)展“公私協(xié)同”的全球海洋治理模式

非政府組織已經(jīng)成為全球海洋治理中不可或缺的重要力量，且影響力仍在不斷擴(kuò)張。部分國家已經(jīng)開始利用非政府組織的特殊角色，以獲取更多的國際話語權(quán)。在厘清非政府組織的實(shí)踐與角色后，我國有必要重新審視過度依賴“政府間”機(jī)制參與全球海洋治理的現(xiàn)有路徑。盡管我國智庫及其他非政府組織建設(shè)已在建設(shè)之中并取得長足進(jìn)展，但我國在海洋治理領(lǐng)域的非政府組織數(shù)量極少，且影響力亦孱弱。這種與我國發(fā)展程度和海洋治理水平不相符的非政府組織成熟度，不僅使得非政府組織協(xié)作無法成為我國爭取國際話語權(quán)的有效路徑，甚至使之被視為我國需要警惕和防范的“對立”角色。從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國參與全球海洋治理的模式應(yīng)當(dāng)從“政府全面主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“公私協(xié)同”，以最大程度地發(fā)揮非政府組織的力量。

就具體因應(yīng)路徑而言，首先可以選擇發(fā)展現(xiàn)有的非政府組織。近年來，我國在推進(jìn)全球海洋治理相關(guān)非政府組織建設(shè)方面已有一些舉措。例如，國家海洋局依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，在2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫建設(shè)的通知》，以海洋智庫建設(shè)促進(jìn)“海洋工作科學(xué)民主依法決策”。②“國家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫建設(shè)的通知”，中國海洋發(fā)展研究中心網(wǎng)站，2017年8月18日，https：／／aoc.ouc.edu.cn／2017／0818／c9823a68918／pagem.htm。在政策扶持下，我國已有一批參與海洋治理的非政府組織正在成長之中。我國可在尊重其獨(dú)立性和設(shè)立宗旨的同時，增加對于這些非政府組織的全球海洋治理相關(guān)項(xiàng)目委托和課題研究，促進(jìn)這些組織的快速、健康發(fā)展。

其次是培育新的海洋治理非政府組織。一方面，我國有必要引導(dǎo)關(guān)注諸如環(huán)保、氣候領(lǐng)域的現(xiàn)有非政府組織，轉(zhuǎn)向全球海洋治理研究。這些組織不僅應(yīng)關(guān)注我國海洋問題，服務(wù)于國內(nèi)“海洋工作”，更要參與國際問題的討論與解決，參與國際非政府組織的業(yè)務(wù)競爭。另一方面，增加新設(shè)非政府組織也同樣重要。除了在我國境內(nèi)鼓勵創(chuàng)設(shè)新的非政府組織外，推動現(xiàn)有非政府組織以出資、指導(dǎo)和分支的方式在其他國家地區(qū)設(shè)立非政府組織，也不失為我國的合用選項(xiàng)。

最后則是增強(qiáng)與國際非政府組織的聯(lián)系與互動。隨著我國參與國際事務(wù)不斷增加，成為國際上的負(fù)責(zé)任大國，各級政府有必要在一定程度上調(diào)整此前對于非政府組織的態(tài)度，避免過度擴(kuò)張國家安全的范疇，更多地容許其在法律的范圍內(nèi)獨(dú)立開展業(yè)務(wù)，并有意識地通過信息往來、項(xiàng)目委托創(chuàng)造接觸。同時，我國的非政府組織也是聯(lián)系海外非政府組織的重要橋梁，且非政府組織的良好互動，更不容易引發(fā)關(guān)于組織獨(dú)立性的質(zhì)疑。

五、結(jié) 語

當(dāng)代海洋問題的特殊性催生了以“各國共治”為核心的全球海洋治理理念。傳統(tǒng)的“國家間”機(jī)制在全球海洋治理中，暴露出國家共識難以達(dá)成和具體措施無法落地的困境。在此情況下，非政府組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)“國家間”機(jī)制的不足，使之成為治理進(jìn)程中不可或缺的重要角色。目前，非政府組織不僅承擔(dān)了大量海洋研究、區(qū)域管理以及公眾教育事務(wù)，有力推動有關(guān)海洋可持續(xù)利用的產(chǎn)業(yè)升級與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能力建設(shè)，還廣泛地開展針對各國政府及國際組織的政策游說工作。從既有實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，非政府組織正在通過直接路徑，充分參與全球海洋治理中“立法”、實(shí)施與監(jiān)督的全過程，并且靈活地借助國際輿論、專業(yè)能力與對外支持的間接路徑造成更為深遠(yuǎn)的影響。

對我國而言，非政府組織是我國獲取全球海洋治理中國際話語權(quán)的重要工具，牽涉著“建設(shè)海洋強(qiáng)國”宏偉愿景的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起我國的重視。同時，參與全球海洋治理的非政府組織在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了與部分國家政府相勾連的情況和海洋大國“壟斷”的現(xiàn)象。有鑒于此，我國有必要轉(zhuǎn)向“公私協(xié)同”的全球海洋治理參與策略，著重發(fā)展和培育具有“中國基因”的非政府組織，并強(qiáng)化與全球范圍內(nèi)非政府組織的聯(lián)系與協(xié)作。