李 敏(上海建科工程咨詢有限公司,上海 200032)
超大城市是一個由許多相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互依賴的系統(tǒng)共同組建的復(fù)雜系統(tǒng),可以分解為許多相互關(guān)聯(lián)、相互作用的子系統(tǒng),包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)(如房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程等)。隨著城市化進(jìn)程加快以及城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市子系統(tǒng)的相互聯(lián)系和相互依賴的程度也越來越強(qiáng),可謂牽一發(fā)而動全身,一旦某一個或幾個子系統(tǒng)受到損害,將影響其他關(guān)聯(lián)子系統(tǒng),使災(zāi)害損失進(jìn)一步擴(kuò)大,造成整個城市的癱瘓,導(dǎo)致城市無法運(yùn)轉(zhuǎn)。
在城市安全運(yùn)行方面,2019年習(xí)近平總書記考察上海時提出的“人民城市”理念,是“以人民為核心,為人民辦實事”治國理政理念的具體化,繼承并超越了傳統(tǒng)民本思想,始終將人民作為城市建設(shè)的根本出發(fā)點,同時也是城市發(fā)展的最終落腳點,突出了人民是城市建設(shè)與城市治理的全部,肯定了人民的主體地位和作用,把人民的主體性提到了治理體系的高度?!叭嗣癯鞘小崩砟钜呀?jīng)成為新時代城市治理的根本遵循。因此,本文以某沿海城市(以下簡稱“該市”)為例,對超大型城市安全運(yùn)行現(xiàn)狀與對策建議進(jìn)行了探討。
世界銀行2017年發(fā)布的《全球風(fēng)險報告》顯示,極端氣候事件(如洪災(zāi)、暴風(fēng)雨等)與自然災(zāi)害事件的發(fā)生概率分別位列全球十大高風(fēng)險事件的第一位和第三位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,該市每年要遭受2~3次的臺風(fēng)、數(shù)次暴雨及特大暴雨侵襲。自然災(zāi)害導(dǎo)致了建筑工地度汛安全隱患,建筑物附屬物、玻璃幕墻、戶外店招店牌等高空墜物傷人毀物,違章建筑、危棚簡屋坍塌傷人,地下空間雨水倒灌,小區(qū)積水等問題。
臺風(fēng)天氣導(dǎo)致的高處墜落是社會極為關(guān)注的熱點問題。該市各類房屋建筑量大面廣,建筑物外墻外保溫、玻璃幕墻、空調(diào)機(jī)架、戶外設(shè)施和店招店牌等高空墜物隱患時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計,在該市1.3萬余棟既有玻璃幕墻建筑中,100 m以上超高層玻璃建筑近500棟,60%左右的玻璃幕墻具有10~25年樓齡,近年來老化問題日益凸顯,安全使用問題不容忽視。同時,很多老舊小區(qū)的空調(diào)機(jī)架已達(dá)到使用年限,超期服役、危險重重。此外,據(jù)不完全統(tǒng)計,該市戶外廣告設(shè)施29000余塊,戶外招牌設(shè)施36萬余塊,由于安裝不規(guī)范和構(gòu)件老化等原因,存在墜落傷人隱患,特別是在暴雨、臺風(fēng)情況下風(fēng)險更大。臺風(fēng)和暴雨風(fēng)險隱患在對城市安全構(gòu)成威脅的同時,也引起社會各界的強(qiáng)烈反響和廣泛關(guān)注。
城市突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會治安事件。其中,事故災(zāi)難主要包括安全生產(chǎn)、火災(zāi)、爆炸危險化學(xué)品和特種設(shè)備等事故災(zāi)難。
1.2.1 公共場所
公共場所易發(fā)生地震火災(zāi)、恐怖襲擊和擁擠踩踏等安全事故。公共場所事故中,擁擠踩踏事故在世界各地屢屢發(fā)生,且事故規(guī)模越來越大,傷亡人數(shù)越來越多,擁擠踩踏事故已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了城市的健康發(fā)展,政府和社會也越來越關(guān)注擁擠踩踏事故。
突發(fā)瞬時事件是最容易引發(fā)公共場所事故的因素,其次還存在人員潛在風(fēng)險、管理工作疏漏、場館設(shè)計缺陷等誘因以及極端天氣等環(huán)境因素。具體表現(xiàn)為:人數(shù)過多導(dǎo)致超荷,現(xiàn)場管理人員風(fēng)險意識薄弱、經(jīng)驗欠缺、現(xiàn)場秩序維護(hù)力度不夠,建筑或設(shè)施設(shè)計缺陷,人群對流導(dǎo)致人員擁擠跌倒,場地出入口過少、過窄,火災(zāi)、爆炸事故等。
1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施
以軌道交通為例,目前該市軌道交通已經(jīng)建成投運(yùn)十余條運(yùn)營線路,覆蓋了全市近90%的行政區(qū),運(yùn)營線路總長度數(shù)百公里,運(yùn)營車站416座,日均客流量1056.77萬人次,最高日客運(yùn)量達(dá)1329.4萬人次。軌道交通出行比重超越公共汽電車,占公共交通客運(yùn)量比例達(dá)到65.1%。截至2020年7月底,該市軌道交通共開行167.25萬列次,行駛運(yùn)營里程達(dá)35937.61萬車公里,客運(yùn)量13.80億人次。2019年日均客運(yùn)量1000萬人次,歷史最高日客流高達(dá)1329萬人次。
由于基礎(chǔ)設(shè)施建造年代久遠(yuǎn),城市中普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題。以地下管線為例,近年來該市地下管線體量逐漸增大,部分區(qū)域中由于地下管線自身老化、地基不均勻沉降及各類施工中的外力破壞等原因?qū)е碌牡孛嫠莸瘸鞘胁『﹄[患日益嚴(yán)重。在管網(wǎng)數(shù)量不斷增加的同時,在自然環(huán)境變化、建設(shè)工程頻繁、道路疲勞荷載等多重因素的共同作用下,各類管線事故和綜合管線事故的數(shù)量都在不斷增長。
