張榮波，蔣 鳳

(廣西壯族自治區(qū)國有大桂山林場，廣西 賀州 542800)

隨著黨的十八大的召開，生態(tài)文明建設(shè)正式被納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，國有林場作為中國社會主義林業(yè)體系的重要組成部分，是推動我國林業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，在現(xiàn)實(shí)社會主義生態(tài)文明建設(shè)中扮演者重要角色[1]。國有林場作為我國重要的林業(yè)組成部分，存在著諸多發(fā)展制約因素，且隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和房地產(chǎn)等行業(yè)的迅猛崛起，林地征用現(xiàn)象越來越多，歸屬于林場管理的林地逐年減少，而林場缺乏完善的管理制度和執(zhí)行力是導(dǎo)致此類現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因，加強(qiáng)和完善國有林場的管理制度是確保國有林場生存與發(fā)展的重要措施[2]。

1 大桂山林場林地資源現(xiàn)狀

廣西壯族自治區(qū)國有大桂山林場是廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局直屬林場之一，在城市生態(tài)建設(shè)與保護(hù)等方面承擔(dān)重要責(zé)任。林場土地總面積43 196.46 hm2，其中：林地面積42 339.88 hm2，占98.0%；非林地面積856.58 hm2，占0.2%，林地利用率為96.30%，森林覆蓋率89.94%。林場林地中：喬木林地面積37 737.21 hm2，占89.1%；竹林地面積558.19 hm2，占1.3%；灌木林地530.48 hm2，占1.3%；未成林地1 947.39 hm2，占4.6%；苗圃地19.36 hm2，占0.0%；跡地818.74 hm2，占1.9%；其他林地440.03 hm2，占1.0%；輔助生產(chǎn)用地288.48 hm2，占0.7%。林場現(xiàn)有I、II級保護(hù)林地面積0.48萬公頃，III級保護(hù)林地2.67萬公頃，Ⅳ級保護(hù)林地1.07萬公頃。

2 林場林地資源管理中存在的問題

2.1 管理保護(hù)意識不充分

林場作為二類公益事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理，屬于差額撥款單位，財(cái)政資金較少，林地資源保護(hù)與管理資金缺口大，林場必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，對外租賃林地、收儲林木、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、收取工程項(xiàng)目征用林地補(bǔ)償金等途徑增加林場收入。由于資金、人力的不足，導(dǎo)致經(jīng)營管理存在諸多缺陷，如多次馬尾松飛播或人工撒播造林失敗，林地保護(hù)管理培訓(xùn)、專題研討、制度建設(shè)等系統(tǒng)性、針對性不強(qiáng)，護(hù)林大隊(duì)建設(shè)和作用發(fā)揮不充分。

2.2 工程建設(shè)項(xiàng)目征占國有林場林地現(xiàn)象泛濫

建設(shè)工程項(xiàng)目征、占用林場林地主要有四類情形。

2.2.1 未辦理使用林地審核審批手續(xù) 建設(shè)項(xiàng)目未辦理使用林地審核審批手續(xù)，依然在工業(yè)園區(qū)里面運(yùn)作，在林場八桂工業(yè)園區(qū)內(nèi)，共有7家工業(yè)企業(yè)違法占用林地和超范圍使用林地，并在林地修筑廠房、道路和堆料場等工程設(shè)施用于生產(chǎn)經(jīng)營，此外一些探礦項(xiàng)目工程也存在違法使用林地情況。

地方政府對林場林地資源管理，僅考慮服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如文旅、水利等相關(guān)部門在工程建設(shè)項(xiàng)目方面違法占用林地，工程項(xiàng)目利用林地時，不按法定程序辦理用地手續(xù)，根據(jù)項(xiàng)目需求直接開工建設(shè)如游客中心、飲水工程、茶廠、林區(qū)公路等設(shè)施或者項(xiàng)目。一些工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，雖辦理臨時用地手續(xù)，但是到期既不延期又不恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

2.2.2 項(xiàng)目施工中破壞林地資源與環(huán)境 由于近些年城市化和工業(yè)化水平越來越高，帶來更多經(jīng)濟(jì)收益的同時，環(huán)境破壞以及污染問題也隨之而來，一些林地周邊的基建項(xiàng)目野蠻施工，違規(guī)占用林場土地或隨意堆放棄土、棄渣至林地，造成林場用地面積直接或間接變少，嚴(yán)重破壞林地林木資源。

2.2.3 林區(qū)租賃項(xiàng)目超范圍使用林地 如與林場建有租賃關(guān)系的木材加工廠、腐竹廠為了自身利益，野蠻擴(kuò)大侵占林場土地，破壞原有森林植被，在林地修筑廠房，究其原因是執(zhí)法部門的監(jiān)管不嚴(yán)格，才導(dǎo)致了不法人員有機(jī)可乘。

