何 帆

黨的十八大以來，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，我國先后在北京、上海、廣州、海南自貿(mào)港設(shè)立4個知識產(chǎn)權(quán)法院，在上海、北京、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈設(shè)立3個金融法院，增設(shè)南京海事法院，優(yōu)化軍事法院設(shè)置，完善了專門人民法院組織體系（以下除標題和引文外，均簡稱專門法院）。此外，經(jīng)中央批準，最高人民法院先后在杭州、北京、廣州設(shè)立了3 個互聯(lián)網(wǎng)法院，作為集中管轄特定類型互聯(lián)網(wǎng)案件的基層法院?！?〕胡仕浩、何帆、李承運：《〈關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民司法（應用）》2018年第28 期。2018年10月修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱2018年《人民法院組織法》）第15 條，明確“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務委員會規(guī)定”。

隨著我國進入新發(fā)展階段，圍繞專門法院建設(shè)的呼聲更趨多元。有的要求設(shè)立破產(chǎn)法院、家事法院、少年法院、稅務法院、國際商事法院、環(huán)境資源保護法院等新類型專門法院；有的倡導在現(xiàn)有專門法院基礎(chǔ)上，設(shè)置國家層面的專門上訴法院；有的建議完善專門法院設(shè)置模式，探索跨省級行政區(qū)劃設(shè)立專門法院。與此同時，也有意見認為，目前專門法院的設(shè)立標準和設(shè)置模式有待進一步明確。例如，2022年2月28日，全國人大憲法和法律委員會就在對《關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定（草案）》審議結(jié)果的報告中，轉(zhuǎn)述了部分常委會組成人員的意見，認為“今后設(shè)立專門人民法院，應當根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定和精神，從我國法院組織體系的整體性、結(jié)構(gòu)性、合理性出發(fā)，科學論證，統(tǒng)籌考慮，審慎研究”，并“建議請最高人民法院和有關(guān)方面認真研究”?！?〕全國人民代表大會憲法和法律委員會：《對〈關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定（草案）〉審議結(jié)果的報告》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202202/8e479a66c39843fc87246c2c2b98d1 de.shtml，2022年5月12日訪問。

總體而言，進入新時代以來，盡管我國專門法院建設(shè)取得重大成效，形成了制度優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為治理效能，但仍有部分問題尚待研究，具體包括：國際社會在專門法院（庭）發(fā)展上呈現(xiàn)什么趨勢？與之相比，我國專門法院制度有何特點？專門法院在設(shè)立標準（依循政治標準還是專業(yè)標準、需要細分到何種程度）、設(shè)置程序（由什么主體批準設(shè)置、經(jīng)什么程序才算合法）、組織體系（審級上如何對接、是否應當有專門上訴機構(gòu)）和規(guī)劃布局（有無必要普遍設(shè)置、是否應當跨省設(shè)置）上，還有哪些優(yōu)化完善的空間？針對上述問題，筆者結(jié)合長期參與司法改革工作的經(jīng)歷，略抒己見，以期有助于專門法院制度的完善與發(fā)展。

一、作為審判專業(yè)化最高組織形式的專門法院

現(xiàn)代社會，審判本身就是一項專門技藝，專業(yè)化和精細化程度隨經(jīng)濟社會發(fā)展而提升?！?〕蘇力：《法律活動專門化的法律社會學思考》，載《中國社會科學》1994年第6 期。近代以來，隨著社會分工日趨細密，司法逐步介入專利、海事、公司、金融、建筑、醫(yī)療等專業(yè)領(lǐng)域的糾紛，推動專業(yè)知識、行業(yè)規(guī)則、審判方法的匯聚與結(jié)合，審判專業(yè)化也就應運而生。

（一）審判專業(yè)化的評價標準和組織形式

對審判專業(yè)化程度的判斷，可以適用于法官個人，也可以針對司法組織機構(gòu)。英美法系注重通才型法官的培養(yǎng)，法官呈現(xiàn)出的公共形象，大都是“全科醫(yī)生”類型，并不區(qū)分專業(yè)領(lǐng)域。但是，即使在所謂綜合型法院（Generalist Court），也存在各類專業(yè)化審判組織，通過相對固定的案件分配機制，推動法官成為某一領(lǐng)域的審判專家。〔4〕[美]勞倫斯·鮑姆：《從專業(yè)化審判到專門法院：專門法院發(fā)展史》，何帆、方斯遠譯，北京大學出版社2019年版，第4 頁。大陸法系法院注重分庭管理，專業(yè)設(shè)定更接近政府行政部門分工，〔5〕Williams, Victor, A Constitutional Charge and a Comparative Vision to Substantially Expand and Subject Matter Specialize the Federal Judiciary, William and Mary Law Review 37:535-671（1996）.法官很早即有刑民專業(yè)之分，隨著商事、勞動、社會等審判機構(gòu)逐步建立，分工愈加精細?！?〕曹志勛：《商事審判組織的專業(yè)化及其模式》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1 期。

對司法組織機構(gòu)而言，評判組織機構(gòu)審判專業(yè)化程度的高低，取決于人員、架構(gòu)、機制、配套、保障等多重要素。概言之，評判標準一般包括：（1）是否有足夠數(shù)量的專業(yè)化審判人員；（2）是否有相應的管轄制度或內(nèi)部的專業(yè)化案件分配機制，確保特定類型案件足夠集中；（3）法官是否具備特定領(lǐng)域的專業(yè)學位、工作經(jīng)歷或?qū)ｉT知識，并享有定期培訓或研修機會；（4）專業(yè)化法官能否在特定審判崗位久任，并有配套的分案、考核、激勵機制；（5）是否有專業(yè)化法官的專門遴選機制，輔之以相應的遴選標準，并賦予入選者相應的專業(yè)資質(zhì)或?qū)徟匈Y格；〔7〕林超駿：《概論英國當前司法改革架構(gòu)下之法官選任制度》，載我國臺灣地區(qū)《月旦法學雜志》2006年第6 期。（6）是否有專家參審、〔8〕專家參審一般指由職業(yè)法官與非職業(yè)法官共同組成法庭，審理專業(yè)化案件，如德國商事法庭中的“榮譽職法官”（ehrenamtlicher Richter），一般從熟悉商事慣例、從事商事行業(yè)人士中遴選。參見邱琦：《醫(yī)療專庭與專家參審：以德國、法國商事法庭為借鏡》，載我國臺灣地區(qū)《月旦法學雜志》2010年第10期。專業(yè)陪審員、專業(yè)化輔助人員或?qū)＜逸o助審判機制，如技術(shù)調(diào)查官、專家證人或鑒定人等;（7）是否要求特定類型案件或程序?qū)嵭新蓭煆娭拼頇C制，〔9〕林孟皇：《設(shè)置專業(yè)法庭的時代背景、必要性與問題解決之道》，載我國臺灣地區(qū)《“司法”改革雜志》2009年第74 期。又或令在專門法院（庭）出庭的律師必須享有一定專業(yè)資質(zhì)；〔10〕例如，在英國高等法院后座審判庭科技與工程法庭（Technology and Construction Court，TCC）的出庭律師，一般應是“科技與工程法庭訟務律師協(xié)會”或“科技與工程法庭事務律師協(xié)會”會員，并接受過法庭安排的訓練課程。（8）是否與專業(yè)化的替代性糾紛解決機制（ADR）緊密銜接；〔11〕張心悌、朱德芳：《商業(yè)法庭于美國發(fā)展現(xiàn)況與趨勢之研究》，載我國臺灣地區(qū)《月旦法學雜志》2010年第2 期。（9）是否有專業(yè)化的法律適用分歧監(jiān)測、解決機制；（10）是否設(shè)立專門法院（庭）或?qū)I(yè)化審判機構(gòu)，并形成專業(yè)化組織體系；（11）是否設(shè)置專門的統(tǒng)一上訴機構(gòu)；（12）上述機構(gòu)設(shè)置、人員配置和配套機制是否有立法保障，如專門法院組織法、訴訟特別程序法、專業(yè)化案件審理法等。對一國司法體系而言，上述要素越是齊全，說明特定審判領(lǐng)域的專業(yè)化程度越高，司法競爭力越強。

專業(yè)化審判的組織形式，主要包括以下幾種：

1.專門法院（Specialized Court）。例如，我國的金融法院、德國的勞動法院、美國的國際貿(mào)易法院等。專門法院在一國法院組織體系內(nèi)，有著獨立的法律地位，與內(nèi)設(shè)于綜合型法院的專門法庭或?qū)徟型ハ啾?，具有獨立性；與同等層級的綜合型法院相比，具有平等性；與法院自主設(shè)立的專業(yè)化審判組織相比，受國家法律保障，具有法定性。此外，許多國家和地區(qū)的專門法院是跨行政區(qū)劃設(shè)置，為便利審判和群眾訴訟，也會視情設(shè)立分院、特別支部或派出法庭。

2.綜合型法院的專門分院或附設(shè)法院（Subordinate Court）。例如，依附于美國94 個聯(lián)邦地區(qū)法院設(shè)立的聯(lián)邦破產(chǎn)法院、作為東京高等法院特別支部的日本知識產(chǎn)權(quán)高等法院等。它們雖然名為“法院”，但沒有獨立法律地位，有的連法官性質(zhì)、待遇都與正式法官存在差異，〔12〕按照美國憲法，聯(lián)邦法院和法官有“憲法第1 條法院（法官）”和“憲法第3 條法院（法官）”之分。與聯(lián)邦地區(qū)法院法官相比，聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官不受憲法第3 條確定的“終身任職”保障，并非嚴格意義上的“聯(lián)邦法官”。從20世紀80年代開始，破產(chǎn)法院和破產(chǎn)法官開始積極爭取憲法第3 條地位，希望法院能夠單獨設(shè)置、法官可以終身任職。但上述呼吁，遭到首席大法官和其他聯(lián)邦法官的堅決抵制。只是在司法行政事務上具有相對獨立的權(quán)限。〔13〕郃中林：《境外知識產(chǎn)權(quán)專門法院制度對我國的啟示與借鑒》，載《法律適用》2010年第11 期。

