張琳英，張宜清

(1.北京市昌平區(qū)水務(wù)局，北京 102200；2.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失特點和問題

近年來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)加速發(fā)展，在水利、鐵路、公路、管道等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，涉及水土保持的生產(chǎn)建設(shè)項目日益增多，需要監(jiān)管的項目數(shù)量和監(jiān)管難度逐漸增大[1]，人為水土流失問題凸顯。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案13萬個，而“十三五”期間達到了24萬個。

為全面加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)管，近年來我國修訂了《中華人民共和國水土保持法》以及完善了配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，貫徹落實水土保持“三同時”制度，強化源頭控制，已經(jīng)建立了較為完善的監(jiān)督體系和組織體系，人為水土流失綜合防治取得新成效，但部分環(huán)節(jié)仍存在突出問題[2-3]。

1.1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制質(zhì)量有待提高

編制的水土保持方案經(jīng)審批后，具有強制實施的法律效力，是后續(xù)設(shè)計、施工和監(jiān)管的重要依據(jù)，其編制質(zhì)量的高低，直接影響水土保持工作成效。當(dāng)前，水土保持方案編寫的準(zhǔn)入條件寬松，部分方案僅滿足相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)最低要求，缺乏與時俱進的設(shè)計理念且較為機械，針對性不強，千篇一律。

1.2 對生產(chǎn)建設(shè)項目全過程監(jiān)管力度不夠

部分生產(chǎn)建設(shè)項目未形成閉環(huán)管理，存在未批先建、未驗先投等問題?，F(xiàn)在現(xiàn)場檢查和核查疑似違法項目圖斑監(jiān)管的方式均側(cè)重于結(jié)果管理，即使在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)事實，也難以在第一時間進行處置，對責(zé)任主體的責(zé)任追究和整改也只能是亡羊補牢。此外，在落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持相關(guān)措施中，一些參與單位由于受限于建設(shè)單位的管理或經(jīng)濟制約，可能會采取隱瞞問題、編造篡改數(shù)據(jù)等方式規(guī)避監(jiān)管，使水土保持成效打了折扣。

1.3 缺乏對水土保持設(shè)施的管理與維護

根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第十九條，水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)加強對水土保持設(shè)施的管理與維護，落實管護責(zé)任，保障其功能正常發(fā)揮。但由于缺乏強力的監(jiān)管手段，部分水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人對水土保持設(shè)施缺少必要的養(yǎng)護，甚至部分管護單位擅自將水土保持設(shè)施更改成其他用途，導(dǎo)致其水土保持功能不能持續(xù)發(fā)揮。

2 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和思路

黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境問題。黨的十九大更是提出了“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”“為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”等新要求。新時代推進生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展[4-5]，需要在繼承現(xiàn)有水土保持工作思路的基礎(chǔ)上，以高質(zhì)量發(fā)展的新視角審視當(dāng)前和未來一段時期面臨的要求和挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治涉及的自然、經(jīng)濟和社會規(guī)律，科學(xué)確定防治路徑和目標(biāo)，不斷提高水土保持工作的現(xiàn)代化水平。

2.1 新的理念融入方案設(shè)計

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制應(yīng)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的思路，突出綠色化、生態(tài)化和資源集約節(jié)約利用，深入研究各類型生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的成因、機理及危害，因地制宜，因“項目”施策，使方案具有較強的科學(xué)性和可操作性，并避免觸碰生態(tài)紅線。

2.2 跟隨生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的特殊性在于它與人們的生活生產(chǎn)具有緊密的關(guān)系。隨著我國經(jīng)濟實力逐漸增強，美麗中國、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實施，人們對于美好生活的向往更加迫切。這就要求生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作不僅要考慮防治水土流失，還要考慮后續(xù)人居環(huán)境改善，就是要在做好水土流失防治本職工作的同時，更好地利用水土資源，將水土流失治理與改善城市環(huán)境、村容村貌結(jié)合，打造良好生態(tài)宜居環(huán)境。