1.2.3 安全生產(chǎn)
伴隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展,為進(jìn)一步改善人們的居住環(huán)境、滿足人們對基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求,政府逐漸樹立了建筑行業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱性產(chǎn)業(yè)地位。然而,隨著工程項目規(guī)模巨大化、工藝復(fù)雜化,施工現(xiàn)場越來越呈現(xiàn)出人員密集、機(jī)械繁多的特征,同時還要面對復(fù)雜多變的環(huán)境,人流、物流和信息流更加緊密協(xié)作和相互影響,安全生產(chǎn)問題也越來越受到社會的關(guān)注。建筑行業(yè)的高風(fēng)險特征使其安全形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),事故造成的損失和社會影響巨大。
據(jù)研究分析,由于人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)以及環(huán)境因素等原因,安全生產(chǎn)各類死亡事故中高處墜落、物體打擊、觸電均是造成死亡人數(shù)最多的3類事故類型,其次還有施工升降機(jī)墜落、窒息等事故。為降低事故發(fā)生頻率,應(yīng)將防范高處墜落事故作為重點,著力提升從業(yè)人員的安全意識、落實存在高墜風(fēng)險場所的安全防護(hù)措施。
1.2.4 危險化學(xué)品
該市危險化學(xué)品從業(yè)單位數(shù)量相對較多。截至2020年年底,頒發(fā)危險化學(xué)品許可證的企業(yè)有1萬余家,其中,生產(chǎn)企業(yè)217家、使用企業(yè)12家、倉儲經(jīng)營企業(yè)48家、帶儲存設(shè)施經(jīng)營企業(yè)98家、批發(fā)經(jīng)營企業(yè)9611家、加油站851座。有使用危險化學(xué)品作為原料從事化工生產(chǎn),但不屬于頒發(fā)許可證的企業(yè)168家。在役危險化學(xué)品輸送管道13根,總長度476 km。
近年來,該市危險化學(xué)品安全管理方面具有危險化學(xué)品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布集中的特點,安全形勢較平穩(wěn),管理方面已經(jīng)采取了嚴(yán)格落實三年行動計劃要求、出臺嚴(yán)格的法規(guī)體系、進(jìn)行精細(xì)的風(fēng)險管控與隱患排查等手段,但伴隨著危險化學(xué)品領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題,新工藝、新技術(shù)、新裝備更新帶來的新的管理挑戰(zhàn),外包方從業(yè)人員安全教育培訓(xùn)不足、交叉作業(yè)引發(fā)的安全生產(chǎn)責(zé)任制分界復(fù)雜帶來的管理難點以及道路運(yùn)輸風(fēng)險管控難等現(xiàn)狀和問題,使得危險化學(xué)品生產(chǎn)和運(yùn)輸問題已經(jīng)受到了社會各界的廣泛重視,成為了社會公共安全中的重要組成部分。
1.2.5 特種設(shè)備
特種設(shè)備使用范圍較廣,幾乎遍布城市的每個角落,隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城市功能的持續(xù)完善,其數(shù)量也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢,在城市的建設(shè)和發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越大的作用。根據(jù)該市《2014—2018年度特種設(shè)備安全狀況白皮書》顯示,該市2014年在用電梯的數(shù)量為191698臺,2015年為206102臺,2016年為222103臺,2017年為238664臺,2018年為251882臺。2014—2018年該市電梯數(shù)量年增長率基本上維持在5%~10%之間,呈上升趨勢。2014—2019年該市共發(fā)生一般電梯事故18起,造成12人死亡,16人受傷。
特種設(shè)備固有的危險特性也預(yù)示著一旦發(fā)生事故,將會造成較為嚴(yán)重的后果。隨著特種設(shè)備數(shù)量的增多,安全事故隱患也在不斷地增多。由于旅游安全環(huán)境較差、運(yùn)營使用單位安全主體責(zé)任落實不到位、檢驗工作質(zhì)量不高以及屬地監(jiān)管責(zé)任未得到充分落實等原因,特種設(shè)備事故頻頻曝出,如何安全使用特種設(shè)備的問題已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注。
通過對超大城市面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險的調(diào)查以及對公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、安全生產(chǎn)等重點行業(yè)領(lǐng)域運(yùn)行安全現(xiàn)狀、存在問題、面臨挑戰(zhàn)的梳理,筆者將從規(guī)劃、機(jī)制、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及韌性城市建設(shè)四個方面提出對策建議。
城市安全發(fā)展規(guī)劃作為城市的專項規(guī)劃之一,是落實發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的行動計劃,是根據(jù)城市現(xiàn)狀和未來發(fā)展定位而“量身定制”的,應(yīng)結(jié)合城市實際,彰顯城市特色。同時,規(guī)劃編制還應(yīng)有繼承性,而不是簡單的代替。目前的城市安全規(guī)劃存在質(zhì)量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題,在編制規(guī)劃的過程中,未能充分地考慮規(guī)劃的落地性、可執(zhí)行性和延續(xù)性等。
