劉素華［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授、信訪攻堅(jiān)課題組負(fù)責(zé)人］

信訪制度作為我國(guó)民主政治制度的重要補(bǔ)充制度，其獨(dú)有的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，歷來受到黨中央的重視。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，20世紀(jì)30年代的瑞金革命根據(jù)地就建立了控告箱制度，延安時(shí)期毛澤東同志親自回復(fù)人民來信。新中國(guó)成立后，1951年5月16日毛澤東主席批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚怼！雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》（第2冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第265頁。當(dāng)年6月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，正式建立新中國(guó)信訪制度。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把信訪工作擺在重要位置，習(xí)近平總書記多次對(duì)信訪工作作出重要指示，要求各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程②《習(xí)近平對(duì)信訪工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：千方百計(jì)為群眾排憂解難 不斷開創(chuàng)信訪工作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年7月20日。。黨的根基在人民、血脈在人民，堅(jiān)持以人民為中心，依法推進(jìn)信訪工作，對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)至關(guān)重要。

2022年2月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《信訪工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）③本條例立項(xiàng)在黨內(nèi)法規(guī)序列，但由中共中央、國(guó)務(wù)院共同發(fā)布，應(yīng)屬于一種制度創(chuàng)新?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則七種?！读⒎ǚā芬?guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。從本條例的實(shí)際適用范圍來看（第2條），具有黨法和國(guó)法的雙重屬性。，以黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)構(gòu)建了黨全面領(lǐng)導(dǎo)，黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家機(jī)關(guān)、單位和群團(tuán)組織共同參與的、全覆蓋的信訪工作系統(tǒng)治理格局，依法明確信訪工作的政治責(zé)任和體制機(jī)制，彰顯了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，為做好新時(shí)代信訪工作提供了系統(tǒng)性的法律制度保障。

一、依法構(gòu)建信訪工作政治性和法治化相結(jié)合的系統(tǒng)治理機(jī)制的動(dòng)因

信訪制度作為我國(guó)憲法確立的人民民主政治制度和法律制度的重要補(bǔ)充，信訪制度的運(yùn)行狀態(tài)深刻影響了全過程人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。信訪工作是公權(quán)力部門和組織對(duì)信訪活動(dòng)作出的回應(yīng)，對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行處理的行為④舒曉琴主編：《中國(guó)信訪制度研究》，中國(guó)法制出版社2019年3月版，第6頁。。在國(guó)家治理中，信訪作為人民政治參與、政治監(jiān)督的人民民主權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利救濟(jì)功能的前提。依法構(gòu)建信訪工作政治性和法治化相結(jié)合的系統(tǒng)治理機(jī)制是落實(shí)黨的人民至上政治宗旨和全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。因此，《條例》總則部分明確強(qiáng)調(diào)立法目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，保持黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，信訪工作肩負(fù)為民解難、為黨分憂的政治責(zé)任，要遵循以人民為中心，踐行黨的群眾路線，堅(jiān)持依法依規(guī)解決問題，推進(jìn)信訪工作法治化?！稐l例》確立的立法目的是構(gòu)建信訪工作政治性和法治化相統(tǒng)一的系統(tǒng)治理機(jī)制的根本動(dòng)因。

（一）信訪工作肩負(fù)黨的群眾工作的政治責(zé)任

群眾路線是黨的工作法寶，信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分。習(xí)近平總書記在2022年春季學(xué)期中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表的重要講話強(qiáng)調(diào)，信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進(jìn)，更好為群眾服務(wù)⑤《習(xí)近平在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表重要講話》，訪問網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2022-03/01/content_5676282.htm，訪問日期：2022年5月5日。。深刻闡明了信訪工作的重要意義。《條例》第3條規(guī)定：“信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，是各級(jí)機(jī)關(guān)、單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員接受群眾監(jiān)督、改進(jìn)工作作風(fēng)的重要途徑。”明確信訪工作的重要社會(huì)功能是構(gòu)建黨和政府與人民群眾直接溝通的渠道，要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，牢記為民解難、為黨分憂的政治責(zé)任⑥《信訪工作條例》第4條。。信訪工作肩負(fù)黨的群眾工作的政治責(zé)任，做好信訪工作，就是做好群眾工作，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群團(tuán)社會(huì)組織在處置信訪事項(xiàng)時(shí)，必須要從政治擔(dān)當(dāng)出發(fā)看問題，不能簡(jiǎn)單就事論事，不能重形式不重實(shí)質(zhì)。信訪工作要做到信訪人“心事雙解”，切實(shí)落實(shí)“為民解難、為黨分憂”的政治責(zé)任，做好黨的群眾工作。

