王賽賽

(西南政法大學(xué) 國際法學(xué)院，重慶 401120)

南海作為一個(gè)典型的半閉海，其獨(dú)特的自然環(huán)境優(yōu)勢使得南海漁業(yè)資源十分富饒，又因?yàn)槠渲匾膽?zhàn)略地位和豐富的油氣資源讓本平靜的南海風(fēng)云不斷，引起領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界的紛爭，還引來域外國家的強(qiáng)勢干預(yù)[1]。在動蕩的南海局勢之下，南海漁業(yè)資源被各國瘋狂掠奪，再加上缺乏有效的養(yǎng)護(hù)而快速衰減，這給南海各國的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和民生造成威脅[2]。維持南海區(qū)域漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展迫在眉睫，而現(xiàn)行以單邊和部分國家間合作的主要治理方式由于受到客觀和現(xiàn)實(shí)因素的制約而難以奏效[3]13。因此尋求南海周邊各國共同合作的諸多方式在學(xué)界被相繼提出，然大多對合作機(jī)制的構(gòu)建思路論述不清或不夠全面，無法做到統(tǒng)籌全局。南海的區(qū)域性和漁業(yè)資源的流動性決定了在南海構(gòu)建漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制是南海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的必由之路。南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制的構(gòu)建可以實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保證各國的水產(chǎn)品長期不斷供應(yīng)，此乃利國利民之舉。除此之外，合作機(jī)制的構(gòu)建有利于增進(jìn)南海周邊國家的政治互信，其“外溢效應(yīng)”有助于管控南海沖突，促進(jìn)南海各國通過和平友好的方式解決南海爭議問題，達(dá)到維護(hù)南海和平穩(wěn)定的目的，并成為解決南海各種潛在爭端的一種方式[4]。與此同時(shí)，合作機(jī)制的構(gòu)建不僅可以為實(shí)現(xiàn)“海洋命運(yùn)共同體”理念助力，還可以為中國在解決南海問題上把握主動權(quán)提供契機(jī)，以便更好地貫徹中國在南海問題上的外交政策，捍衛(wèi)中國在南海的合法權(quán)益。

一、 南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)面臨的主要障礙

(一)領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界的紛爭

南海重要的戰(zhàn)略地位及其蘊(yùn)藏的豐富國家戰(zhàn)略性資源使得南海周邊某些國家無視國際法規(guī)則，企圖擾亂國際視線，以地理位置的優(yōu)勢大肆侵占中國在南海的島嶼，達(dá)到對侵占的南海島嶼“主權(quán)化”以便獲取更多海洋權(quán)益的目的。在此基礎(chǔ)上，這些國家進(jìn)而利用《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)對其所非法侵占的島嶼主張管轄海域以掠奪更多的海洋利益。各國主張的南海海域大面積重疊，造成南海海域劃界出現(xiàn)不同程度的糾紛。領(lǐng)土主權(quán)的爭議、海洋劃界的紛爭使得南海一直處于一種不可控的狀態(tài)，南海的各項(xiàng)治理在這種狀態(tài)之下面臨著艱難的處境。

南海陷入“權(quán)屬未分，劃界未定”的狀態(tài)已久，域內(nèi)多數(shù)國家將南海漁業(yè)資源視為自己的所有物進(jìn)行大肆捕獲。長期以來，部分國家不僅將漁民在爭議水域的捕魚行為視為行政管理的表現(xiàn)，甚至上升為象征維護(hù)國家主權(quán)的行為。更有甚者，故意將領(lǐng)土主權(quán)和漁業(yè)管轄權(quán)混為一談，制定相關(guān)漁業(yè)補(bǔ)貼政策以刺激本國漁民在爭議海域的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)行為[5]，借機(jī)努力擴(kuò)大管轄范圍，以期在南海獲取資源和戰(zhàn)略利益的最大化。在此背景下，漁民作為在南海爭議水域活動的重要角色便成為各國重點(diǎn)扶持的對象，部分國家開始將本國普通漁民武裝成漁民民兵，同時(shí)將漁船進(jìn)行一定程度的軍事化改造[6]。錯綜復(fù)雜的因素共同導(dǎo)致南海海域漁業(yè)暴力事件頻發(fā)，漁業(yè)資源爭奪和沖突不斷，為南海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)人為地設(shè)置了一層障礙。

(二)《公約》在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面存在制度缺陷

《公約》將全球海域以國家陸地領(lǐng)土為基準(zhǔn)向海洋延伸劃分出不同性質(zhì)的水域范圍來確立各國不同的權(quán)利和義務(wù)。海域帶狀分割的制度對海洋生態(tài)和資源的保護(hù)，特別是對漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)存在顯著的缺陷。海洋生態(tài)環(huán)境在全球范圍內(nèi)具有整體性，不可分割，而魚類洄游性的特征決定了海洋漁業(yè)資源必將突破人為的海域分割的限制?！豆s》的帶狀分割制度在海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)方面忽視了法律與自然的區(qū)別，無法反映出海洋生物資源與周圍海洋環(huán)境之間的內(nèi)在聯(lián)系[7]11。對海洋生物資源而言，帶狀分割管轄式養(yǎng)護(hù)從根本上忽視了海洋生物種類彼此間的緊密聯(lián)系，也否定了海洋中不同的物理環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)條件對周圍漁業(yè)資源的影響。此種海洋制度的建立致使各國漁業(yè)管轄范圍無法與海洋生物養(yǎng)護(hù)所需要的區(qū)域相契合，從而為漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)帶來一定的困難[8]。除此之外，《公約》為了達(dá)到海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的目的，雖對特定種群的保護(hù)進(jìn)行了不同的規(guī)定，在一定程度上可以保護(hù)部分海洋漁業(yè)資源，但是從根本上忽視了種群間的聯(lián)系和生態(tài)系統(tǒng)的整體性。整個(gè)海洋生物鏈?zhǔn)且惑w的，任何一環(huán)的斷裂都會導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只加強(qiáng)對某一種群的保護(hù)是無濟(jì)于事的。《公約》中這兩項(xiàng)制度的確立都體現(xiàn)了忽略自然規(guī)律的缺陷，對海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)帶來了一定的阻礙。