2.3 處理好政府與市場的關(guān)系

在國家“放管服”改革的大背景下[6]，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作應(yīng)繼續(xù)堅持“兩手發(fā)力”，即處理好政府和市場的關(guān)系。政府需要從“服務(wù)型”出發(fā)，把握市場規(guī)律，更好地發(fā)揮監(jiān)督、檢查、約束、引導(dǎo)和宣傳作用，進一步建立健全生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持相關(guān)制度體系，為市場營造良好的生存和發(fā)展環(huán)境。生產(chǎn)建設(shè)項目責(zé)任主體方也有義務(wù)和責(zé)任依法依規(guī)做好水土流失防治工作，以更好的品質(zhì)和質(zhì)量贏得市場。

2.4 創(chuàng)新水土保持工作模式

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作模式的創(chuàng)新，可借鑒相關(guān)成功典范和模式[7-8]，如“生態(tài)+”的治理模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”的數(shù)字化管理模式，“天空地人”立體化、精細化監(jiān)管模式，“告知承諾”制度，“查認(rèn)改罰”全鏈條一體化管理模式，水土保持管家服務(wù)，還可與生態(tài)清潔型小流域治理、河湖長制工作、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相結(jié)合的模式，努力打造區(qū)域樣板，起到示范引領(lǐng)作用。

3 主要對策和措施

3.1 做好方案評估和審查把關(guān)

一個高質(zhì)量的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案取決于方案設(shè)計理念、實地調(diào)查深入度、措施實用性和經(jīng)濟性、生態(tài)環(huán)境影響等多個方面，同時還需要做好方案評估、審查把關(guān)等工作。

一是在方案設(shè)計和評估階段，雖然生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案核心是處理好水土流失問題，但如果僅對可能的水土流失做出方案設(shè)計，則很難達到預(yù)期目的，這需要更多關(guān)注生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持影響問題，就是要把生態(tài)環(huán)境影響評價擺在更加突出位置，全方位融入工程本身設(shè)計和評估中，這也有利于補充和完善主體工程設(shè)計。

二是在技術(shù)審查階段，考慮方案編制人員可能缺乏實踐經(jīng)驗，可邀請規(guī)劃、施工、農(nóng)業(yè)工程、園林景觀等專業(yè)的專家，有針對性地從地區(qū)政策、施工工藝優(yōu)化、棄土棄渣資源化利用、景觀設(shè)計等方面給出指導(dǎo)性建議。特別是施工方面的專家，更容易把握水土流失重點環(huán)節(jié)和時段，可就施工組織、工藝優(yōu)化、措施落實給出實際建議。

三是方案審批后，為保證方案的連續(xù)性，編制單位應(yīng)參與到初步設(shè)計及施工圖中，或者與主體工程設(shè)計單位進行設(shè)計任務(wù)交接。方案編制單位應(yīng)主動參與水土保持措施實施過程，通過對比實施情況與水土保持方案，找出水土保持方案中存在的缺陷與不足，為后續(xù)編報類似項目提供實踐支撐。

3.2 全面推進水土保持動態(tài)和全過程監(jiān)管

由于生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失中人為因素占主導(dǎo)，所以對其進行監(jiān)管的能力和水平?jīng)Q定了水土保持工作的成效，尤其需要做好水土保持方案審批和驗收、監(jiān)督和監(jiān)管工作。

一是嚴(yán)格水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收核查。審批部門首先應(yīng)把好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批第一道關(guān)。監(jiān)管單位需要加強對自主驗收材料真實性和完整性的監(jiān)管，通過查閱監(jiān)理監(jiān)測材料，確認(rèn)水土保持措施是否得到落實，水土保持目標(biāo)是否得到實現(xiàn)。對于部分技術(shù)性、基礎(chǔ)性要求較高的工作，必要時可以通過購買服務(wù)的方式委托有關(guān)單位來承擔(dān)。