（二）信訪工作要堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)

信訪制度提供了人民以協(xié)商方式參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)治理的法治途徑，保障了人民國(guó)家主人政治地位的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)以人民為中心的本質(zhì)屬性。信訪低成本、便捷易行的特點(diǎn)，方便人民群眾不受行政級(jí)別、地域等的限制，以網(wǎng)絡(luò)信息、電話、信函和來訪等形式隨時(shí)向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位就國(guó)家治理、社會(huì)發(fā)展、權(quán)利救濟(jì)等表達(dá)意愿，實(shí)現(xiàn)作為國(guó)家主人參與國(guó)家治理的憲法權(quán)利。推進(jìn)全面依法治國(guó)，提升信訪工作法治化水平，要求信訪工作必須要正確理解法治化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，要深刻理解中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心的核心要義。人民群眾通過信訪實(shí)現(xiàn)政治參與、政治監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)，信訪工作的本質(zhì)是始終遵循以人民為中心的原則。這就要求各級(jí)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)保障信訪渠道暢通，認(rèn)真傾聽人民群眾建議、意見和要求，接受人民群眾監(jiān)督，為人民群眾服務(wù)。受理信訪事項(xiàng)的部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布網(wǎng)絡(luò)信訪渠道、通信地址、咨詢投訴電話、信訪接待的時(shí)間和地點(diǎn)、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展以及結(jié)果的方式，在其信訪接待場(chǎng)所或者網(wǎng)站要公布與信訪工作有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，公布信訪事項(xiàng)的處理程序，以及其他為信訪人提供便利的相關(guān)事項(xiàng)；各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信訪工作信息化、智能化建設(shè)，依法依規(guī)有序推進(jìn)信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享，方便人民群眾通過信訪渠道合法合理表達(dá)意愿，同時(shí)，也有利于黨和政府及時(shí)全面了解社情民意，更加貼近民心。落實(shí)《憲法》第27條第2款：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”體現(xiàn)了信訪工作堅(jiān)持以人民為中心的政治站位，筑牢黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)的政治要求。

二、信訪工作政治性和法治化相統(tǒng)一的系統(tǒng)治理機(jī)制的內(nèi)涵

信訪工作的政治定位和法治化是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不能只講法治不講政治，也不能唯政治而不講法治。在《條例》頒布前，有的地方黨委和政府工作人員在處置信訪案件時(shí)，會(huì)機(jī)械理解信訪工作法治化。2014年信訪制度改革后，推進(jìn)信訪工作法治化，涉法涉訴訪與行政訪分離，信訪工作應(yīng)該保持政治功能和法治功能的統(tǒng)一性，但在信訪工作中，政治功能和權(quán)利救濟(jì)功能的雙重疊加，權(quán)利救濟(jì)功能越來越凸顯的現(xiàn)實(shí)狀況，讓很多黨員干部產(chǎn)生了一種片面認(rèn)識(shí)，認(rèn)為信訪制度應(yīng)該像復(fù)議、訴訟一樣，完全、嚴(yán)格地依照法律規(guī)定和法律程序開展工作，對(duì)不合法的訴求（不管合理不合理）不予支持，對(duì)走完初審、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)信訪程序的信訪案件，不管實(shí)質(zhì)問題有沒有化解，不管信訪人的思想疙瘩有沒有解開，一律不再受理。例如，一個(gè)20世紀(jì)90年代農(nóng)村電工要求縣供電局確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，補(bǔ)繳社保和領(lǐng)取退休金的信訪案件，時(shí)間跨度20多年至30年。如果作為勞動(dòng)關(guān)系糾紛走勞動(dòng)仲裁或者司法訴訟，由于超過了訴訟時(shí)效，仲裁部門和法院都不予以立案，啟動(dòng)不了法律救濟(jì)程序。信訪部門如果堅(jiān)持勞動(dòng)關(guān)系糾紛不屬于信訪管轄范疇，縣人社局的信訪機(jī)構(gòu)不受理，就會(huì)導(dǎo)致信訪人告狀無門。對(duì)于這樣的信訪案件，不能僅僅講法治，還要講政治，要把握信訪工作的本質(zhì)屬性，切實(shí)為民解難。當(dāng)前，一些地方的信訪工作有時(shí)會(huì)陷入“干部講法治、群眾講政治”的困境。純粹從法治化層面討論信訪工作的開展，忽視其更為重要的政治價(jià)值、政治功能以及政治工作方法，既沒看到“兩點(diǎn)”，也沒抓住“重點(diǎn)”。這樣推進(jìn)信訪制度改革，會(huì)動(dòng)搖信訪制度的根本。《條例》從多角度構(gòu)建了信訪工作政治性和法治化相統(tǒng)一的系統(tǒng)治理機(jī)制。