不僅如此，全球漁業(yè)資源的分配格局因《公約》新建的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度而發(fā)生巨大改變，沿海國對漁業(yè)資源利用的專屬管轄權(quán)范圍被極大拓寬[9]。首先，《公約》賦予了沿海國較大的權(quán)利，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中漁業(yè)的總可捕獲量和最高持續(xù)產(chǎn)量都由沿海國決定，因此其具備了較高的自由裁量權(quán)，然而當(dāng)沿海國濫用自由裁量權(quán)，不履行合理的漁業(yè)資源管理與養(yǎng)護(hù)義務(wù)，反而為了一己之私不惜加劇漁業(yè)資源的衰退時(shí)，《公約》卻未能給予實(shí)際約束和制裁[7]13。其次，《公約》制定了對沿海國極具誘惑力的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，但是卻沒有對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)問題予以明確，這就造成了一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)和其他國家傳統(tǒng)捕魚權(quán)的沖突，為漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)設(shè)置了一層阻力。再加上南海存在主權(quán)糾紛，海域劃界未定的根源性障礙致使《公約》所建立的海洋資源養(yǎng)護(hù)制度對南海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)存在更為明顯的制度性缺陷。

(三)南海缺乏有效的區(qū)域漁業(yè)組織

國際實(shí)踐表明，區(qū)域漁業(yè)組織對該區(qū)域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)起到了不可替代的作用，可以有效保護(hù)該地區(qū)的生物資源。最值得一提的就是同樣作為半閉海的地中海，該海域成立的地中海漁業(yè)一般委員會在法律的制定與實(shí)施以及漁業(yè)管理等方面，從簡單到復(fù)雜，逐步實(shí)現(xiàn)漁業(yè)治理制度化和系統(tǒng)化，對地中海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)起到了決定性的作用[10]。南海周邊國家也建立或參與了不少漁業(yè)組織，如亞太漁業(yè)委員會、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心、中西太平洋漁業(yè)委員會等政府間多邊組織[11]，除此之外，還存在一些非政府間的多邊組織和雙邊的政府間組織[12]。然這些區(qū)域組織在南海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)方面發(fā)揮的作用并不盡如人意，要么是成員涵蓋過多域外國家或覆蓋水域太廣，對南海沒有針對性；要么是成員涵蓋過少或覆蓋水域太窄使南海漁業(yè)呈現(xiàn)碎片化的管理和養(yǎng)護(hù)。這些現(xiàn)行的漁業(yè)組織在漁業(yè)養(yǎng)護(hù)任務(wù)安排上五花八門，交織重疊，溝通不暢，且大多是咨詢和建議功能，缺乏決策和執(zhí)行能力[3]14。行之有效的區(qū)域漁業(yè)組織在南海的缺失，導(dǎo)致南海區(qū)域整體的監(jiān)測、控制和監(jiān)視措施無法實(shí)施，國際流行的總捕撈配額制度無法施行，漁業(yè)糾紛的爭端解決機(jī)制缺失，各國也無法就整體休漁期、休漁區(qū)的安排達(dá)成共識[13]，對漁業(yè)生產(chǎn)也缺少系統(tǒng)化的投入和養(yǎng)護(hù)。南海有效的區(qū)域漁業(yè)組織的缺失帶來的管理缺位也是南海區(qū)域非法、不報(bào)告、不受管制的漁業(yè)行為(illegal，unreported and unregulated fishing，簡稱IUU行為)及其相關(guān)矛盾沖突愈演愈烈的重要原因，由于不能對IUU捕撈行為進(jìn)行及時(shí)有效的規(guī)制與管理，南海漁業(yè)資源和各國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)市場遭到嚴(yán)重的破壞[14]。所以有效的區(qū)域漁業(yè)組織在南海的缺失自然就成為南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的一大障礙。