3. 專門審判機構(gòu)或?qū)徟薪M織。例如，專業(yè)化的審判庭（division）、法庭（tribunal）、審判團隊（chamber）、合議庭（collegial bench）、專業(yè)法官小組（list）等。受歷史因素和表述習慣影響，域外許多專門審判機構(gòu)雖冠以“court”之名，但并非嚴格意義上的“法院”，〔14〕例如，2017年6月組建的英格蘭及威爾士商事與財產(chǎn)法庭（Business and Property Courts），就只是整合了英格蘭及威爾士高等法院后座審判庭（Queen’s Bench Division）與衡平審判庭（Chancery Division）的審判資源，以商事與財產(chǎn)法庭的形式遷移到統(tǒng)一場所辦公，形成一個專業(yè)化集中審判區(qū)域，并非嚴格意義上的“法院”。在相關(guān)比較研究中應注意防止誤判。

近年來，我國依托部分中級人民法院（以下簡稱中級法院），設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法庭、破產(chǎn)法庭、國際商事法庭、環(huán)境資源法庭、金融法庭和勞動法庭等專門審判機構(gòu)，一般由最高人民法院批復設(shè)立，按規(guī)定程序報相應機構(gòu)編制管理部門批準。專門法庭相對獨立辦公，可以在省級行政區(qū)劃內(nèi)跨地域管轄第一、二審案件，是我國法院在專業(yè)化審判組織形式上的最新創(chuàng)新舉措。

總體而言，各種專業(yè)化審判組織中，專門法院的資源集中度最高、專業(yè)程度最強、制度保障也最到位，是審判專業(yè)化的最高組織形式。

（二）域外專門法院（庭）的主要類型和發(fā)展趨勢

根據(jù)不同標準，國際社會設(shè)有不同類型的專門法院。從政治安排上看，有憲法法院、行政法院；從專業(yè)劃分上看，有商事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、破產(chǎn)法院、國際貿(mào)易法院等；從規(guī)制領(lǐng)域上看，有財稅法院、社會法院、勞動法院等；從適用對象上看，有未成年人法院、原住民法院、移民與難民法院、少年法院等；〔15〕有論者認為，這類法院屬于特殊法院，而非專門法院。參見關(guān)毅：《法院設(shè)置與結(jié)構(gòu)改革研究》，載《法律適用》2003年第8 期；佀化強：《法院的類型、創(chuàng)設(shè)權(quán)歸屬及其司法權(quán)配置》，載《中外法學》2020年第5 期。從特定法律程序上看，有遺囑檢驗法院、小額索賠法院等。為了節(jié)約司法成本和審判資源，也有地區(qū)將不同專業(yè)化類型的案件集中到一個專門法院。例如，我國臺灣地區(qū)1999年9月在高雄設(shè)立少年法院，2021年6月改組為少年及家事法院；2008年設(shè)立智慧財產(chǎn)法院，2021年7月通過制定“商業(yè)事件審理法”、修正“智慧財產(chǎn)及商業(yè)法院組織法”，將智慧財產(chǎn)法院改組為智慧財產(chǎn)及商業(yè)法院。

近年來，各國家和地區(qū)均將提升專業(yè)化審判標準作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段，加強了知識產(chǎn)權(quán)、國際商事和金融等專門審判機構(gòu)的設(shè)置。例如，阿聯(lián)酋于2014年設(shè)立迪拜國際金融中心法院（DIFCC）、2015年設(shè)立阿布扎比全球市場法院（ADGMC），哈薩克斯坦于2017年設(shè)立阿斯塔納國際金融中心法院（AIFCC），〔16〕張新慶：《中國國際商事法庭建設(shè)發(fā)展路徑探析》，載《法律適用》2021年第3 期。比利時于2018年設(shè)立布魯塞爾國際商事法院（BIBC）。另外，卡塔爾于2009年設(shè)立卡塔爾國際法庭和爭端解決中心（QICDRC），新加坡于2015年設(shè)立新加坡國際商事法庭（SICC，依托新加坡最高法院高等法庭），法國于2018年設(shè)立巴黎國際商事法庭（ICCP-CA，依托巴黎上訴法院），荷蘭于2019年設(shè)立荷蘭國際商事法庭（NCC，依托阿姆斯特丹上訴法院、地區(qū)法院）。

為提升國際法治競爭力，爭取成為國際糾紛解決“優(yōu)選地”，各國新設(shè)立的專門法院（庭）均加劇了國際化趨勢，主要創(chuàng)新舉措包括：一是選擇英語作為審判工作語言。二是選任國際法官。例如，新加坡國際商事法庭就提出，首席大法官可視案件類型，指派外籍法官與國內(nèi)法官組成合議庭。三是賦予當事人較大幅度的管轄選擇權(quán)，可以協(xié)議選擇與爭議沒有實際連接點的法院。〔17〕劉元元：《中國國際商事法庭司法運作中的協(xié)議管轄：挑戰(zhàn)與應對措施》，載《經(jīng)貿(mào)法律評論》2020年第6 期。四是允許適用普通法審理案件。五是允許外國律師代理案件并出庭。值得注意的是，選任國際法官、擴大當事人協(xié)議管轄范圍，都涉及憲法、法律調(diào)整。制度調(diào)整的力度，往往也能體現(xiàn)有關(guān)國家增強司法國際競爭力的決心。例如，為了能夠選任國際法官，新加坡就專門修改了本國憲法中關(guān)于法官提名和任職資格的規(guī)定。

（三）圍繞專門法院設(shè)立的正反聲音

在單一制國家，設(shè)立專門法院是中央事權(quán)和國家權(quán)力。是否設(shè)立特定類型的專門法院，既涉及司法成本、人員投入、訴訟格局方面的衡量，也觸及不同群體利益，甚至會影響到社會治理能力、司法政策走向、法治環(huán)境評價，因此，各國在設(shè)立專門法院過程中，都存在正反兩方面呼聲。實踐中，支持設(shè)立專門法院的主要動力包括：

一是資源配置因素。設(shè)立專門法院，能夠充分匯聚有專門知識和審判經(jīng)驗的法官，有利于建立與專業(yè)化審判特點更加匹配的訴訟機制、證據(jù)規(guī)則、考核標準。同時，技術(shù)平臺、輔助人員等資源配置也更加周全。

二是政策偏好因素。設(shè)立專門法院，有的是為順應執(zhí)政黨或政府的經(jīng)濟、社會、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，有的是為扶持特定產(chǎn)業(yè)，有的則是為保障少年兒童、婦女、原住民等特定群體的權(quán)益。例如，我國臺灣地區(qū)設(shè)立少年及家事法院，就是為實現(xiàn)“保障未成年人健全之自我成長、妥善處理家事紛爭，并增進司法專業(yè)效能”的政策目標。為實現(xiàn)上述目標，該院根據(jù)少年及家事案件的特點，設(shè)置了少年調(diào)查官、少年保護官、家事調(diào)查官、心理測驗員、心理輔導員和佐理員，確保政策有效實現(xiàn)?；诠餐膬r值取向，專門法院一般也會逐步形成統(tǒng)一的組織目標和政策使命，這樣也更有利于政策實施到位。〔18〕前引〔4〕，[美]勞倫斯·鮑姆書，第45-46 頁。

三是行業(yè)治理因素。專門法院的裁判在特定領(lǐng)域具有政策導向、規(guī)則制定功能，可與相關(guān)行政主管部門、專業(yè)監(jiān)管部門協(xié)同推動行業(yè)治理。例如，對于設(shè)立金融法院，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會就持積極推動態(tài)度，認為有利于規(guī)范資本市場發(fā)展，健全金融治理。

四是司法效率因素。由于管轄案件范圍高度集中，專業(yè)化案件由專門法院審理后，有利于形成統(tǒng)一的審判流程、工作規(guī)程、裁判標準，法官們對特定行業(yè)的政策、規(guī)則和技術(shù)標準也比較熟悉，這樣就大大減少了與行政主管部門、專業(yè)監(jiān)管部門、律師和當事人的溝通成本，案件審理的效率自然也會顯著提升。

五是法律統(tǒng)一因素。專業(yè)化案件的集中審理，可以避免因地域管轄、分散審理導致的法律適用不統(tǒng)一問題，進而有效解決法律適用分歧，加強法院裁判的可預測性。發(fā)揮統(tǒng)一法律適用職能的，既可以是行使第一審專門管轄權(quán)的專門法院，也可以是專門的上訴機構(gòu)。最典型的就是美國1982年設(shè)立的聯(lián)邦巡回上訴法院（CAFC），通過集中管轄上訴案件，極大統(tǒng)一了專利領(lǐng)域的法律適用。

六是法治環(huán)境因素。設(shè)立專門法院，能夠彰顯國家保護特定領(lǐng)域的決心和力度，也有利于優(yōu)化營商環(huán)境，強化區(qū)域司法競爭力。例如，美國特拉華州衡平法院在公司法審判領(lǐng)域十分專業(yè)，不僅結(jié)案高效，裁判結(jié)果也受各州法院認可，因此，美國超過一半的上市公司和《財富》500 強中63%的公司都選擇在特拉華州注冊成立，使得該州成為全美公司注冊首選地?！?9〕Michal Barzuza,Price Considerations in the Market for Corporate Law,26 Cardozo L. Rev. 127,140-41（2004）.在我國，政府出臺有關(guān)政策或選取政策試點城市時，也會把專門法院設(shè)置作為一個重要考慮因素?！?0〕例如，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)知識產(chǎn)權(quán)綜合管理改革試點總體方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕106 號）在選擇試點城市時，就將“設(shè)有知識產(chǎn)權(quán)法院的地方”作為條件之一。