安全發(fā)展專項規(guī)劃本質(zhì)上屬于重大行政決策范疇,必須嚴(yán)格遵守決策程序,提升專項規(guī)劃的合法性、科學(xué)性和民主性。其編制過程應(yīng)遵循三個原則:一是要以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向,二是要落實國家安全戰(zhàn)略,三是要考評結(jié)合。規(guī)劃的生命力在于執(zhí)行,因此對專項規(guī)劃的評估顯得尤為重要。
自上而下,從政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作機(jī)制和技術(shù)手段等方面做好頂層設(shè)計,把開展技術(shù)應(yīng)用試點、完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、建立跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的協(xié)同工作機(jī)制等作為下一步重點工作,統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。政府行業(yè)主管部門針對領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險隱患分步驟、分階段制定智能化發(fā)展實施計劃。自下而上,基層作為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和隱患的最前端,需要強(qiáng)化日常監(jiān)管,建立起一套完整的信息采集、問題受理、處置流程、跟蹤處置、監(jiān)督管理和考核評價等閉環(huán)工作流程,進(jìn)一步完善風(fēng)險隱患的自動發(fā)現(xiàn)、主動發(fā)現(xiàn)和被動發(fā)現(xiàn)機(jī)制。引入保險機(jī)制和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu),強(qiáng)化監(jiān)管,建立多元共治的風(fēng)險防控機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能,由傳統(tǒng)的依靠行政手段來解決風(fēng)險問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽拷?jīng)濟(jì)和法律等市場手段來解決風(fēng)險問題。
超大城市具備復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征,面臨人口多、流量大、功能密的現(xiàn)狀,城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行、治理各方面情形交織、錯綜復(fù)雜,全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是超大城市面向未來、塑造城市核心競爭力的關(guān)鍵之舉,也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,應(yīng)充分運(yùn)用數(shù)字化方式探索超大城市社會治理新路子,回應(yīng)人民對美好生活的新期待。面對新發(fā)展階段的新機(jī)遇新挑戰(zhàn),要認(rèn)清形勢、搶抓機(jī)遇、乘勢而上,牢牢把握城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型這項事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略,全力做好全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型這篇大文章。
面對種種不確定性,傳統(tǒng)的城市安全與防災(zāi)理念已經(jīng)不能滿足未來城市發(fā)展的要求,而城市韌性理念從動態(tài)與發(fā)展的角度為城市災(zāi)害的應(yīng)對提供了新的思路。城市韌性不僅關(guān)注災(zāi)害的應(yīng)對,還強(qiáng)調(diào)對災(zāi)害的吸收和適應(yīng)能力;不僅關(guān)注剛性應(yīng)對,還關(guān)注人在災(zāi)害過程中的參與、決策與應(yīng)對的能力。因此,建設(shè)安全韌性城市、提升城市韌性成為未來城市災(zāi)害治理和城市安全發(fā)展新的方向和趨勢。
在國家“十四五”規(guī)劃中,首次將建設(shè)“韌性城市”納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃。城市的健康、安全、快速發(fā)展,對人民生活、國家建設(shè)和人類文明的發(fā)展都至關(guān)重要,在面對急性或慢性沖擊時具有自動適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力的安全韌性城市的建設(shè)具有重要意義。安全韌性城市是在突發(fā)事件情況下具備抵抗、吸收、適應(yīng)和迅速恢復(fù)能力的城市,同時具有對過往事件的學(xué)習(xí)能力,其核心理念在于提升城市自身的災(zāi)前抵御能力、災(zāi)時主動控制能力、災(zāi)后及時救治能力以及學(xué)習(xí)能力、恢復(fù)能力,在經(jīng)歷中不斷提升和完善,突出各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合能力,優(yōu)化資源配置,在災(zāi)害來臨前發(fā)出預(yù)警信息,主動防災(zāi)系統(tǒng)根據(jù)預(yù)警信息進(jìn)行主動調(diào)整,以抵御災(zāi)害對城市建筑設(shè)施的影響。