二、 南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建的必要性

(一)南海漁業(yè)資源面臨枯竭

南海擁有豐富的海洋生物資源，自身形成了一個(gè)大型完整的海洋生態(tài)系統(tǒng)[15]。南海也一直被視為世界上最重要的漁區(qū)之一，年漁獲量約為1 000萬噸，占世界總漁獲量的12%[3]8。南海本是一個(gè)天然的物產(chǎn)豐富的大漁場，但自從20世紀(jì)中后期以來，南海的漁業(yè)資源逐漸呈現(xiàn)快速衰減的趨勢。南海周邊國家普遍存在較長的海岸線而且均為發(fā)展中國家，對漁業(yè)資源十分依賴，為了追求最大的短期海洋經(jīng)濟(jì)利益不惜過度開發(fā)南海漁業(yè)資源。隨著科技的發(fā)展，新型高效的捕魚技術(shù)更是加劇了南海生物資源過度捕撈的現(xiàn)象。南海周邊很多國家對內(nèi)推行各種不當(dāng)漁業(yè)政策鼓勵本國漁民進(jìn)行過度捕撈，對漁民進(jìn)行軍事化武裝；對外采取相應(yīng)的政府措施非法打擊其他國家的漁民，以此來宣示在南海的領(lǐng)土主權(quán)和所主張的海域劃界，達(dá)到“以漁權(quán)爭海權(quán)”的目的。此起彼伏的領(lǐng)土爭端和海洋劃界爭議，使南海周邊國家無法建立高度政治信任。到目前為止，南海仍然不存在行之有效的區(qū)域性養(yǎng)護(hù)南海漁業(yè)資源的合作，IUU捕撈行為及漁業(yè)沖突不斷上演。多種因素的結(jié)合致使南海漁業(yè)資源遭受大肆的破壞卻未得到有效的保護(hù)，而南海作為典型的半閉海，其漁業(yè)資源依賴本身的海域環(huán)境，再生能力有限，外來補(bǔ)充資源匱乏，在捕撈產(chǎn)量和捕撈產(chǎn)能不斷攀升的現(xiàn)實(shí)之下，南海漁業(yè)資源衰竭的危機(jī)已在南海顯現(xiàn)。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱FAO)出版的《2018年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》中指出：中西部太平洋漁區(qū)，特別是在南中國海西部的多數(shù)種群被完全捕撈或過度捕撈，根據(jù)FAO的種群評估結(jié)果，西北太平洋漁區(qū)和中西部太平洋漁區(qū)分別有26%和17%的魚類種群處于過度捕撈狀態(tài)[16]。周邊國家在南海捕撈的單位漁獲量下降明顯、漁獲物品質(zhì)下降、魚類種群評估結(jié)果惡化[17]。2018年，我國南海捕撈產(chǎn)量同比下降8.5%，下降幅度為四大海域之最[18]。就南海的目前狀況而言，如果南海沿岸國不采取適當(dāng)行動，海洋生物多樣性將會喪失，漁業(yè)資源可能在不久的將來耗盡[19]。這將給南海周邊各國的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和民生帶來致命性打擊，同時(shí)也會對南海甚至世界海洋環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

(二)現(xiàn)行主要治理方式難以奏效

為實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，南海周邊各國普遍在本國的法律層面進(jìn)行了有關(guān)規(guī)則的制定，并實(shí)施了積極的管理措施或者與其他國家建立漁業(yè)合作。但是現(xiàn)狀表明，現(xiàn)行主要治理方式不能很好地解決南海漁業(yè)資源面臨的困境。

第一，南海環(huán)境的整體性和魚類的洄游性使得單邊治理效果不可避免地存在局限性。海洋生物的游動性或洄游性是區(qū)別于其他資源最大的特征，南海是一個(gè)相互融通的整體，其生物資源不會因?yàn)槿藶閯澏ǖ暮Ｑ髤^(qū)域而固定在某一特定區(qū)域。同時(shí)，漁業(yè)資源的生存和發(fā)展與南海的環(huán)境狀況息息相關(guān)，南海某一地域環(huán)境的破壞將直接影響整個(gè)南海海域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。所以南海海域生物資源的整體性、公共性和流動性決定了南海海域漁業(yè)資源的管理和養(yǎng)護(hù)不可能只依靠某一個(gè)國家的努力來實(shí)現(xiàn)[20]。南海周邊各國的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)政策根植于本國情況和相關(guān)需求，各國之間難以達(dá)成良好的共識，相反由于某些政治因素的存在會呈現(xiàn)分歧。南海周邊各國單邊漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策的簡單疊加無法形成合力，對南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的促進(jìn)效果微乎其微。

第二，現(xiàn)行雙邊和多邊治理存在明顯缺陷。雖然南海區(qū)域目前已有一些關(guān)于漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的雙邊和多邊合作，并簽署了相應(yīng)的雙邊和多邊協(xié)定，可是其明顯的缺陷讓治理效果并不明顯。雙邊合作治理方式的缺陷體現(xiàn)于三個(gè)方面。第一，雙邊治理的覆蓋區(qū)域范圍太窄。兩個(gè)國家之間只能在兩個(gè)國家管轄的區(qū)域進(jìn)行合作，而對其他區(qū)域無能為力。中國和越南在北部灣構(gòu)建了中越北部灣漁業(yè)合作機(jī)制，在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理方面取得了良好的成效，北部灣成為南海區(qū)域漁業(yè)資源雙邊治理的典范，但這個(gè)機(jī)制覆蓋的水域極其有限。第二，由于雙邊條約無法約束第三國，當(dāng)締約國之外的國家在爭議海域從事IUU捕撈等非法作業(yè)時(shí)，雙邊條約就無法進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)行的眾多雙邊條約不能在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面取得積極進(jìn)展的原因之一就是無法規(guī)制合作海域內(nèi)第三國漁船從事的非法作業(yè)。第三，雙邊治理很難在南海形成制度化的管理。雙邊條約的簽訂僅對締約雙方有拘束力，兩國只需要承擔(dān)條約所規(guī)定的合作義務(wù)，而不需要耗費(fèi)精力對管理和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，即便在合作過程中形成了一些治理制度，但由于每片海域與每個(gè)國家的情況不同，很難在整個(gè)南海地區(qū)進(jìn)行推廣，對南海綜合性漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的貢獻(xiàn)有限。而對于南海區(qū)域多邊漁業(yè)合作治理，其缺陷在于南海區(qū)域的多邊治理缺乏體系化，且具有覆蓋范圍小、模糊性和非強(qiáng)制性等缺點(diǎn)，局限了多邊治理發(fā)揮的空間，難以達(dá)成理想的效果。