（一）建立黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

信訪工作是送上門來的群眾工作，事關(guān)黨的群眾基礎(chǔ)的根本問題。在革命根據(jù)地時(shí)期，我們建立了處理人民來信和接待人民來訪制度，加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)。20世紀(jì)30年代，在瑞金革命根據(jù)地，“從臨時(shí)中央政府到縣級(jí)組織系統(tǒng)中，各級(jí)均設(shè)有工農(nóng)檢察部（科），下設(shè)控告局……江西興國(guó)縣蘇維埃政府就設(shè)置了控告箱。大量的群眾控告類來信主要由控告局負(fù)責(zé)處理?！雹呤鏁郧僦骶帲骸吨袊?guó)信訪制度研究》，中國(guó)法制出版社2019年3月版，第25頁。毛澤東同志在延安時(shí)期，親自處理群眾來信來訪，當(dāng)時(shí)“新聞工作者范長(zhǎng)江曾于1938年1月3日給毛澤東寫信談?wù)搰?guó)家重大問題，毛澤東于2月15日復(fù)信，希望大家為促進(jìn)并實(shí)行共同抗戰(zhàn)、共同建國(guó)綱領(lǐng)而奮斗”。⑧舒曉琴主編：《中國(guó)信訪制度研究》，中國(guó)法制出版社2019年3月版，第25頁。“1938年8月，抗日軍政大學(xué)第六大隊(duì)第一支隊(duì)政治教育干事柳夷寫信反映其入黨障礙問題等，毛澤東于10月30日復(fù)信表明自己的看法，并告知寫信人下一步反映問題的辦法和渠道?！雹崾鏁郧僦骶帲骸吨袊?guó)信訪制度研究》，中國(guó)法制出版社2019年3月版，第25頁。新中國(guó)成立后，中央人民政府委員會(huì)辦公廳指派專人負(fù)責(zé)人民來信來訪工作?！叭罕娊o黨中央、毛澤東的信由中央書記處政治秘書室負(fù)責(zé)處理，開始是兼職，后改為專職?！雹馐鏁郧僦骶帲骸吨袊?guó)信訪制度研究》，中國(guó)法制出版社2019年3月版，第26頁。我們黨一直重視信訪工作，通過多種形式加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，這次《條例》中專章明確建立了黨全面領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的系統(tǒng)治理格局。

完善了黨全面領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的治理機(jī)制?！稐l例》堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府組織落實(shí)、信訪工作聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)、信訪部門推動(dòng)、各方齊抓共管的信訪工作格局11《信訪工作條例》第7條。。依法明確了黨中央和地方黨委及政府、聯(lián)席會(huì)議、信訪部門的工作職責(zé)，形成了黨政分工明確，協(xié)調(diào)部門配合，具體部門落實(shí)的工作機(jī)制?！稐l例》適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位等開展信訪工作。

黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)信訪工作，加強(qiáng)對(duì)信訪工作的政治引領(lǐng)，制定信訪工作的方針政策，領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)專業(yè)化信訪工作隊(duì)伍。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)信訪工作，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于信訪工作的方針政策和決策部署，執(zhí)行上級(jí)黨組織關(guān)于信訪工作的部署要求，統(tǒng)籌信訪工作責(zé)任體系構(gòu)建，支持和督促下級(jí)黨組織做好信訪工作。