二是繼續(xù)強化全過程監(jiān)管。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持需要做到“主動管”，加強事中事后監(jiān)管工作，尤其應(yīng)加強對重點時段、重點部位的過程監(jiān)管，并做好監(jiān)管—執(zhí)法—司法的剛性銜接。監(jiān)管單位加大現(xiàn)場督察力度，對可能造成嚴(yán)重水土流失的棄渣(土)場等部位進行重點監(jiān)管和檢查。例如，實施過程中可以讓土石方的責(zé)任主體簽訂水土流失防治責(zé)任書，并要求其將土方轉(zhuǎn)運等相關(guān)情況及時通知監(jiān)理、監(jiān)測單位，并在自主驗收時，提供相關(guān)證明文件。監(jiān)管單位對水土保持設(shè)施的運行情況，要做到及時跟蹤檢查，保證水土保持設(shè)施能持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益。

三是運用智慧化手段提高水土流失監(jiān)測能力。按照智慧水土保持建設(shè)要求，依托全國水土保持信息系統(tǒng)，加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持?jǐn)?shù)據(jù)的共享和應(yīng)用。對重點水土保持項目，可構(gòu)建水土保持?jǐn)?shù)字化場景或納入數(shù)字流域水土保持?jǐn)?shù)字化場景中，建立水土保持臺賬。加強遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)運用，推動實現(xiàn)全方位動態(tài)監(jiān)測，準(zhǔn)確識別和掌握新增水土流失情況。

3.3 加強水土保持人才培養(yǎng)和引導(dǎo)宣傳

良好的水土保持隊伍和從業(yè)人員素質(zhì)是推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展的基石，需要進一步加強水土保持人才隊伍建設(shè)，完善工作機制，增強水土保持工作的合力和凝聚力。

一是加大水土保持人才培養(yǎng)力度。一個符合現(xiàn)代監(jiān)管體系的水土保持隊伍，不僅要熟悉水土保持法律法規(guī)及規(guī)章制度，了解圖斑技術(shù)，熟練掌握信息化平臺操作，還要能看懂監(jiān)測、監(jiān)理報告。這需要水土保持工作人員不斷接受前沿技術(shù)，學(xué)習(xí)最新理念，提升業(yè)務(wù)水平。借助屬地政府、基層水務(wù)管理單位、河湖長制平臺及其他部門力量，形成聯(lián)合監(jiān)管體系，從而壯大水土保持監(jiān)管隊伍規(guī)模，保證及時發(fā)現(xiàn)并高效解決水土保持工作落實中存在的問題。

二是進一步完善協(xié)會工作機制。水土保持專業(yè)培訓(xùn)具有較強的針對性，但由于這種培訓(xùn)一般是針對會員單位，且需要繳納一定的培訓(xùn)費用，致使一些方案編制單位參與的積極性不高。需要進一步完善協(xié)會工作機制，發(fā)揮政府與水土保持科學(xué)技術(shù)工作者的橋梁、紐帶作用，可通過政府補貼、企業(yè)捐贈等方式，借助網(wǎng)絡(luò)、視頻等，降低從業(yè)人員的學(xué)習(xí)成本。組織專家開展培訓(xùn)的同時，可以邀請獲得獎勵的單位及個人，進行經(jīng)驗及技術(shù)的交流互動。

三是做好引導(dǎo)和宣傳教育工作。通過建立水土保持信用機制，引入市場競爭機制，發(fā)揮信用約束、行業(yè)自律作用，實現(xiàn)市場主體優(yōu)勝劣汰，進而提升服務(wù)質(zhì)量和效率。通過制作宣傳冊、告知書等方式，讓參與實施各方知悉水土保持工作開展的具體流程及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。對于出現(xiàn)的違法行為，也要做到提前告知，提升建設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等單位的水土保持意識。

4 結(jié) 語

新時期面對經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求，需要進一步加強對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作思路和措施的探索，將新的發(fā)展和治理理念融入生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作全過程，做好方案設(shè)計和審查審批，加強全過程監(jiān)管，增強服務(wù)意識，以便進一步提高水土保持工作成效，為推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)、創(chuàng)造良好宜居生存空間做出貢獻。