(三)低敏感領(lǐng)域合作對領(lǐng)土爭端解決有外溢效應(yīng)

“低敏感領(lǐng)域”是指除國家主權(quán)和領(lǐng)土完整等高敏感領(lǐng)域之外的海洋環(huán)保、海洋科研、海洋漁業(yè)、海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海上通道安全等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域不涉及原則性很強(qiáng)的國家主權(quán)問題，爭議各方比較容易找到利益契合點(diǎn)以達(dá)成合作共識[21]?？梢?，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)屬于低敏感領(lǐng)域。在南海建立有效的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作不僅可以保護(hù)南海區(qū)域的海洋生物資源以及海洋生態(tài)環(huán)境，滿足南海周邊各國漁民的長期經(jīng)濟(jì)利益，還可以為南海海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。同時(shí)，通過漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的合作，各國可以相互了解其對外政策以及在南海的正當(dāng)需求，為各國之間的溝通交流提供一個(gè)優(yōu)質(zhì)的平臺，可增進(jìn)南海區(qū)域各國之間的政治互信。以此領(lǐng)域合作推動其他領(lǐng)域的合作，多領(lǐng)域合作將會促進(jìn)南海沿岸各國找到共同利益點(diǎn)，推動更深層次的合作。以合作推動國家互信，將合作的積極效果外溢到南海地區(qū)的政治層面，推動南海地區(qū)海上沖突管理規(guī)則的制定，對南海地區(qū)領(lǐng)土爭端和海域劃界糾紛的管控和解決產(chǎn)生積極影響。

三、 南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建的可行性

(一)各國均有南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的意愿

南海對于其周邊各國而言是賴以生存的家園，南海環(huán)境和資源的破壞所帶來的后果是各國都不愿意承受的，所以各國在南海生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面也一直在努力。面對漁業(yè)資源的日漸枯竭，各國紛紛采取一系列保護(hù)措施，并加強(qiáng)國家之間的合作。在各國單方漁業(yè)治理方面，各國均頒布了一系列法律法規(guī)并由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。比如中國漁業(yè)捕撈要遵循基本的法律框架——《中華人民共和國漁業(yè)法》，還有相應(yīng)配套的政策法規(guī)，在管理結(jié)構(gòu)上按職能劃分，涉及多個(gè)部門。印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、越南、文萊等與中國也具有相似的立法和管理體系用于漁業(yè)治理[22]。在國家合作層面，中國分別同越南、印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞、文萊等東盟國家及組織簽署了相關(guān)合作文件[23]。南海其他各國之間也存在著雙邊或多邊涉及漁業(yè)治理的合作，各國聯(lián)合創(chuàng)建和加入一些具有輔助漁業(yè)治理功能的技術(shù)性或建議性的漁業(yè)組織。南海周邊各國的立法、執(zhí)法、政治行動表明這些國家擁有強(qiáng)烈養(yǎng)護(hù)南海漁業(yè)資源的意愿。但出于對客觀因素和各種政治利益的考量，導(dǎo)致所采取措施的成效并不明顯或者未達(dá)成有效的合作。從長遠(yuǎn)利益來看，南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制亟須建立。

(二)南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)面臨的障礙可以克服

上文論述了南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)面臨的三大主要障礙，這些障礙涉及地緣政治層面、法律層面和區(qū)域漁業(yè)組織層面。其實(shí)，這三個(gè)主要的障礙可以通過一定的途徑予以緩解，進(jìn)而得以在南海建立起漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的區(qū)域合作機(jī)制。