實踐中，反對設(shè)立專門法院的代表性觀點包括：一是司法成本過于高昂。與在綜合型法院內(nèi)設(shè)立專門審判機構(gòu)相比，新設(shè)專門法院需要配備辦公場所、機構(gòu)編制、工勤人員，同時還要增設(shè)相應的組織人事、政務保障機構(gòu)。二是容易形成專業(yè)壁壘。長期在專門法院工作，不利于法官全面拓展審判領(lǐng)域、健全知識結(jié)構(gòu)?！?1〕Dane P.Wood, Generalist Judges in a Specialized World,50 SMU L.Rev.1755,1755-57（1997）.有時還會因法官審判經(jīng)驗過于單一，影響其職業(yè)發(fā)展空間。此外，長期與特定行業(yè)或律師打交道，還可能催生本位主義，排斥其他專業(yè)領(lǐng)域的意見，甚至形成利益共同體。三是沖擊傳統(tǒng)管轄格局。專門法院不可能像普通法院那樣普遍設(shè)置，管轄區(qū)域過大，不利于當事人訴訟；管轄范圍過密，則易與綜合性法院產(chǎn)生管轄權(quán)爭議。

二、我國專門人民法院的制度特點

從中華人民共和國成立到黨的十八大召開前，我國先后設(shè)立過軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、林區(qū)（業(yè)）法院、油田法院、海事法院等專門人民法院。黨的十八大之后，又增加了知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院兩種專門人民法院類型，經(jīng)過不斷優(yōu)化調(diào)整，逐步形成如下制度特點：

（一）界定標準：“戰(zhàn)略+專業(yè)”導向

中華人民共和國成立之初，我國在專門法院設(shè)置上，主要效仿蘇聯(lián)模式，將“保護社會主義財產(chǎn)，鞏固鐵路、水上運輸紀律，打擊破壞交通犯罪行為”作為設(shè)置導向?！?2〕中央人民政府政務院政治法律委員會辦公廳編?。骸短K聯(lián)專門法院、專門檢察署概況》，1954年版，第2-3 頁。1954年9月制定的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱1954年《人民法院組織法》）第26 條以分項列舉方式，明確了軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院的專門法院地位。隨后，我國先后設(shè)立16 個鐵路沿線專門法院（后改稱鐵路運輸法院），〔23〕鐵路運輸法院初建時名稱為“鐵路沿線專門法院”。為了與《人民法院組織法》中鐵路運輸法院的名稱保持一致，1955年3月，司法部作出《關(guān)于鐵路、水上運輸法院名稱的規(guī)定》，將“鐵路沿線專門法院”正式更名為“鐵路運輸法院”。在天津、上海、武漢先后設(shè)立3 個水上運輸法院。1957年年底，為貫徹落實精簡節(jié)約政策，綜合考慮政治形勢、〔24〕蘇聯(lián)于1957年撤銷了鐵路運輸法院、水上運輸法院，僅保留了軍事法院。參見[荷]V.伯格、[加]Y.普瑞：《蘇聯(lián)的專門法院：性質(zhì)與活動》，魏新編譯，載《國外社會科學》1983年第9 期。案件數(shù)量等因素，國家決定撤銷鐵路運輸法院、水上運輸法院，〔25〕1957年8月9日，國務院全體會議第56 次會議通過《關(guān)于撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，批準司法部關(guān)于撤銷鐵路、水上運輸法院的報告，同意將已建立的19 個鐵路、水上運輸法院和31 個派出法庭予以撤銷。到1980年才又恢復設(shè)立鐵路運輸法院。

除前述法院外，基于歷史原因，我國還分別在勝利油田、遼河油田、重點林區(qū)設(shè)立了專門審理上述區(qū)域內(nèi)案件的油田法院、林區(qū)（業(yè)）法院。這些專門法院的設(shè)立，對于保護上述區(qū)域的國有資產(chǎn)安全，維護當?shù)厣鐣伟卜€(wěn)定，促進國民經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮過重要作用?！?6〕萬鄂湘主編：《專門法院改革的路徑與成效》，人民法院出版社2013年版，第130 頁。但是，從案件類型上看，除水上運輸法院審理的海事貨損等案件具有一定專業(yè)性外，其他專門法院審理的主要是特定區(qū)域、行業(yè)內(nèi)的案件，與普通地方法院審理的案件相比，只是發(fā)生地、當事人有所不同，專業(yè)類型、審理方式差別并不大。改革開放后，鐵路運輸法院、林區(qū)（業(yè)）法院、油田法院的“專門性”開始弱化，通過轉(zhuǎn)型改制、加掛牌子、集中管轄，逐步被納入地方法院管理體系。

1984年以來，我國陸續(xù)在沿海沿江重要港口城市設(shè)立11 個海事法院，逐步建立專門化的海事審判格局。黨的十八大之后，又先后增加知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院兩類專門法院，并在2018年《人民法院組織法》中確認。從上述法院的設(shè)立說明、審議意見、運行情況看，專門法院的界定標準，已不再是滿足特殊行業(yè)或區(qū)域的安全生產(chǎn)和秩序維護需要，而是轉(zhuǎn)變?yōu)椋和苿訃覒?zhàn)略深入實施、增強專業(yè)審判國際影響力、提升專門審判水平、強化國家對特定地域的功能定位，也即“戰(zhàn)略+專業(yè)”導向。從主次上看，則是服務國家戰(zhàn)略為主，兼顧專業(yè)審判需要。

（二）立法模式：概括列舉制

關(guān)于專門法院的類型，1954年《人民法院組織法》是在第二章“人民法院的組織和職權(quán)”第四節(jié)“專門人民法院”項下第26條規(guī)定的，即“專門人民法院包括：（一）軍事法院；（二）鐵路運輸法院；（三）水上運輸法院”。受當時對專門法院功能和性質(zhì)的認識限制，立法采取了分項明確列舉式表述。事實上，從1954年到1979年，我國也沒有增加新的專門法院類型。

1979年7月，重新制定的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱1979年《人民法院組織法》）改采概括列舉式表述，即既有列舉，又留余地。在“總則”項下第2 條第3 款中明確：“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院、其他專門法院?！币簿褪钦f，法律實施之后、修訂之前設(shè)立的新類型專門法院，都可以歸入“其他專門法院”之列。至于是否需要經(jīng)立法機關(guān)批準或認可，法律并未明確。

1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》刪去了原第2 條第3 款“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院、其他專門法院”的表述，在該條第1 款第二項中將專門法院的類型概括表述為“軍事法院等專門人民法院”。時任全國人大常委會秘書長、法制委員會副主任王漢斌在修改說明中指出：

專門法院除軍事法院外，究竟還需要設(shè)立哪些專門法院，以及專門法院的體制、職責和管轄范圍等，都還缺乏經(jīng)驗，各方面意見很不一致?！薷暮蟮囊?guī)定較為靈活，除明確必須設(shè)立軍事法院外，對其他專門法院的設(shè)置不作具體規(guī)定，可以根據(jù)實踐，需要設(shè)的就設(shè)，不需要設(shè)的就不設(shè)。現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)立的鐵路運輸法院等專門法院的設(shè)置、體制、職責和管轄范圍問題，仍有不同意見，可由有關(guān)部門加以研究解決。〔27〕《關(guān)于修改人民法院組織法、人民檢察院組織法的決定等幾個法律案的說明》（1983年9月2日），載王漢斌：《社會主義民主法制文集》（上冊），中國民主法制出版社2012年版，第89 頁。

從上述說明內(nèi)容看，由于鐵路運輸法院等法院的管理模式存在“政企不分”等爭議，下一步可能面臨改制，立法機關(guān)認為不宜再以列舉形式，將之列入專門法院序列。事實上，1983年之后，對于部分省份增設(shè)行業(yè)類專門法院的申請，立法機關(guān)均持保留態(tài)度，曾拒絕將礦區(qū)法院作為專門法院設(shè)置?！?8〕1994年9月，河南省人大常委會向全國人大常委會法工委請示：“今年4月，我們收到了河南省高級法院‘關(guān)于成立鄭州礦區(qū)人民法院的請示’。請示稱鄭州礦區(qū)涉及三縣一區(qū)，東西150 多公里，礦區(qū)人口近十二萬?，F(xiàn)在，鄭州礦區(qū)已建立了礦區(qū)管理委員會，作為鄭州市政府的派出機構(gòu)，行使區(qū)級政府職能，并設(shè)有人民檢察院、公安分局、司法局，唯獨沒有法院，要求設(shè)立礦區(qū)人民法院?！覀冋J為，從鄭州礦區(qū)的實際工作需要出發(fā)，成立鄭州礦區(qū)法院是必要的。據(jù)了解，兄弟省市已有類似情況。但是，由于鄭州礦區(qū)不是按行政建置成立的，礦區(qū)管委會也不是一級政府，所以鄭州礦區(qū)法院只能作為專門法院，不能是基層法院。《人民法院組織法》第29條規(guī)定：‘專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定?！虼?，鄭州礦區(qū)應成立專門法院還是基層法院，請予答復?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの饛停骸霸诤幽鲜∴嵵莸V區(qū)設(shè)立鄭州礦區(qū)人民法院，沒有法律依據(jù)。鑒于《人民法院組織法》的修改工作正在進行，建議這一問題在修改《人民法院組織法》時一并研究。”參見喬曉陽、張春生主編：《選舉法和地方組織法釋義與解答》，法律出版社1997年版，第479-480 頁。筆者認為，原條文修改后，“軍事法院等專門人民法院”中的“等”字，包含兩層含義：第一，鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院等行業(yè)性法院的法律地位，至此轉(zhuǎn)入待定狀態(tài)。未來將根據(jù)改革和實踐情況，決定是否撤銷、如何改制，未必再作為專門法院管理。第二，為未來設(shè)立新類型的專門法院預留制度空間。

2018年《人民法院組織法》繼續(xù)沿用概括列舉式的表述方式，在第二章“人民法院的設(shè)置和職權(quán)”項下的第15 條第1 款中規(guī)定，“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等”。與修訂前相比，新條文保留了“等”字，但有兩個重要變化：一是在所列舉的類別中，增加了海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院三類專門法院，確認了深化司法改革成果。二是將“和”字放在“軍事法院”之后、“海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等”之前。這樣雖不符合漢語連接詞的使用習慣，但充分凸顯了軍事法院的特殊地位。主要考慮是：軍事法院是唯一寫入我國憲法的專門法院，管理體制、職權(quán)架構(gòu)、訴訟程序也與其他專門法院存在較大差異?！?9〕全國人大常委會辦公廳編印：《第十次全國人大常委會第三次會議簡報（十七）》（2018年6月20日），第7-10 頁。