政府組織實(shí)施信訪工作的職責(zé)是負(fù)責(zé)組織和落實(shí)信訪工作，包括貫徹落實(shí)上級(jí)黨委和政府及本級(jí)黨委關(guān)于信訪工作的部署要求，加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解，及時(shí)妥善處理信訪事項(xiàng)，研究解決政策性、群體性信訪突出問題和疑難復(fù)雜信訪問題。信訪工作聯(lián)席會(huì)議由中央和地方兩個(gè)層面組成，中央聯(lián)席會(huì)議是在黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國(guó)信訪工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。地方聯(lián)席會(huì)議是在本級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)信訪工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，協(xié)調(diào)處理發(fā)生在本地區(qū)的重要信訪問題，指導(dǎo)下級(jí)聯(lián)席會(huì)議工作?！笆小⒖h級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立和完善聯(lián)合接訪工作機(jī)制，根據(jù)工作需要組織有關(guān)機(jī)關(guān)、單位聯(lián)合接待，一站式解決信訪問題?！?2《信訪工作條例》第18條。專職信訪部門是在各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下開展信訪工作，負(fù)責(zé)處理具體信訪事項(xiàng)和通過具體信訪事項(xiàng)落實(shí)信訪工作的政治參與、政治監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)功能，是推動(dòng)信訪工作的具體落實(shí)者。

（二）建立社會(huì)力量參與信訪工作的矛盾糾紛多元化解機(jī)制

信訪作為人民群眾反映問題、尋求權(quán)利救濟(jì)的重要渠道，在化解社會(huì)矛盾糾紛方面，發(fā)揮了快捷、便利處置矛盾糾紛的功能，但在信訪工作中也長(zhǎng)期存在鬧訪、纏訪、越級(jí)訪各種非法訪現(xiàn)象，給正常的信訪工作帶來了嚴(yán)重困擾。一些信訪案件，三級(jí)信訪程序已經(jīng)走完，信訪事項(xiàng)處置合理合法，但信訪人就是不接受處置結(jié)果，長(zhǎng)期進(jìn)行非法訪。對(duì)于這類信訪案件，黨委和政府應(yīng)當(dāng)引入多元社會(huì)力量，包括律師、社會(huì)工作者、黨代表、人大代表、政協(xié)委員等，合力打開信訪人心結(jié)，從源頭徹底消除矛盾糾紛隱患，推動(dòng)長(zhǎng)期得不到解決的信訪事項(xiàng)得以順利化解。引入社會(huì)力量，還應(yīng)包括群團(tuán)組織、社會(huì)組織和社會(huì)工作者等。群團(tuán)組織和社會(huì)組織是黨開展群眾工作的重要組織載體，組織中的成員來自群眾，與基層群眾朝夕相處，了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，有運(yùn)用公序良俗、村規(guī)民約等化解矛盾糾紛的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。通過他們向人民群眾宣講、解釋黨的方針政策，開展法治宣傳教育，能更快更好解答人民群眾提出的問題，推動(dòng)矛盾糾紛順利化解，有利于提升基層社會(huì)治理法治化水平。引入多方社會(huì)力量參與信訪工作，建立信訪矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制，高質(zhì)量化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村社“兩委”參與信訪工作的治理機(jī)制

群眾提出的信訪事項(xiàng)一般是發(fā)生在群眾身邊的事情，信訪人多是第一時(shí)間向信訪事項(xiàng)發(fā)生地的基層部門反映問題，尋求解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、辦事處、村社“兩委”作為國(guó)家治理體系中直接和群眾發(fā)生聯(lián)系的治理機(jī)構(gòu)，在日常工作中，其信訪工作的開展成效，很大程度影響著基層治理格局的構(gòu)建。這些部門作為首接群眾信訪事項(xiàng)的職能部門，要堅(jiān)持底線思維、法治思維，樹立服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的意識(shí)，及時(shí)聽取和處理群眾信訪訴求，滿足信訪人權(quán)益表達(dá)的心理需求，消除信訪人的對(duì)立情緒，打好化解信訪矛盾糾紛的思想基礎(chǔ)，這是從源頭消解信訪矛盾糾紛，做好黨的群眾工作的關(guān)鍵?！稐l例》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、街道黨工委和辦事處以及村（社區(qū)）“兩委”從貼近群眾的角度發(fā)揮職能作用，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極協(xié)調(diào)處理信訪事項(xiàng)和矛盾糾紛，努力做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、問題不過夜，第一時(shí)間化解矛盾糾紛，避免小糾紛發(fā)展成大問題。對(duì)人民群眾的信訪訴求，堅(jiān)持訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理。從群眾身邊的小事落實(shí)以人民為中心的信訪工作原則，是信訪工作的價(jià)值追求，也是信訪工作人民性的鮮明體現(xiàn)。堅(jiān)持以人民為中心，推進(jìn)信訪工作，落實(shí)信訪工作為民解難、為黨分憂的政治責(zé)任，不斷增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感。