第一，地緣政治層面。南海一直處于風(fēng)口浪尖之上，領(lǐng)土主權(quán)的爭奪、域外大國的干涉，再加上《公約》劃分了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等新型海洋區(qū)域，致使原本可以和睦相處的南海諸國因新確立的“權(quán)力依據(jù)”而紛紛開始主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以拓寬管轄水域范圍，南海周邊各國開始了更激烈的利益爭奪。南海中島嶼主權(quán)和海洋劃界等敏感性問題現(xiàn)在仍舊無法調(diào)和，但是漁業(yè)資源合作有其特殊性。在上文論述到，漁業(yè)在南海地區(qū)屬于低敏感領(lǐng)域之一，低敏感領(lǐng)域比較容易避開敏感性問題的爭端從而達(dá)成合作。眾多學(xué)者普遍認(rèn)為低敏感領(lǐng)域的合作是管控乃至化解南海海洋權(quán)益爭端的有效方式之一[24]。由于漁業(yè)資源合作的政治敏感性較低，所以可以一定程度上跨越南海地緣政治的阻礙成為南海諸國合作的著力點(diǎn)，此領(lǐng)域的合作將會產(chǎn)生一種“外溢效應(yīng)”，推動其他領(lǐng)域更深層次的合作[25]，從而一定程度上打破地緣政治的束縛，彌補(bǔ)國家間的信任危機(jī)，推動國家利益的聚合，成為南海綜合治理的一個(gè)發(fā)力點(diǎn)。漁業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)乎各國漁民的基本生活，是南海各沿岸國一項(xiàng)重大的民生工程，需要各國實(shí)施漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以長期滿足國內(nèi)漁民的生產(chǎn)生活，維持社會穩(wěn)定。南海地區(qū)雖然面臨著復(fù)雜的地緣政治環(huán)境，但仍然能在漁業(yè)資源的管理和養(yǎng)護(hù)中找到區(qū)域合作的共同利益點(diǎn)。

第二，法律層面。在法律層面主要的障礙是《公約》的制度性缺陷，但是在現(xiàn)行《公約》創(chuàng)建的海洋秩序之下，南海區(qū)域各國仍然可以構(gòu)建養(yǎng)護(hù)南海漁業(yè)資源的法律體系?！豆s》對于海洋環(huán)境和生物資源的保護(hù)作出了普遍性和原則性的規(guī)定，雖說其規(guī)定不夠具體和詳細(xì)，更沒有考慮具體海域的特殊情況，導(dǎo)致直接適用其規(guī)定會產(chǎn)生模糊和空白地帶[26]。但是，《公約》對締約國中的沿海國在海域劃界存在爭議的情況下規(guī)定了在其他領(lǐng)域開展合作的相關(guān)國際法義務(wù)?！豆s》第74條第3款規(guī)定了海岸相向和相鄰的國家間在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限未得到公平解決之前盡一切努力做出臨時(shí)性的安排，并在過渡期間不得損害最后公平協(xié)議的達(dá)成。從該條款可以看出：其一，《公約》規(guī)定了“努力達(dá)成臨時(shí)性安排”之義務(wù)，作為《公約》中明確的條文，此項(xiàng)義務(wù)合法有效，各締約國應(yīng)當(dāng)積極履行。其二，《公約》規(guī)定了“不損害最后協(xié)議達(dá)成”之義務(wù)，此項(xiàng)義務(wù)也被稱作“相互克制”義務(wù)，即使海域劃界一時(shí)無法徹底公平地解決，現(xiàn)實(shí)中存在對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架資源開發(fā)的需求，完全停止?fàn)幾h海域一切經(jīng)濟(jì)活動的建議從未獲得締約國的普遍接受[27]92。不僅如此，《公約》在第123條規(guī)定了閉海和半閉海沿岸國應(yīng)相互合作協(xié)調(diào)，履行海洋生物資源管理和養(yǎng)護(hù)的國際海洋法義務(wù)。由此可見，南海諸國作為《公約》的締約國，應(yīng)當(dāng)積極履行《公約》所規(guī)定的相關(guān)法律義務(wù)。南海區(qū)域各國應(yīng)當(dāng)以《公約》普遍性、原則性的國際法義務(wù)作為區(qū)域條約、協(xié)定建立的基礎(chǔ)和指導(dǎo)準(zhǔn)則，在公平合理、善意自愿的基礎(chǔ)之上通過構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)法律體系共同具體化養(yǎng)護(hù)，用于克服《公約》所帶來的制度缺陷。

第三，區(qū)域漁業(yè)組織層面。區(qū)域漁業(yè)組織的存在對區(qū)域漁業(yè)治理至關(guān)重要，南海區(qū)域雖然缺乏有效的區(qū)域漁業(yè)組織，但是南海周邊各國養(yǎng)護(hù)南海生物資源的意愿、漁業(yè)資源合作的低敏感性的特征以及先前所存在的合作基礎(chǔ)決定了逐步構(gòu)建有效的南海漁業(yè)區(qū)域組織是可行且符合各國利益的。中國與東盟于2002年簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)，通過和平友好的談判方式解決問題、遵守包括《公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國際法規(guī)則及履行相關(guān)國際法義務(wù)在《宣言》中得到明確。本著合作諒解的精神，在爭議全面和永久解決之前，雙方可在海洋生態(tài)和資源保護(hù)方面加強(qiáng)合作。為進(jìn)一步落實(shí)《宣言》精神，中國-東盟于2017年5月審議通過了《南海行為準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)框架，同年8月正式通過該框架，次年8月《準(zhǔn)則》單一磋商文本草案形成，各方于2019年完成第一輪審讀，現(xiàn)處于第二輪審讀階段。《準(zhǔn)則》的磋商構(gòu)建為建立有效的南海漁業(yè)區(qū)域組織提供了契機(jī)，奠定了法律基礎(chǔ)。