（三）設(shè)置依據(jù)：設(shè)置法定原則

改革開放之初，各類專門法院的設(shè)立程序并不規(guī)范?！?0〕劉樹德：《關(guān)于〈人民法院組織法〉專門法院設(shè)置的若干思考：立足互聯(lián)網(wǎng)時代網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略的背景》，載《法治研究》2017年第4 期。1980年籌建鐵路運輸法院的通知，由司法部、鐵道部聯(lián)合印發(fā)。林區(qū)法院則是根據(jù)林業(yè)部、司法部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的通知設(shè)立的?！?1〕即《關(guān)于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構(gòu)的通知》（〔80〕林護字73 號）。

即使是海事法院，也是按照“先上車、后補票”的模式設(shè)立。1984年5月24日，最高人民法院、交通部經(jīng)請示中央政法委同意，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于設(shè)立海事法院的通知》，組建上海、天津、青島、大連、廣州和武漢海事法院。1984年11月14日，第六屆全國人大常委會第八次會議才通過《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》，確認了海事法院的設(shè)立事項。由于當時對在哪些沿海港口城市設(shè)立海事法院、需要設(shè)立多少海事法院，尚無統(tǒng)籌規(guī)劃，《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》提出“根據(jù)需要”在沿?！耙欢ǖ摹备劭诔鞘性O(shè)立海事法院，“海事法院的設(shè)置或者變更、撤銷，由最高人民法院決定”。也正是基于上述授權(quán)，最高人民法院2019年設(shè)立南京海事法院時，并未像增設(shè)知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院那樣，重新提請全國人大常委會專門作出決定，而是報經(jīng)中央編辦批準后，即印發(fā)同意設(shè)立的批復?！?2〕相關(guān)文件依據(jù)為《最高人民法院關(guān)于同意撤銷南京鐵路運輸法院設(shè)立南京海事法院的批復》（法〔2019〕39 號）、《中央編辦關(guān)于設(shè)立南京海事法院的批復》（中央編辦復〔2019〕5 號）。

2018年《人民法院組織法》規(guī)范了專門法院的設(shè)置依據(jù)，在第15 條第2 款明確“專門人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國人民代表大會常務委員會規(guī)定”。對這一款的理解，應緊密結(jié)合該法第3 條的規(guī)定，即“人民法院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設(shè)置”?！?3〕鄭淑娜主編：《中華人民共和國人民法院組織法釋義》，中國民主法制出版社2019年版，第225 頁。這里的“人民法院”，當然包括專門法院。也就是說，除了憲法、人民法院組織法、相關(guān)專門立法外，全國人大常委會的決定也是各類專門法院的設(shè)置依據(jù)，并可以據(jù)此明確專門法院的組織、職權(quán)和法官任免。上述規(guī)定，也符合《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）確立的法院設(shè)置法定原則。〔34〕現(xiàn)行《憲法》第129 條第3 款規(guī)定：“人民法院的組織由法律規(guī)定。”2015年修正的《立法法》第8 條第二項也規(guī)定，人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，只能由法律規(guī)定，屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)范疇。

（四）設(shè)置程序：“中央批準+立法決定”模式

黨的十八大以來，設(shè)立專門法院的程序漸趨規(guī)范。盡管沒有明文規(guī)定，但流程已經(jīng)成型，即：

第一步：列入中央層面改革規(guī)劃，經(jīng)中央全面深化改革委員會（以下簡稱中央深改委）審議或批準。考慮到設(shè)置法院是中央事權(quán)，原則上由最高人民法院牽頭研擬設(shè)立方案，而非相關(guān)省份的黨委、政府。設(shè)立方案提交中央深改委會議審議之前，中央全面深化改革委員會辦公室（以下簡稱中央改革辦）、中央政法委、最高人民法院均會組織征求中央有關(guān)職能部門的意見，力求就組織、編制、職權(quán)、任免、保障等方面的內(nèi)容達成共識。

近年來，中共中央、國務院印發(fā)的部分文件中，也有設(shè)立某類型專門法院的部署。例如，2020年6月印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出在海南設(shè)立自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院，2021年10月印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈設(shè)立金融法院。但是，有了上述文件依據(jù)，并不意味著可以徑行設(shè)立相關(guān)專門法院。具體設(shè)立方案也需要專門制定，并報中央改革辦按程序報批或提交會議審議。

黨的十八大以來，由中央深改委（組）以會議形式審議通過的設(shè)立方案有：《關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》（2014年6月6日，十八屆中央深改組第三次會議）、《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的方案》（2018年3月28日，十九屆中央深改委第一次會議）、《關(guān)于設(shè)立北京金融法院的方案》（2020年12月30日，十九屆中央深改委第十七次會議）。海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)法院、成渝金融法院的設(shè)立方案也是經(jīng)中央深改委審批通過的。需要強調(diào)的是，互聯(lián)網(wǎng)法院盡管并非專門法院，但其設(shè)立屬于重大改革事項，相關(guān)方案也都報經(jīng)中央深改委（組）審議通過?！?5〕《關(guān)于設(shè)立杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的方案》（2017年6月26日，十八屆中央深改組第三十六次會議）、《關(guān)于增設(shè)北京互聯(lián)網(wǎng)法院、廣州互聯(lián)網(wǎng)法院的方案》（2018年7月6日，十九屆中央深改委第三次會議）。

第二步：最高人民法院根據(jù)中央深改委審議通過的方案，向全國人大常委會提出議案。最高人民法院作為牽頭部門，按照工作慣例，代擬相關(guān)設(shè)立決定的草案，并由最高人民法院院長在全國人大常委會會議上作出說明。例如，周強院長于2014年8月25日在第十二屆全國人大常委會第十次會議上，作《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定（草案）》的說明；于2018年4月25日在第十三屆全國人大常委會第二次會議上，作《關(guān)于在上海設(shè)立金融法院的決定（草案）》的說明。

第三步：全國人大常委會根據(jù)《憲法》《人民法院組織法》，作出設(shè)立相關(guān)專門法院的決定。例如，2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議作出的《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》；2020年12月22日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議作出的《關(guān)于設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》。

值得注意的是，為了推動專門法院合理布局、限縮設(shè)立規(guī)模，從設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院開始，立法機關(guān)就打破了設(shè)立海事法院時的概括授權(quán)模式，按照“一批一議”（如同時設(shè)立北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院）或“一院一議”（如分別設(shè)立海南自貿(mào)港知識產(chǎn)權(quán)法院，分別設(shè)立上海、北京、成渝金融法院）的方式作出決定，在決定中明確相關(guān)專門法院的設(shè)置地點，不再授權(quán)最高人民法院根據(jù)需要設(shè)置。如果確有需要在決定之外的城市增設(shè)的，需要重新報中央深改委審議或?qū)徟?，按工作程序提請立法機關(guān)再次作出決定。

第四步：最高人民法院以司法解釋、指導意見形式確定管轄、選任法官，完成專門人民法院的組建工作。以知識產(chǎn)權(quán)法院為例。全國人大常委會作出關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定之后，最高人民法院隨即印發(fā)《關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》（法釋〔2014〕12 號），確定知識產(chǎn)權(quán)法院的管轄范圍和上訴機制。隨后，又印發(fā)《知識產(chǎn)權(quán)法院法官選任工作指導意見（試行）》（法〔2014〕267 號），完成法官和技術(shù)調(diào)查官的選任工作。2014年11月6日、12月16日、12月28日，北京、廣州、上海知識產(chǎn)權(quán)法院先后揭牌運行。

（五）審級設(shè)置：“專門上訴+專地對接”機制

1954年《人民法院組織法》參照蘇聯(lián)專門法院的上訴機制，〔36〕蘇聯(lián)鐵路沿線法院的上級審判機構(gòu)最初也是蘇聯(lián)最高法院鐵路庭。參見黃毓麟：《蘇聯(lián)鐵路運輸沿線法院和鐵路運輸檢察院概況》，載《政法研究》1954年第3 期。明確專門法院的上訴機構(gòu)為最高人民法院。后來，為便于訴訟和審理，又將上海、天津市高級人民法院作為上海、天津、長江（武漢）水上運輸法院的上訴審法院。鐵路運輸法院1980年恢復重建時，曾包含三個層級，即：鐵路運輸高級法院、鐵路運輸中級法院、鐵路運輸法院。到1987年，因存在辦案周期長、效率低、成本高等弊端，鐵路運輸高級法院被裁撤，〔37〕1980年7月25日，司法部、鐵道部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于籌建各級鐵路法院有關(guān)編制的通知》，決定在北京設(shè)立鐵路運輸高級法院，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運輸中級法院，在鐵路管理分局所在地設(shè)立鐵路運輸基層法院。1987年4月15日，經(jīng)中央批準，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院有關(guān)問題的通知》（法〔人〕發(fā)〔1987〕8 號），自1987年5月31日，鐵路運輸高級法院被正式撤銷。對鐵路運輸中級法院第一審裁判不服的，上訴至所在地高級人民法院（以下簡稱高級法院）。

截至目前，我國專門法院審級建制最完整、最系統(tǒng)的是軍事法院，包含三個層級；其次是鐵路運輸法院、林區(qū)（業(yè)）法院，包含兩個層級。總體來看，目前各專門法院的審級設(shè)置和上訴機制存在五種模式：

第一種模式：專門上訴制。有系統(tǒng)完備的專門法院組織體系、審級設(shè)置和上訴機制。例如，我國共有34 個軍事法院，分為三個審級，其中解放軍軍事法院1 個（按高級法院級別設(shè)置），總直屬和戰(zhàn)區(qū)軍事法院7 個（按中級法院級別設(shè)置），基層軍事法院26 個。三級軍事法院審判工作均受最高人民法院監(jiān)督指導。