2.2.4 林場修筑林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工程設(shè)施 因歷史遺留等各種原因，林場修筑林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與服務(wù)工程項(xiàng)目時申報(bào)資料不全，部分未完成備案和取得審批，法定程序不規(guī)范。盡管一些項(xiàng)目屬于歷史遺留問題，但林場目前仍不盡力作為，未規(guī)范工程建設(shè)流程。

2.3 林地糾紛、被侵占問題突出

林場林地不斷被周邊群眾侵占、蠶食，被侵占的林地主要分布在土瑤少數(shù)民族群眾聚居地周邊，周邊群眾不斷以“祖宗山”、歷史生活耕作習(xí)慣等各種不正當(dāng)理由逐年蠶食、侵占林地，擴(kuò)種林木和經(jīng)濟(jì)作物，并在林場大面積人工滅荒造林時組織人員圍攻、阻撓、強(qiáng)行鏟拔苗木、放牧踐踏新造林地。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村風(fēng)俗以土葬為主，林區(qū)道路改善后，國有林場林地被村民毀林葬墳現(xiàn)象屢禁不止。集體林權(quán)改革期間，由于當(dāng)?shù)卣ぷ魇韬觯e將國有林場林地劃為集體林地，并核發(fā)集體林權(quán)證給村民，如此歷史遺留問題未能得以解決以至于如今糾紛不斷。

2.4 外借林地管理問題突出

大桂山林場在二十世紀(jì)八十年代末至九十年代初，給地方政府(村公所、鄉(xiāng)村合辦林場)分三次借出9 573.33 hm2林地用以造林經(jīng)營，借山經(jīng)營年限均為40 a，其中有8 500 hm2林地林場未取得山林權(quán)屬證書，加之保塘林區(qū)居住有3 700多名村民，多數(shù)基層地方政府和群眾不認(rèn)可外借林地的國有屬性，以至于到期林地回收工作阻力大、難度高。

2.5 林場處理違法使用林地案件職能有限

森林公安轉(zhuǎn)隸自治區(qū)公安廳管理后，區(qū)直林場派出所辦理的都是林場范圍內(nèi)的涉林刑事案件，行政案件和治安案件無委托授權(quán)難以查處。同時，發(fā)生在林場的涉林地的行政案件移交難，森林督查中出現(xiàn)的非法使用林地行政案件，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門常以案件太多、力量不足等為由延遲或拒絕受理，導(dǎo)致案件積壓，違法行為不能及時有效查處。

2.6 法制政策宣傳力度不夠

林場在森林防火方面宣傳力度較大，但對林地保護(hù)法規(guī)、政策、管理制度、處罰條例案例等宣傳較少，項(xiàng)目業(yè)主和林區(qū)群眾對違法后果不甚清楚。林場基層法制宣傳教育、與周邊群眾思想溝通不夠，未能隨時掌握群眾思想動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)和處置問題。

2.7 林場林地處置不規(guī)范、林地經(jīng)營管理粗放

國有林場林地經(jīng)營管理中，有些用于租賃的林地租賃周期過長、租金過低，目前廣西林業(yè)系統(tǒng)林地平均每公頃年租金3 625元，經(jīng)濟(jì)收益低下，工業(yè)園區(qū)招商引資、森林旅游開發(fā)等重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)利用的土地，林場主要采取出讓、作價入股和租賃等方式處置林地，國有林場林地未進(jìn)行資產(chǎn)化管理，林地資源資本化空缺。

3 強(qiáng)化國有林場林地管理的措施

3.1 高度重視林地保護(hù)，強(qiáng)化林地資源管理

國有林場完成改革之后，功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)修復(fù)保護(hù)和維護(hù)國土生態(tài)安全為主。因此林場要高度重視林地建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格建立和落實(shí)林場——分場——工區(qū)分層森林管護(hù)體系和責(zé)任制，林場以林政科、安全防火辦公室、森林公安派出所負(fù)責(zé)森林保護(hù)管理工作，分場以場長為責(zé)任人，以分場、工區(qū)為單位，組建森林管護(hù)隊(duì)伍，采取分片承包管護(hù)模式，每個護(hù)林員管護(hù)林地面積500 hm2，明確管護(hù)人員管護(hù)責(zé)任區(qū)和巡山護(hù)林職責(zé)，明確巡山護(hù)林檢查考核和責(zé)任追究制度。加快推進(jìn)“林長制”，讓山有人管、林有人造、樹有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)，真正實(shí)現(xiàn)“林長制”。