四、 構(gòu)建南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制的思路

(一)指導(dǎo)思想：海洋命運(yùn)共同體

習(xí)近平總書記提出順應(yīng)歷史潮流和時(shí)代要求的海洋命運(yùn)共同體的重要思想，既可以為陷入困局的海洋治理問題以及各類錯綜復(fù)雜的國際政治糾紛提供處理方案，也可以為那些困擾人類永續(xù)發(fā)展、世界持久和平的癥結(jié)提供解決思路[28]。海洋命運(yùn)共同體包含了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全、生態(tài)等五個(gè)方面的豐富內(nèi)涵，主張?jiān)谡紊辖ㄔO(shè)和平友誼之海；在經(jīng)濟(jì)上建設(shè)合作共贏之海；在文化上建設(shè)開放包容之海；在安全上建設(shè)安全穩(wěn)定之海；在生態(tài)上建設(shè)清潔美麗之海[29]。這五個(gè)方面相互貫通與支撐，既是理念又是實(shí)踐，更是建設(shè)目標(biāo)，與南海治理需求高度契合。在海洋命運(yùn)共同體的思想指導(dǎo)之下提出“南海漁業(yè)命運(yùn)共同體”的思想，以和平平等為思想基礎(chǔ)，以合作共贏為實(shí)踐導(dǎo)向，以南海漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以此指導(dǎo)南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制的構(gòu)建不僅可以實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，還有利于緩解和穩(wěn)定南海的緊張局勢，為解決南海復(fù)雜問題及綜合治理探尋出有效的解決方案。

(二)構(gòu)建方式：基于南海的整體性逐步推進(jìn)一體化建設(shè)

南海目前沒有明確統(tǒng)一的南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的區(qū)域協(xié)定，其多數(shù)雙邊或多邊的合作協(xié)定存在涵蓋范圍有限、針對性不強(qiáng)、缺乏強(qiáng)制拘束力等不足[30]。針對這種情形，借助中國-東盟(10+1)合作平臺，以《宣言》為依據(jù)，在《準(zhǔn)則》磋商的契機(jī)下，南海所涉及的域內(nèi)國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行磋商并簽署具有法律拘束力的《南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)協(xié)定》(以下簡稱《協(xié)定》)。在《協(xié)定》的框架之下構(gòu)建南海漁業(yè)委員會進(jìn)行統(tǒng)一治理，并制定相關(guān)配套的漁業(yè)治理規(guī)則，設(shè)立漁業(yè)爭端解決機(jī)制，加強(qiáng)各國在執(zhí)法、科研、數(shù)據(jù)與信息交流等方面的合作，分階段、分層次逐步實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源區(qū)域合作機(jī)制的最終構(gòu)建。所涵蓋的主要內(nèi)容與方式如下。

1.確立《協(xié)定》的適用范圍

對于漁業(yè)低敏感領(lǐng)域，建議避開領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界的糾紛，使南海的漁業(yè)協(xié)定的適用范圍可以適用于整個(gè)南海地區(qū)。但是，針對南海的特殊情形，可以把適用范圍分為無爭議地區(qū)和有爭議地區(qū)，兩種爭議地區(qū)出現(xiàn)的漁業(yè)糾紛問題需要不同的爭議管控和解決途徑。而對于爭議地區(qū)如何界定需要各國在談判中予以協(xié)商。

2.建立南海漁業(yè)委員會

缺乏有效的區(qū)域漁業(yè)組織一直是南海漁業(yè)治理的一大障礙，在各國的授權(quán)之下建立南海漁業(yè)委員會(以下簡稱“委員會”)將有利于南海漁業(yè)資源的集中治理。委員會可以由域內(nèi)利益相關(guān)國的漁業(yè)機(jī)構(gòu)派專員組成，形成直接對接各國中央政府的權(quán)威性漁業(yè)機(jī)構(gòu)[27]104。委員會的主要職能包括以下六點(diǎn)。(1)制定相關(guān)漁業(yè)管理法規(guī)和政策。為《協(xié)定》制定漁業(yè)治理配套法律措施，形成完善的南海漁業(yè)治理法律體系。(2)對南海漁業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過統(tǒng)一管理，對捕魚船登記、監(jiān)督，對漁業(yè)的捕撈量、捕撈范圍、捕撈方式、休漁期和休漁范圍等進(jìn)行規(guī)范管理，增強(qiáng)資源管理與養(yǎng)護(hù)成效。(3)打擊IUU行為。委員會需擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)南海各國和對接國際制度，實(shí)施打擊南海IUU捕撈等違法行為，為南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)保駕護(hù)航。(4)管控漁業(yè)沖突。南海漁業(yè)沖突頻發(fā)，對南海的和平與穩(wěn)定造成威脅，委員會作為區(qū)域漁業(yè)權(quán)威組織，應(yīng)當(dāng)具有管控漁業(yè)沖突的權(quán)利，依據(jù)糾紛解決機(jī)制予以解決。(5)漁業(yè)資源調(diào)查與評估。掌握南海漁業(yè)資源的真實(shí)狀況和確定南海漁業(yè)的可捕獲量，對南海漁業(yè)資源作出科學(xué)評測，以對成員國作業(yè)漁船數(shù)量和捕撈量進(jìn)行合理分配和統(tǒng)一管理。(6)促進(jìn)數(shù)據(jù)信息等資源共享，加強(qiáng)科研合作。南海漁業(yè)治理所涉及的數(shù)據(jù)信息需要委員會統(tǒng)一管理、發(fā)布和共享，使各國及時(shí)有效地了解南海漁業(yè)治理狀況，為各國搭建科學(xué)研究、漁業(yè)互助的合作平臺?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的整體性，人類行為與生態(tài)環(huán)境相互影響，漁業(yè)治理需要的是綜合性治理，涉及的利益各方都需要參與其中[31]。所以南海漁業(yè)委員會不僅需要政府的參與，還需要科研機(jī)構(gòu)、民間組織和各國漁民的積極參與。