第二種模式：專門上訴（越級上訴）+專地對接制（分別對接地方高院、基層法院）。專門法院與所在地中級法院同級，審理第一審、第二審案件，可以受理來自地方基層法院的上訴案件，上訴法院為最高人民法院或所在地高級法院。目前，僅知識產(chǎn)權(quán)法院采取這種模式。對其所作的第一審裁判，區(qū)分案件類型，分別上訴至最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭或所在地高級法院?！?8〕全國人大常委會在審議設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定草案時，部分常委會委員提出，“目前各地知識產(chǎn)權(quán)案件裁判標準不統(tǒng)一，主要是由于沒有專門的上訴法院，建議設(shè)立一個知識產(chǎn)權(quán)高級法院，受理各地知識產(chǎn)權(quán)上訴案件”。但全國人大憲法和法律委員會研究后認為，設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)高級法院“還屬于探索起步階段，有關(guān)問題需要在實踐中進一步總結(jié)經(jīng)驗，可以結(jié)合司法體制改革的推進予以統(tǒng)籌考慮”。參見全國人民代表大會法律委員會：《〈關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定（草案）〉審議結(jié)果的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2014年第5 期。

第三種模式：專地對接制（分別對接地方高院、基層法院）。專門法院與所在地中級法院同級，審理第一審、第二審案件，可以受理來自地方基層法院的上訴案件，上訴法院為所在地高級法院。例如，上海、北京和成渝金融法院。

第四種模式：專地對接制（對接地方高院）。專門法院與所在地中級法院同級，只審理第一審案件，上訴法院為所在地高級法院。例如，海事法院僅管轄第一審海事、海商案件。對海事法院裁判的上訴案件，由所在地高級法院審理。

第五種模式：專門上訴制+專地對接制（分別對接地方高院、中級法院）。包含兩個審理層級，依照管轄案件類型，基層層級法院的第一審裁判可以上訴至對應的上一級法院，也可以上訴至所在地地方中級法院。中級層級法院第一審裁判，上訴至所在地高級法院。例如，鐵路運輸兩級法院、林區(qū)（業(yè)）兩級法院?！?9〕根據(jù)《最高人民法院關(guān)于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2012〕10 號），鐵路運輸基層法院就涉及鐵路運輸、鐵路安全、鐵路財產(chǎn)的案件作出的判決、裁定，當事人提起上訴或鐵路運輸檢察院提起抗訴的二審案件，由相應的鐵路運輸中級法院受理；所在地高級人民法院可以指定轄區(qū)內(nèi)的鐵路運輸基層法院受理其他第一審民事案件，并指定該鐵路運輸基層法院駐在地的中級法院受理對此提起上訴的案件；省、自治區(qū)、直轄市高級法院也可以指定轄區(qū)內(nèi)的鐵路運輸中級法院受理對其駐在地基層法院一審民事判決、裁定提起上訴的案件。

（六）布局模式：“全覆蓋+區(qū)域制”相結(jié)合

黨的十八大之前，我國專門法院的布局模式是“行業(yè)完整覆蓋，兼顧特殊區(qū)域”。軍事法院實行“屬人+屬地”相結(jié)合的管轄制度，管轄范圍完整覆蓋全軍。鐵路運輸法院則是在鐵路局所在地設(shè)立中級法院、在鐵路管理分局所在地設(shè)立基層法院，17個鐵路運輸中級法院和58 個鐵路運輸基層法院分布在除西藏、海南之外的29 個省、自治區(qū)、直轄市，管轄范圍覆蓋全國鐵路沿線。先后設(shè)立的10 個海事法院，也形成全面覆蓋18000 余公里海岸線、沿海沿江港口、通?？珊剿蚝椭腥A人民共和國管轄海域的海事審判格局。林區(qū)（業(yè)）、油田法院的設(shè)立，本來就有保護森林、油氣資源的考慮，所以僅在黑龍江、遼寧、吉林、甘肅等特定地區(qū)設(shè)置。

黨的十八大之后，從知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院的設(shè)置地點、管轄范圍和布局情況看，節(jié)奏上不再“一步到位”，范圍上不再“系統(tǒng)覆蓋”，布局上不再“面面俱到”。在選擇專門法院駐在地時，會綜合考慮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域輻射效應、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集中程度、相關(guān)案件數(shù)量和專業(yè)審判基礎(chǔ)等因素。這也是2014年8月決定將首批知識產(chǎn)權(quán)法院設(shè)置在北京、上海和廣州的原因?！?0〕周強：《〈關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定（草案）〉的說明——2014年8月25日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c510/201408/024603504d7646d6bedb8c934a76811c.shtml，2022年5月12日訪問。

在此之后，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和輻射效應，成為確定專門法院設(shè)置地點的首要考慮因素。2020年12月決定設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院時，則更加側(cè)重服務保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)，“進一步擴大海南自由貿(mào)易港國際影響力”，加快培育其“參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作的競爭新優(yōu)勢”。〔41〕周強：《〈關(guān)于設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院的決定（草案）〉的說明——2020年12月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/da63ddef43fc48bfb9b1e8cc4323015c.shtml，2022年5月12日訪問。

此外，2018年4月決定在上海設(shè)立金融法院，主要考慮是服務保障上海作為“國際金融中心”的戰(zhàn)略定位，推動實現(xiàn)“2020年將上海國際金融中心基本建成與我國經(jīng)濟實力以及人民幣國際地位相適應的國際中心”的戰(zhàn)略目標；〔42〕周強：《〈關(guān)于在上海設(shè)立金融法院的決定（草案）〉的說明——2018年4月25日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/2018 04/7375fa32c7a64df4889be81b1d58cce5.shtml，2022年5月12日訪問。2021年1月決定在北京設(shè)立金融法院，主要考慮是服務保障北京作為“國家金融管理中心”和“國家科技金融創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位，“防范化解系統(tǒng)性金融風險”；〔43〕周強：《〈關(guān)于設(shè)立北京金融法院的決定（草案）〉的說明——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/faa025a9134b4bb9bcd32cc94da78ad0.shtml，2022年5月12日訪問。2022年2月決定在重慶設(shè)立金融法院，主要考慮是“促進成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)健康發(fā)展”，打造“內(nèi)陸開放戰(zhàn)略高地”?！?4〕周強：《〈關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定（草案）〉的說明——2022年2月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十三次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/20 2202/2d1ff02d5cbc4f48a84c40706c2ccb28.shtml，2022年5月12日訪問。

地域管轄方面，4 個知識產(chǎn)權(quán)法院和上海、北京金融法院都是管轄所在省、直轄市內(nèi)的專業(yè)化案件。全國人大常委會在審議設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定草案時，部分常委會委員曾提出，“為整合司法資源、統(tǒng)一裁判標準，建議明確北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院在全國范圍內(nèi)實行跨省（直轄市)區(qū)域管轄”。但法律委員會研究后認為，“在知識產(chǎn)權(quán)法院初創(chuàng)階段，可以先在?。ㄖ陛犑校┓秶鷥?nèi)實行跨區(qū)域管轄，待條件成熟后，逐步實行跨省(直轄市)區(qū)域管轄”。〔45〕前引〔38〕，全國人民代表大會法律委員會報告。所以，后來的設(shè)立決定將之表述為：“在知識產(chǎn)權(quán)法院設(shè)立的三年內(nèi)，可以先在所在?。ㄖ陛犑校嵭锌鐓^(qū)域管轄。”三年之后，基于便利當事人訴訟、集中整合省域司法資源、保持案件數(shù)量和審判力量平衡等因素的考慮，知識產(chǎn)權(quán)法院均未實行跨省級區(qū)域管轄。

地域管轄模式的突破，開始于成渝金融法院?？紤]到成渝雙城經(jīng)濟圈的特殊性，成渝金融法院實現(xiàn)了跨省級區(qū)域管轄，設(shè)置地點在重慶市，但管轄重慶市、四川省屬于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈范圍內(nèi)的金融民商事、行政案件?！?6〕四川省絕大多數(shù)金融案件都發(fā)生在成渝雙城經(jīng)濟圈范圍內(nèi)，未列入經(jīng)濟圈的阿壩、甘孜、涼山、攀枝花等市州涉金融案件較少，且地理位置偏遠，從便利偏遠地區(qū)群眾參與訴訟角度考慮，僅將四川省位于雙城經(jīng)濟圈范圍內(nèi)的有關(guān)金融案件納入成渝金融法院管轄范圍。但是，最高人民法院在決定草案的說明中也表示：“金融案件跨省級區(qū)域管轄目前未有先例，無經(jīng)驗可循，目前《決定（草案）》提出的案件管轄范圍是對跨省管轄模式的探索。今后，最高人民法院將根據(jù)實際審判工作情況以及成渝雙城經(jīng)濟圈的發(fā)展建設(shè)需要，適時調(diào)整完善成渝金融法院的案件管轄。”〔47〕前引〔44〕，周強所作說明。這也為未來根據(jù)跨省管轄運行情況，實事求是優(yōu)化調(diào)整預留了空間。

（七）管理體制：屬地管理制

除軍事法院管理體制較為特殊外，專門法院主要采取屬地管理模式，經(jīng)費由所在地省級財政或地市級財政保障。院長選任和法官任免方面，專門法院院長一般由所在地的市人大常委會主任會議提請本級人大常委會任免；副院長、庭長、審判員和審判委員會委員，由院長提請所在地的市人大常委會任免。這里“所在地的市”，既可以是北京、上海、重慶、天津這樣的直轄市，也包括副省級城市、計劃單列市和普通地級市。根據(jù)全國人大常委會有關(guān)決定和現(xiàn)實運行情況，主要存在兩種人大任免模式：

第一種：所在地的省級人大任免模式。例如，北京、上海、海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法有、成渝金融法院；上海、天津、武漢、南京海事法院；北京、上海、海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院。第二種：所在地的市級人大任免模式。例如，廣州知識產(chǎn)權(quán)法院，廣州、寧波、大連、青島、北海、廈門、?？诤Ｊ路ㄔ旱?。