3.2 做好規(guī)劃銜接，規(guī)范占用國有林地行為

首先林場要做好與地方相關(guān)部門的規(guī)劃銜接，市縣政府在編制國土空間規(guī)劃、劃定生態(tài)紅線、落實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)等事項(xiàng)時，要統(tǒng)籌考慮、兼顧國有林場發(fā)展需求，將國有林場經(jīng)營管理的土地納入城市、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但不得改變林地用途，也不應(yīng)改變林場性質(zhì)、林場行政隸屬關(guān)系和經(jīng)營范圍，充分發(fā)揮林場在城市生態(tài)建設(shè)與保護(hù)等方面的重要作用。其次規(guī)范各類工程建設(shè)項(xiàng)目征占用國有林場林地，對需征占用國有林場土地的項(xiàng)目，必須按照法定權(quán)限，嚴(yán)格依法辦理征占用手續(xù)，堅(jiān)決杜絕化整為零、越權(quán)審批。對不符合《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》要求的，一律不得審核審批。

3.3 整合力量，加大被占林地回收力度

近幾年來，根據(jù)自治區(qū)政府關(guān)于國有林場被侵占林地綜合整治文件，林場盡管加大了對被侵占林地的回收和打擊力度，截止2020年底，通過收購林木、以砍促收、林地租賃等措施，回收被侵占林地824.85 hm2，但還有155.15 hm2被占林地尚未回收。建議繼續(xù)由自治區(qū)政府統(tǒng)一部署，將國有林場被占林地回收列入地方政府森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行考核，層層壓實(shí)責(zé)任、傳導(dǎo)壓力，通過整合力量形成合力，以協(xié)商調(diào)解方式回收林地，實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)?、案件事了”目?biāo)，在協(xié)商調(diào)解不成的情況下，依法向當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)訴訟，通過司法途徑回收林地，維護(hù)林場合法權(quán)益。

3.4 加快確權(quán)登記，依法履行管理職責(zé)

林場應(yīng)全面推進(jìn)自然資源的確權(quán)登記工作，通過確權(quán)登記，明確所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、代理行使主體及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況，形成權(quán)屬清晰的一本賬，推動林場更好依法履行管理職責(zé)。高度重視外借林地管理，制定外借林地管理方案，加強(qiáng)與各相關(guān)部門聯(lián)系，認(rèn)真核發(fā)外借林地林木采伐許可證，對于周邊居民非法占用林地用作己用的行為，要依照法律嚴(yán)格處理[3]。

3.5 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，及時糾正違法行為

一是要明確森林公安轉(zhuǎn)隸后對行政案件的執(zhí)法權(quán)限，《森林法》中第八十二條雖有規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中森林公安對行政案件無權(quán)執(zhí)法和進(jìn)行處罰。二是自治區(qū)人大助力推動國家相關(guān)法規(guī)制度的修改，便于自治區(qū)結(jié)合實(shí)際完善法律法規(guī)體系，有關(guān)部門頒布實(shí)施涉林行政案件執(zhí)法機(jī)制或指導(dǎo)意見，確保國有林場涉林案件能夠得以及時查處。三是加強(qiáng)與林業(yè)執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)，督促各級林業(yè)主管部門認(rèn)真履行職責(zé)，依法嚴(yán)肅查處各種違法征占用林地的行為。四是開展保護(hù)森林資源專項(xiàng)行動，嚴(yán)厲打擊違法使用林地、亂砍亂伐、亂捕濫獵等破環(huán)森林資源違法犯罪行為。

3.6 加大法制宣傳，深入基層依法治林

只有加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)工作，充分利用宣傳效應(yīng)，加深群眾對相關(guān)法律法規(guī)的了解，才能有效減少群眾對林地的破壞行為[4]。加大對《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的宣傳力度，以征占用林地、林地保護(hù)等為主題， 組織職能部門和分場深入基層，開展各種類型的宣傳活動，充分利用查處的與林場有關(guān)的違法案件進(jìn)行警示教育，通過廣告投放、散發(fā)法律宣傳單和讀本、舉辦法律講座等形式，與林區(qū)周邊群眾開展思想交流，提高群眾保護(hù)林地意識和法律意識，讓依法治林深入林區(qū)。

當(dāng)前國有林場林地管理普遍存在制度不健全現(xiàn)象[5]，對此應(yīng)完善國有林場運(yùn)營制度，積極解決現(xiàn)階段制度中存在的問題，強(qiáng)化執(zhí)行力，高效落實(shí)上級部門下達(dá)的林地建設(shè)與管護(hù)任務(wù)，促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展。