3.對接國際漁業(yè)治理制度

《協(xié)定》設(shè)立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度時(shí)，應(yīng)在結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)之上應(yīng)主動與國際漁業(yè)治理制度對接，這有利于南海漁業(yè)治理與國際接軌，便于南海借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，與國際漁業(yè)治理形成互動。漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的國際性法律規(guī)則有一般國際法和區(qū)域國際法之分。一般國際法主要進(jìn)行原則性的規(guī)定，還存在部分軟法；區(qū)域性的治理規(guī)則大多具有拘束力且較為具體。這需要南海各國在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)既要與國際保持對接，又要因地制宜制定符合南海的行為規(guī)則。特別是在打擊IUU捕撈方面，因?yàn)镮UU捕撈的漁獲物最終可能在全球流通，因此對漁業(yè)治理的破壞不僅限于某一地區(qū)，所以打擊IUU捕撈的措施需要與國際和其他區(qū)域的規(guī)則相互貫通，否則將會處于被動的局面。例如，在港口采取措施是打擊IUU捕撈的關(guān)鍵一環(huán)，2016年6月，世界上第一份具有法律約束力的針對IUU捕撈行為的國際準(zhǔn)則——《關(guān)于港口國預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚的措施協(xié)定》正式生效[32]。雖說南海各國多數(shù)還未加入該協(xié)定，但區(qū)域漁業(yè)合作的制度建設(shè)應(yīng)吸收該協(xié)定中適合南海的規(guī)則，以便在打擊IUU捕撈方面與域外區(qū)域交流合作，高效解決IUU捕撈的全球性漁業(yè)治理難題。

4.設(shè)立協(xié)商式漁業(yè)糾紛解決機(jī)制

具有高度洄游性的漁業(yè)資源致使?jié)O業(yè)糾紛的發(fā)生變得頻發(fā)和不可預(yù)料，而在南海，漁業(yè)糾紛又涉及主權(quán)和劃界爭議，涉及漁民和國家的雙重利益，僅憑漁業(yè)合作和外交途徑恐怕難以解決[33]。由于現(xiàn)有的國際爭端解決機(jī)制存在域外性、政治化等特點(diǎn)，再加上南海涉及國家主權(quán)敏感問題的原因，導(dǎo)致不能滿足解決南海漁業(yè)糾紛需求[3]16。南海各國應(yīng)以南海的特殊性出發(fā)，在《公約》所規(guī)定的合作和爭端解決的國際義務(wù)之下，結(jié)合域內(nèi)的合作磋商，本著合作諒解的精神在《協(xié)定》中設(shè)立符合東亞文化的協(xié)商式漁業(yè)糾紛解決機(jī)制。在遭遇漁業(yè)糾紛時(shí)，當(dāng)事方雙方或者與斡旋第三方一起借助此機(jī)制進(jìn)行協(xié)商和解，不可將其政治化和域外化，更不可上升到軍事層面，因此應(yīng)當(dāng)在協(xié)商式漁業(yè)糾紛解決機(jī)制的規(guī)則之下進(jìn)行和解，簽訂具有拘束力的和解協(xié)議書，達(dá)到解決糾紛的目的。

5.逐步構(gòu)建漁業(yè)執(zhí)法合作機(jī)制

形成體系化、制度化的海上聯(lián)合執(zhí)法是養(yǎng)護(hù)南海漁業(yè)資源所需要的。但南海養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源區(qū)域合作不是一蹴而就的，特別是帶有暴力性措施的漁業(yè)執(zhí)法合作更要循序漸進(jìn)，一旦出現(xiàn)沖突會破壞南海的和平與穩(wěn)定。有學(xué)者指出：首先，在執(zhí)法合作的海域方面，從非爭議海域合作逐步過渡到爭議海域執(zhí)法合作；其次，在執(zhí)法合作內(nèi)容上，從基礎(chǔ)性執(zhí)法合作逐步過渡到深層次執(zhí)法合作；最后，在執(zhí)法合作模式上，從單一執(zhí)法模式逐步過渡到聯(lián)合執(zhí)法模式[34]。這種漸進(jìn)式的執(zhí)法合作十分適用于南海的情形，即使《協(xié)定》已經(jīng)對爭議地區(qū)和非爭議地區(qū)的治理規(guī)則作出了一定的規(guī)定，但是在實(shí)踐中對《協(xié)定》的執(zhí)行還是先要從非爭議地區(qū)著手，先易后難，循序漸進(jìn)逐步推進(jìn)到爭議地區(qū)，最終讓周邊各國共同接受。由于南海各國在海洋上的執(zhí)法模式、執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法能力的差異，直接開展深層次的聯(lián)合執(zhí)法是不切實(shí)際的。而從單一基礎(chǔ)性執(zhí)法開始積累經(jīng)驗(yàn)，相互磨合，逐步過渡到基礎(chǔ)性的聯(lián)合執(zhí)法，而后通過不斷的合作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再開展深層次的聯(lián)合執(zhí)法才是可行的。至此，從非爭議海域的單一基礎(chǔ)性執(zhí)法模式起步，開展到全海域深層次、體系化、制度化聯(lián)合執(zhí)法，逐步構(gòu)建南海漁業(yè)執(zhí)法合作機(jī)制的路徑得以成為南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制重要的一部分。