此外，鐵路運輸法院等法院過去實行企業(yè)黨委與所在地高級法院雙重管理，以企業(yè)黨委管理為主的體制，這種“政企不分”體制一直受到詬病，也影響了司法公信力。2004年之后，根據(jù)中央部署，原依托企業(yè)管理的法院被逐步納入國家司法管理體系，實行屬地管理?！?8〕2010年12月8日，最高人民法院與中央編辦、最高人民檢察院、財政部、人力資源和社會保障部、鐵道部六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鐵路運輸法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》（鐵政法〔2010〕238 號），明確規(guī)定鐵路法院一次性移交給駐在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委和高級人民法院，實行屬地管理。由于鐵路運輸法院的管轄范圍跨越行政區(qū)劃，有的甚至跨越了省級行政區(qū)劃，這里的“屬地管理”主要指省級黨委、人大和政府。改革之后，兩級鐵路運輸法院審判人員主要由所在地省級人大常委會任免，僅杭州、合肥鐵路運輸法院審判人員由所在地的市級人大常委會任免。

按照全國人大常委會的設(shè)立決定和工作慣例，海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院對所在地的市人大常委會負責并報告工作。實際上一般是由所在地的高級法院在向省級人民代表大會作年度工作報告時，代為報告轄區(qū)專門法院工作。當然，為了加強人大監(jiān)督、彰顯運行成效，各專門法院也可以每年向所在地的市人大常委會提交書面工作報告，常委會可以不作審議和決議。

（八）法院名稱：“駐在地+類別”式

專門法院具有跨行政區(qū)劃管轄的特點，有別于普通地方法院，所以法院名稱上雖冠以駐在地地名，但僅是為區(qū)分同級其他專門法院，不代表地域管轄范圍和對應黨政機關(guān)，也不嵌入“市”“縣”“區(qū)”等字樣，如南京海事法院、北京金融法院等。2020年在海南省海口市設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，按照之前的命名方式，名稱宜為“?？谥R產(chǎn)權(quán)法院”。當時，考慮到《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中已明確提出設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院，且使用該名稱更有利于擴大國際影響力，故采用了“海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院”的名稱。〔49〕前引〔41〕，周強所作說明。另外，軍事法院系統(tǒng)相對特殊，最高層級的稱中國人民解放軍軍事法院；中間層級的按戰(zhàn)區(qū)或直屬情況定名，如東部戰(zhàn)區(qū)軍事法院、西部戰(zhàn)區(qū)第一軍事法院、總直屬軍事法院等；基層層級的按駐在地或直屬情況定名，如成都軍事法院、駐港部隊軍事法院、直屬軍事法院等。

考慮到中文表述習慣，專門法院名稱一般不嵌入“人民”二字，但在法院類型上仍是“專門人民法院”。目前僅少部分林業(yè)（區(qū)）、油田法院在名稱中帶有“省”或“人民”字樣，如黑龍江省林區(qū)中級人民法院、遼河中級人民法院、遼河人民法院等。

“基層、中級、高級”的表述，主要對應 “地方各級人民法院”。海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院，雖按照中級法院規(guī)格設(shè)置，審級亦與中級法院相同，但并未冠以“中級”之名。同理，未來即使設(shè)置專門化上訴機構(gòu)，也不宜稱為“海事高級法院”或“知識產(chǎn)權(quán)高級法院”，否則易混淆地方各級法院和專門法院的區(qū)別。〔50〕為便于區(qū)分，依循既往慣例，鐵路運輸、林區(qū)（業(yè)）法院也還存在“中級法院”的表述。較特別的是甘肅礦區(qū)人民法院，實際與所在地中級人民法院同一規(guī)格與審級。

三、完善新時代專門人民法院制度的設(shè)想

中國特色社會主義進入新發(fā)展階段，無論是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新格局，還是有效防控金融風險、服務網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家，都對完善專門法院組織建設(shè)提出了新要求。結(jié)合對專門法院基礎(chǔ)理論、發(fā)展趨勢和運行實踐的理解，就如何進一步完善我國專門法院制度，提出初步設(shè)想如下：

（一）關(guān)于專門人民法院的科學界定

專門法院作為憲法確定的法院類型，在法律概念上必須厘清。過去，專門法院被認為是按照特定部門或者特定案件設(shè)立，管轄與該部門相關(guān)案件或特定案件的審判機關(guān)?！?1〕熊先覺、劉運宏：《中國司法制度學》，法律出版社2007年版，第55 頁。作此界定，主要是考慮到海事法院、鐵路運輸法院、林業(yè)（區(qū)）法院、油田法院與交通部所屬港務局、海運局、鐵路企業(yè)、林業(yè)企業(yè)、石油企業(yè)存在管理和依附關(guān)系。

隨著專門法院管理體制改革深入推進，前述各類法院逐步被納入國家司法體系，行業(yè)性色彩逐步淡化。其中，海事法院自1999年6月與交通部門及其所屬企業(yè)完全脫鉤后，專業(yè)化性質(zhì)更加濃厚，在海事審判界的國際影響力也越來越大。鐵路運輸法院、林業(yè)（區(qū)）法院、油田法院2010年之后陸續(xù)實行屬地管理以來，經(jīng)所在地高級法院指定管轄，開始受理部分環(huán)境資源、破產(chǎn)、保險、交通、行政案件等，管轄范圍和審判方式與地方同級法院逐步趨同。鑒于2018年《人民法院組織法》已不再將它們列入專門法院序列，下一步可以與開發(fā)區(qū)法院、工業(yè)園區(qū)法院、自貿(mào)區(qū)法院等人民法院，作為因特殊需要設(shè)置的法院，一并歸入普通地方法院組織體系管理?！?2〕前引〔33〕，鄭淑娜主編書，第19 頁。

結(jié)合《憲法》《人民法院組織法》規(guī)定和相關(guān)改革實踐，筆者認為，專門法院應定義為：國家根據(jù)憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設(shè)置的，專門管轄特定類型案件的人民法院。強調(diào)由“國家”設(shè)置，在于設(shè)置法院屬于中央事權(quán)，必須依法設(shè)置。強調(diào)“專門管轄”，是因為專門法院依法對涉及專門性事項行使管轄權(quán)。〔53〕陳杭平：《民事訴訟管轄精義：原理與實務》，法律出版社2022年版，第1 頁。所謂專門性事項，既可以是特殊主體（如軍人、軍事單位等），也可以指專業(yè)性訴訟內(nèi)容（如專利、海事海商、金融等）。盡管三大訴訟法中并沒有“專門管轄”的表述，〔54〕《中華人民共和國刑事訴訟法》第28 條明確：“專門人民法院案件的管轄另行規(guī)定?！币话氵@條被稱為刑事訴訟中的“專門管轄條款”。但全國人大常委會關(guān)于設(shè)立三個金融法院的決定，以及最高人民法院關(guān)于海事海商、知識產(chǎn)權(quán)、金融審判的相關(guān)司法解釋，都使用了“專門管轄”字樣。這里的“管轄”，既包括第一審案件的管轄，也涵蓋上訴、抗訴和再審案件的管轄。

實踐中，不宜將專門法院與跨行政區(qū)劃法院混為一談。黨的十八大以來，根據(jù)中央部署，國家在北京、上海設(shè)立了北京市第四中級法院、上海市第三中級法院，作為跨行政區(qū)劃法院試點，審理跨地區(qū)案件。兩個法院雖具有一定跨地區(qū)屬性（僅在直轄市內(nèi)跨區(qū)級行政區(qū)劃），也集中管轄了部分環(huán)境資源、食藥安全、國際商事等專業(yè)類案件，但其設(shè)立宗旨主要是打破“訴訟主客場”現(xiàn)象，設(shè)立模式是在北京、上海鐵路運輸中級法院基礎(chǔ)上“加掛”牌子，并未經(jīng)全國人大常委會作出決定，所以不應歸入專門法院序列?！?5〕賀小榮、何帆：《貫徹實施〈關(guān)于全面深化人民法院改革的意見〉應當把握的幾個主要關(guān)系和問題》，載《人民法院報》2015年3月18日第5 版。2018年修訂《人民法院組織法》時，因跨行政區(qū)劃法院“定位不夠明確”，全國人大憲法和法律委員會經(jīng)研究，決定“暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作規(guī)定”。〔56〕全國人大憲法和法律委員會：《關(guān)于〈中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）修改情況的匯報》（2018年6月19日），載前引〔33〕，鄭淑娜主編書，第226 頁。有論者將跨行政區(qū)劃法院理解為特殊類型的專門法院，甚至冠以綜合性專門法院的名稱，既不嚴謹，也于法無據(jù)?！?7〕程琥：《論我國專門法院制度的反思與重構(gòu)》，載《中國應用法學》2019年第3 期；徐麗紅：《我國專門法院（庭）設(shè)置的基礎(chǔ)研究與前瞻》，法律出版社2020年版，第19 頁。

（二）關(guān)于專門人民法院的設(shè)立標準

是否設(shè)立某種類型的專門法院，通常會與“在哪里設(shè)置”統(tǒng)籌考慮。綜合前文提到的實踐探索和制度特點，未來應依循如下審查標準，判斷設(shè)立之必要性：

第一，戰(zhàn)略性標準。即從黨和國家的戰(zhàn)略性發(fā)展考慮，綜合國際營商環(huán)境、國家法治形象、司法國際影響、產(chǎn)業(yè)扶持創(chuàng)新、系統(tǒng)風險防控、特殊人群保護等多重因素，做整體性、系統(tǒng)性、長遠性的考量。某種程度上講，這里的戰(zhàn)略性標準，其實也是政治性標準。必須經(jīng)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)審議批準、最高國家權(quán)力機關(guān)常設(shè)機關(guān)作出決定，才能設(shè)立或增設(shè)特定類型的專門法院，整個決策過程應嚴格遵循民主集中制，不受地方利益或部門利益主導。

第二，專業(yè)性標準。即擬專門管轄的案件類型是否存在專業(yè)技術(shù)性強、法律關(guān)系特殊復雜、審理難度大等特征，又或像軍事法院那樣涉及軍事秘密和政治安全。前述專業(yè)性可以來自案件本身，也可以體現(xiàn)在案件的審判方式、審理周期、舉證規(guī)則或訴訟機制上。必要時，還應當考慮理論界、實務界對相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化程度是否達成充分共識?！?8〕Ellen R.Jordan,Specialized Courts:A Choice?,76 NW.U.L.REV. 745,785(1981).例如，設(shè)立之初，互聯(lián)網(wǎng)法院的專業(yè)性還主要體現(xiàn)于在線審理和技術(shù)創(chuàng)新方面，〔59〕2017年5月23日，全國人大常委會法工委反饋最高人民法院報送的《設(shè)立杭州互聯(lián)網(wǎng)法院改革試點方案（送審稿）》的研究意見（法工委發(fā)〔2017〕20 號）時提出：“線上案件線上審理”是案件審理方式改革，試點方案提出的由杭州互聯(lián)網(wǎng)法院集中管轄的案件，與海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院所管轄案件法律關(guān)系比較特殊復雜、專業(yè)技術(shù)性強、審理難度大的情況有較大不同。擬議中的互聯(lián)網(wǎng)法院，從目前情況看，尚不具有專門人民法院的屬性。因此，暫不需要由全國人大常委會作出相關(guān)決定。尚不具備專門法院的屬性，但是，隨著在線訴訟全面推廣，互聯(lián)網(wǎng)法院依托集中管轄特定類型互聯(lián)網(wǎng)案件的優(yōu)勢，作出了一大批具有填補空白、樹立規(guī)則、先導示范意義的裁判，目前已具備了轉(zhuǎn)型為專門法院的前提條件。

第三，替代性標準。即是否必須通過設(shè)立專門人民法院的方式集中解決特定類型的糾紛，在普通地方法院設(shè)立專門法庭、專業(yè)化審判庭或合議庭能否實現(xiàn)預期目標。如果確有必要設(shè)立，如何布局為宜？是否應跨行政區(qū)劃管轄？地域管轄范圍與訴訟“兩便原則”如何兼顧？因此，替代性標準的判斷過程，其實也是收益與成本的權(quán)衡考量。在設(shè)立專門法院問題上，專業(yè)性當然是重要的參考標準，但必須與戰(zhàn)略性標準、替代性標準統(tǒng)籌考慮。

第四，確定性標準。即專門管轄的案件范圍是不是可預測、可操作、可救濟的，并且與地域管轄、集中管轄、專屬管轄、協(xié)議管轄等形成有效區(qū)分，便于解決管轄競合問題。專門管轄的范圍，一般應當由法律、全國人大常委會的決定或司法解釋明確，能夠?qū)唧w案由，又或?qū)ΜF(xiàn)有案由作更精細的拆分，便于立案庭或訴訟服務中心人員精準識別、科學分流、詳細釋明。如果只是籠統(tǒng)概括為某一類案件，將不利于當事人選擇受訴法院，也將大大增加管轄權(quán)沖突或異議的發(fā)生幾率。

第五，規(guī)模性標準。即專門管轄的案件總量、分布態(tài)勢是否足以支撐若干專門法院或其組織體系的案件體量。如果立足于全國性布局，應全面測算案件在全國的分布情況；如果僅在特定地區(qū)設(shè)置，則應科學測算案件在相關(guān)區(qū)域的集中情況。在論證過程中，應更加側(cè)重測算專業(yè)性技術(shù)性強、審理難度大的案件數(shù)量，防止將簡單案件“包裝”為專業(yè)化案件，避免專門法院設(shè)立之后，疲于應付之前用以“充數(shù)”的案件，無法聚焦審理具有規(guī)則意義和治理價值的案件。

（三）關(guān)于專門人民法院的設(shè)置模式

優(yōu)化專門法院的設(shè)置模式，應當立足我國國情，完善其審級層次、上訴機制和區(qū)域跨度。

第一，審級層次。政策目標和案件特點，決定了專門法院的審級。域外實行三級三審制的國家或地區(qū)，專門法院大都設(shè)置在高等法院一級，大致相當于我國高級法院的規(guī)格，主要審理上訴審案件，審理少量第一審案件。這么設(shè)置的考慮：一是凸顯權(quán)威。如果專門法院僅審理初審案件，判決效力須經(jīng)上級法院確定，專業(yè)性、權(quán)威性難以彰顯。實踐中，僅家事法院、少年法院受案件特點和“實質(zhì)性解決社會問題”的價值目標所限，設(shè)置在初審法院一級。二是適法統(tǒng)一。有權(quán)審理上訴審案件，可以據(jù)此發(fā)揮對下監(jiān)督指導和統(tǒng)一法律適用的職能。三是輸出規(guī)則。較高層級法院的判決效力，在國際上較易得到承認和執(zhí)行，也有利于通過判例等形式，強化自身在專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)和國際影響力。

我國在審級上實行四級兩審制，已設(shè)立的海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院都與中級法院的規(guī)格、審級相同，除海事法院外，均兼具第一審和上訴審職能，符合其履職特點。未來若增設(shè)新類型的專門法院，如環(huán)境資源保護法院、破產(chǎn)法院等，也可依循這一模式。下一步，如果推動將互聯(lián)網(wǎng)法院轉(zhuǎn)型為專門法院，應考慮在將之“升格”為中級法院層級的同時，擴大其地域管轄范圍（如探索將杭州互聯(lián)網(wǎng)法院管轄范圍擴大至浙江全?。瑫r，將專門管轄范圍限縮至更具規(guī)則意義的互聯(lián)網(wǎng)案件，而非傳統(tǒng)網(wǎng)絡購物糾紛、信息網(wǎng)絡傳播權(quán)糾紛。

第二，上訴機制。域外專門法院在上訴機制上，存在以下三種模式：一是設(shè)立對應的專門上訴法院。最典型的是德國的專門法院體系，在聯(lián)邦和州層級形成三個審級，如州勞動法院、州高等勞動法院、聯(lián)邦最高勞動法院。二是設(shè)立綜合性的上訴法院，統(tǒng)一受理來自各專門法院或普通地區(qū)法院專業(yè)審判組織的上訴案件。其中最典型的就是位于華盛頓特區(qū)的美國聯(lián)邦巡回上訴法院（CAFC），受理對聯(lián)邦求償法院、國際貿(mào)易法院、退伍軍人索賠上訴法院所作判決之上訴，該院實際上是美國專利、商標、國際貿(mào)易、行政、稅收等類型案件的專門上訴法院。這類法院是否還能列入專門法院序列，實踐中存在爭議。〔60〕在美國，也有部分法官和學者認為，聯(lián)邦巡回上訴法院的管轄范圍過于廣泛，已不能算嚴格意義上的專門法院。Markey, Howard T. The First Two Thousand Days: Report of the U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit. BNA’s Patent, Trademark and Copyright Journal 38:179–92（1989）.三是內(nèi)部包含兩個審級，可以在院內(nèi)完成上訴，但第一審案件通常是相對簡單的案件?！?1〕黃明耀：《審級制度改革與法院制度改革的銜接研究》，載《法律適用》2018年第15 期。

目前，我國除軍事法院形成相對完備的組織體系外，不服海事法院、金融法院第一審裁判的，均上訴至所在地高級法院；不服知識產(chǎn)權(quán)法院就專利等專業(yè)技術(shù)性較強的案件所作第一審裁判的，直接上訴至最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭。從創(chuàng)新層面看，最高人民法院設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法庭，探索建立“越級上訴”機制，起到了統(tǒng)一法律適用、服務創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的作用。但是，知識產(chǎn)權(quán)法庭畢竟屬于最高人民法院派出的常設(shè)審判機構(gòu)，與最高人民法院同一審級，大量上訴案件集中到法庭，既加劇了最高審判機關(guān)的人案矛盾，〔62〕2021年最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭受理案件占全院案件的15%，其中民事和行政二審案件分別占全院68%和100%。參見周強：《最高人民法院關(guān)于〈全國人民代表大會常務委員會關(guān)于專利等知識產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問題的決定〉實施情況的報告》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202202/6ffeee2ff0fa4ba8bbb62206cd872b30.shtml，2022年5月12日訪問。也不利于處理上訴審理、再審審查的分工?！?3〕《十三屆全國人大常委會第三十三次會議對〈全國人民代表大會常務委員會關(guān)于專利等知識產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問題的決定〉實施情況報告的意見和建議》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/7c2c1de1e69441c6bb40440e56471a21.shtml，2022年5月12日訪問。

下一步，按照《知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)綱要（2021-2035年）》提出的“實施高水平知識產(chǎn)權(quán)審判機構(gòu)建設(shè)工程”和“完善上訴審理機制”要求，有必要探索以最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭為基礎(chǔ)，建立國家層面的知識產(chǎn)權(quán)法院，按照高級法院的規(guī)格、審級設(shè)置。國家知識產(chǎn)權(quán)法院院長的任免，可以參照解放軍軍事法院模式，根據(jù)最高人民法院院長的提請，由全國人大常委會任免，法院運行經(jīng)費也由中央財政保障。

長期以來，實務界和理論界也有設(shè)立國家層面海事上訴機構(gòu)的呼吁，〔64〕最高人民法院在第七屆全國人大第三次會議（1990年）、四次會議（1991年）、第八屆人大第一次會議（1993年）的工作報告中，都建議設(shè)立海事高級法院。1999年印發(fā)的《人民法院五年改革綱要》（法發(fā)〔1999〕28 號），也曾提出“對設(shè)立海事高級法院進行研究”。近年來，理論界也有相關(guān)呼吁與研究。參見楊園碩、王國華：《中國海事高級法院設(shè)立的困境與路徑》，載《中國海商法研究》2018年第1 期。根據(jù)國家知識產(chǎn)權(quán)法院的運行情況，未來還可以探索完善國家層面海事、國際商事案件的上訴機制，至于是采取新設(shè)法院的模式，還是參照美國聯(lián)邦巡回上訴法院（CAFC）模式，搭建“一個法院、多個法庭、綜合保障”的新型上訴組織架構(gòu)，可以結(jié)合實際進一步研究論證。