6.定期舉辦區(qū)域漁業(yè)交流會

國家之間的不斷交流是加強(qiáng)區(qū)域合作，增進(jìn)政治互信的潤滑劑、加速器。南海目前并不存在專門和定期的漁業(yè)治理的國家級交流會。在《協(xié)定》的基礎(chǔ)之上，由委員會成員國輪流組織，定期舉辦南海區(qū)域漁業(yè)治理交流會，共同研討各國的成功經(jīng)驗(yàn)和治理過程中存在的問題，吸取其他地區(qū)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，就南海漁業(yè)合作的未來走向提出建設(shè)性意見或計(jì)劃。這樣一定能不斷加強(qiáng)南海漁業(yè)資源的區(qū)域合作。只有通過不斷地交流溝通，才能相互了解以增強(qiáng)信任，找到問題并和平解決，在持續(xù)交流的過程中完成區(qū)域漁業(yè)高質(zhì)量合作。

(三)中國角色：引領(lǐng)各方加強(qiáng)合作

國際機(jī)制中國家的角色定位被分為參與國與非參與國，在參與國中又被區(qū)分為主導(dǎo)國與非主導(dǎo)國，主導(dǎo)國有霸權(quán)國與一般主導(dǎo)國這兩種類型[35]。中國針對海洋問題提出了“海洋命運(yùn)共同體”理念，并就海上經(jīng)濟(jì)合作實(shí)施了“海上絲綢之路”戰(zhàn)略等，這些政策為中國在南海區(qū)域合作方面發(fā)揮引領(lǐng)作用奠定基礎(chǔ)。中國不僅是域內(nèi)第一大經(jīng)濟(jì)體和首要強(qiáng)國，還是南海領(lǐng)土主權(quán)爭端的受害國，其所處的位置和應(yīng)起的作用都是重要而獨(dú)特的。南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)問題乃至南海任何領(lǐng)域的區(qū)域合作，中國理應(yīng)參與并發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用。中國始終秉持互利共贏、和平共處、兼容并蓄的合作模式，因此中國理應(yīng)是南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制中的一般主導(dǎo)國而非霸權(quán)國。

中國在引領(lǐng)南海漁業(yè)區(qū)域合作時(shí)可以把以下幾個(gè)方面作為發(fā)力點(diǎn)。(1)建立對話交流平臺。為南海區(qū)域各國搭建合作交流的平臺，引導(dǎo)各國利用對話機(jī)制解決相關(guān)糾紛，為構(gòu)建南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作奠定信任基礎(chǔ)。(2)借助“海上絲綢之路”戰(zhàn)略加強(qiáng)南海區(qū)域各國在各個(gè)領(lǐng)域的深層次合作，使“海洋命運(yùn)共同體”理念深入各國人民的內(nèi)心。(3)設(shè)立“南海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金”。利用我國的資金優(yōu)勢，鼓勵并資助南海區(qū)域各國加強(qiáng)漁業(yè)治理合作和交流。(4)發(fā)揮表率作用。中國在南海漁業(yè)治理方面應(yīng)當(dāng)首先完善國內(nèi)法規(guī)體系，其次利用科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢取得在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)上的成效，最后主動將成功的治理經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)的科學(xué)技術(shù)和數(shù)據(jù)信息與其他國家進(jìn)行分享，提升其他國家漁業(yè)治理的能力，發(fā)揮引領(lǐng)表率作用。(5)掌握話語權(quán)。南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作的過程中，中國一定要注重話語權(quán)的建設(shè)，中國自身的實(shí)力是決定話語權(quán)的一部分，在合作制度的構(gòu)建和實(shí)施過程中，中國要有利有節(jié)地掌握話語權(quán)。中國獨(dú)特的區(qū)域地位使中國在南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建中承擔(dān)起引領(lǐng)作用，要有力推動各方合作。

結(jié) 語

南海漁業(yè)的治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的治理方式對南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的效果非常有限。研究表明，只有改變過去南海漁業(yè)資源的管理和養(yǎng)護(hù)方法，南海才有可能避免產(chǎn)生不可接受的社會和生態(tài)后果[36]。南海周邊國家較多且情況較為復(fù)雜，各方利益錯綜復(fù)雜，再加上魚類洄游性和南海生態(tài)整體性的特點(diǎn)，唯有各方一道合作治理，構(gòu)建起切實(shí)可行的南海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制才是正確的治理道路。在此過程中，我國可以借助國家影響力和綜合實(shí)力引領(lǐng)南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作，為其他國家提供相應(yīng)的幫助，做到互利共贏，和諧共生。除此之外，在推動區(qū)域合作時(shí)各國要擺正心態(tài)，鑒于南?，F(xiàn)狀，各國不可急于求成，更不可從中作梗，將漁業(yè)治理政治化，人為設(shè)置障礙，而是要精誠合作、循序漸進(jìn)，分階段、分層次、分領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)全面的區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護(hù)合作。