第三，區(qū)域跨度。鐵路運輸法院、海事法院的設(shè)置和布局，過去主要由交通部、鐵道部主導，更多考慮沿海沿江港口、通海可航水域、鐵路交通分布等情況，案件總量有限，觸及地方利益不多，實現(xiàn)跨省級行政區(qū)劃管轄難度不大。但是，對于知識產(chǎn)權(quán)、金融案件，在一省省域內(nèi)實行專門管轄，案件體量就已很大，若跨省集中，恐總量過多、難以承受?！?5〕以北京為例，北京知識產(chǎn)權(quán)法院2015年受理案件為9191 件，2020年已達到2.37 萬件；金融案件方面，2019年北京各中級人民法院一審、二審受理金融案件數(shù)量為7000 余件，同期，天津、河北各中級人民法院受理的金融案件數(shù)量均在6000 件以上。如將天津、河北上述案件交北京知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院集中管轄，受人員編制限制，兩院將難以承受。此外，跨省級行政區(qū)劃管轄，涉及干部管理、職務任免、維穩(wěn)責任、異地執(zhí)行、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、紀檢派駐、經(jīng)費保障等一系列問題，完全依托所在地屬地管理，可能存在機制不順、運行不暢等障礙。尤其是上訴機制方面，如果缺乏國家層面的專門上訴機構(gòu)，本已跨省設(shè)置的專門法院作出的第一審裁判，又上訴至所在地高級法院，對于涉及轄區(qū)多地利益的案件，可能引發(fā)當事各方和社會各界對司法公信力的質(zhì)疑，因此必須完善相應的配套制度。

目前，成渝金融法院作為黨的十八大以來設(shè)立的首個跨省級區(qū)域管轄的專門人民法院，正開展這方面的探索和創(chuàng)新。該院第一審裁判的上訴案件，由重慶市高級法院審理，審判工作受最高人民法院和重慶市高級法院監(jiān)督，審判人員亦由重慶市人大常委會任免。但是，對于四川省屬于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈范圍內(nèi)的金融案件如何審理、審判人員如何調(diào)配、以何形式巡回審理、執(zhí)行問題如何協(xié)調(diào)、維穩(wěn)責任如何分配（案件發(fā)生地還是案件審理地）等，尚需要實踐檢驗。這些問題的解決辦法和現(xiàn)實效果，將直接影響到未來其他專門法院的設(shè)置模式。

（四）關(guān)于專門人民法院的配套制度

推動設(shè)立專門法院的理由之一，就是便于集中各類資源，在人員調(diào)配、審判方式、程序設(shè)定、管理體制上精準施策，確保專門法院在“?！弊稚巷@特色，在“特”字上出成效。我國專門法院制度雖然不斷在發(fā)展變化中，但無論是頂層設(shè)計還是各院探索，都已形成不少具有中國特色的創(chuàng)新舉措。例如，海事法院在案件審理程序方面，除《中華人民共和國民事訴訟法》外，還可以依據(jù)《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》，海事人民陪審員選任制度、海事派出法庭制度也已比較成熟。知識產(chǎn)權(quán)法院完善了技術(shù)調(diào)查官選任機制、標準和管理模式，規(guī)范了技術(shù)調(diào)查官參與訴訟活動的職責和程序。上海金融法院先后建立證券糾紛示范判決機制、證券糾紛代表人訴訟機制，為妥善處理群體性證券糾紛作出示范。

隨著改革深入推進，未來有必要從以下幾個層面，進一步健全完善專門人民法院的配套體制：

第一，推動配套立法?？紤]到專門法院是特殊類型的法院，某些國家和地區(qū)為規(guī)范專門法院建設(shè)，會制定單獨適用于專門法院的組織法、案件審理法?！?6〕例如，我國臺灣地區(qū)除制定“法院組織法”外，還制定有“行政法院組織法”“智慧財產(chǎn)及商事法院組織法”“少年及家事法院組織法”，以及“智慧財產(chǎn)案件審理法”“商事事件審理法”及其實施細則。我國雖然在《人民法院組織法》中明確了專門法院的類型和地位，但僅靠全國人大常委會的決定規(guī)定其“設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免”，制度上還略顯單薄。

經(jīng)過軍事司法體制改革，我國軍事法院的組織體系、管理體制已經(jīng)成熟完善，未來有必要制定《中華人民共和國軍事法院組織法》，明確軍事法院相對特殊的設(shè)置模式、管轄范圍、審判職權(quán)、軍地協(xié)作、戰(zhàn)時規(guī)定等，以及軍事法官的任免程序、等級評定、退役轉(zhuǎn)任等，為單獨制定特定類型的專門法院組織法積累經(jīng)驗。待設(shè)立國家知識產(chǎn)權(quán)法院后，可以推動制定《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)法院組織法》，同步研究制定《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)訴訟特別程序法》。隨著我國專門法院組織體系和上訴機制逐步完備，未來還可以考慮在民事、行政訴訟法中增加關(guān)于專門管轄的一般性、原則性條款，逐步確立“專門管轄=專門法院管轄”的管轄原則，厘清其與集中管轄、專屬管轄的關(guān)系?！?7〕陳杭平：《論我國民事訴訟專門管轄：歷史演進與對比界定》，載《社會科學輯刊》2021年第1 期。

第二，健全選任機制。目前，我國各省（自治區(qū)、直轄市）均設(shè)立了省一級的法官遴選委員會，候選人經(jīng)過遴選委員會的專業(yè)審核把關(guān)，才可能被任命為法官。下一步，有必要針對專門法院履職特點和實際需要，制定相應的專業(yè)法官選任辦法。地方法院法官轉(zhuǎn)調(diào)專門法院任職的，也應有相應的考核機制和認證標準，確保其具備專業(yè)審判能力。由于專業(yè)法官處理的案件難度較大，交流渠道也較地方法院法官更狹窄，為確保專業(yè)化審判隊伍相對穩(wěn)定，應當在分案機制、績效考核、培訓交流、輔助人員配備等方面，更加考慮其履職特點，政策實施上更具針對性。

專門法院法官助理的入額模式方面，可以結(jié)合各類型專門法院的案件特點和審級設(shè)置，靈活作出安排?？紤]到海事法院只有派出法庭，沒有對應的基層法院，最高人民法院政治部曾在《關(guān)于海事法院初任法官可以到其所屬派出法庭任職的通知》（法政〔2018〕343 號）中明確，“海事法院法官助理遴選為初任法官后，除到基層法院外，也可以到其所屬派出法庭任職”。未來，可以參照這一模式，拓寬知識產(chǎn)權(quán)、金融法院法官助理的入額渠道，既可以到集中管轄相關(guān)專業(yè)化案件的基層法院任職，也可以積累一定時限的基層入額辦案經(jīng)歷，之后仍返回原法院任職，確保專業(yè)化審判人才的培養(yǎng)流程完整、養(yǎng)成周期合理。

第三，打破專業(yè)偏狹。“凸顯專業(yè)優(yōu)勢”和“打破專業(yè)偏狹”是硬幣之兩面，必須統(tǒng)籌考慮。近年來，域外最高法院和專門法院也將防止專業(yè)法官久任導致的專業(yè)偏見、本位主義作為司法改革的重點?！?8〕Melissa F. Wasserman & Jonathan D. Slack, Can There Be Too Much Specialization? Specialization in Specialized Courts, 115 Northwestern University Law Review, 1405-1503（2021）.因此，專門法院可以通過完善專業(yè)人民陪審員制度、專業(yè)輔助人機制和專家咨詢機制，進一步擴大司法民主。同時，可以考慮通過探索構(gòu)建具有中國特色的專業(yè)案件“法庭之友”機制，允許黨政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會商會、社會公益組織和依法承擔行政職能的事業(yè)單位，經(jīng)人民法院委托或者許可，依照工作程序，就涉及國家利益、社會公共利益的案件提出參考意見，甚至出庭發(fā)表意見、回應咨詢，集思廣益提升案件質(zhì)效?！?9〕相關(guān)機制在操作上亦有文件依據(jù)，參見賀小榮、何帆：《〈人民法院落實《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》的實施辦法〉的理解與適用》，載《人民法院報》2015年8月20日第3 版。同時，還可以通過加強法官內(nèi)部輪崗、上下級法院法官和法官助理定期交流，拓寬法官視野，豐富知識結(jié)構(gòu)。

第四，完善便民機制。從長遠來看，專門法院所跨行政區(qū)劃范圍將越來越大，盡管在線訴訟已推廣普及，但一些專業(yè)技術(shù)性較強的案件，仍可能需要線下審理。為了便利當事人訴訟，有必要總結(jié)借鑒海事法院設(shè)立派出法庭的經(jīng)驗，進一步完善巡回審判機制，依托信息化手段，盡最大可能減少當事人訴訟負擔。

（五）關(guān)于專門人民法院的未來布局

從社會發(fā)展來看，審判專業(yè)化是大勢所趨，但推動審判專業(yè)化，并不必然意味著要設(shè)立各種類型的專門法院；根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，在個別地區(qū)設(shè)立特定類型的專門法院，也并不必然意味著在所有地區(qū)都要設(shè)立同類專門法院。當務之急，是充分利用已設(shè)置的專門法院、專門法庭和專業(yè)化審判庭，結(jié)合各類案件特點和改革實際，完善專業(yè)化審判格局。例如，設(shè)立國家知識產(chǎn)權(quán)法院后，可以區(qū)分案件的技術(shù)性、復雜性、影響力，實現(xiàn)部分案件由知識產(chǎn)權(quán)法院（庭）一審、國家知識產(chǎn)權(quán)法院二審；部分案件由知識產(chǎn)權(quán)法院（庭）一審、地方高級法院二審；部分案件由地方基層人民法院一審、知識產(chǎn)權(quán)法院（庭）二審，推動形成科學合理、有機銜接的知識產(chǎn)權(quán)案件審判格局。

關(guān)于未來可能設(shè)立的新類型專門法院?！冻捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》已提出要設(shè)立“長江中上游生態(tài)環(huán)境法院”。從我國持續(xù)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的法治化國際營商環(huán)境的現(xiàn)實需要看，下一步還有必要探索設(shè)立國際商事法院、破產(chǎn)法院，為我國深度融入經(jīng)濟全球化進程提供有力司法保障。

總之，專門法院建設(shè)應當堅持政治性、必要性原則，立足中國國情和發(fā)展大局，摒棄部門或地方本位主義，審慎判斷、統(tǒng)籌推進，逐步打造具有中國特色、中國優(yōu)勢、中國效能的專門法院制度體系。