（四）依法建立領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、接訪工作機(jī)制

《條例》要求領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)閱辦群眾來信和網(wǎng)上信訪、定期接待群眾來訪、定期下訪，包案化解群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。首先，在形式上，領(lǐng)導(dǎo)干部“接訪”“下訪”，是推進(jìn)黨的群眾工作最直接有效的方法，縮短了黨和政府與人民群眾之間的距離，使上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠掌握真實(shí)的社情民意和基層治理實(shí)際情況，為科學(xué)決策提供實(shí)踐支撐。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部“下訪”“接訪”，能夠推動(dòng)信訪事項(xiàng)更快得到處置，特別是對(duì)于涉及人數(shù)較多的信訪，如征地拆遷、勞資糾紛等，需要多部門開展聯(lián)合執(zhí)法。如果僅靠信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)辦和督辦，相關(guān)多個(gè)職能部門難以步調(diào)一致，不利于對(duì)信訪事項(xiàng)的快速處置。對(duì)此，《條例》要求“市、縣級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立和完善聯(lián)合接訪工作機(jī)制，根據(jù)工作需要組織有關(guān)機(jī)關(guān)、單位聯(lián)合接待，一站式解決信訪問題”13《信訪工作條例》第18條。。領(lǐng)導(dǎo)干部“下訪”“接訪”是現(xiàn)場(chǎng)辦公，可以把多個(gè)相關(guān)部門聚集在一起，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，快速形成綜合處理方案，整體推進(jìn)、督促落實(shí)。特別是對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的信訪事項(xiàng)，能及時(shí)消除化解信訪人的不滿和怨氣，實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防和前端化解矛盾糾紛，有助于營(yíng)造良好的干群黨群關(guān)系，降低社會(huì)治理成本。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部“下訪”“接訪”，加強(qiáng)了上下級(jí)公職人員之間的溝通，保證了上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)掌握下級(jí)機(jī)關(guān)、單位在社會(huì)治理方面的真實(shí)狀況，有助于上級(jí)部門分析研判治理形勢(shì)，進(jìn)行科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)預(yù)期治理目標(biāo)。

（五）完善信訪工作隊(duì)伍的組織教育培訓(xùn)機(jī)制

當(dāng)下，在準(zhǔn)確理解和把握法律規(guī)范開展具體工作方面，有些信訪干部還存在問題和不足。有些縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的信訪工作人員由于文化素質(zhì)欠缺、工作能力較弱，對(duì)法律法規(guī)政策的掌握認(rèn)知有限，導(dǎo)致一些地區(qū)信訪工作公共治理目標(biāo)長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前信訪干部隊(duì)伍的實(shí)際情況來看，基層工作人員的能力素養(yǎng)仍有待提高。存在基層信訪工作人員培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)會(huì)少的問題，基層信訪工作人員對(duì)于法律法規(guī)政策知識(shí)的學(xué)習(xí)掌握不夠，進(jìn)一步導(dǎo)致了在工作開展中對(duì)法律法規(guī)政策運(yùn)用的不到位，不利于信訪工作的依法有序推進(jìn)。要加大對(duì)于基層信訪干部隊(duì)伍的培養(yǎng)力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)于基層一線工作人員法律素養(yǎng)和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提高其對(duì)于法律法規(guī)政策的認(rèn)知理解能力和執(zhí)行運(yùn)用水平。

《條例》從三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了信訪干部隊(duì)伍的組織建設(shè)：一是從黨中央對(duì)信訪工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，強(qiáng)調(diào)要領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)一支對(duì)黨忠誠(chéng)可靠、恪守為民之責(zé)、善做群眾工作的高素質(zhì)專業(yè)化信訪工作隊(duì)伍，為信訪工作提供組織保證14《 信訪工作條例》第8條。。二是從信訪工作隊(duì)伍的組織建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信訪部門建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子，配備與形勢(shì)任務(wù)相適應(yīng)的工作力量，建立健全信訪督查專員制度，打造高素質(zhì)專業(yè)化信訪干部隊(duì)伍。各級(jí)黨委和政府信訪部門主要負(fù)責(zé)同志應(yīng)當(dāng)由本級(jí)黨委或者政府副秘書長(zhǎng)［辦公廳（室）副主任］兼任15《信訪工作條例》第16條。。三是從信訪干部隊(duì)伍的教育培訓(xùn)方面，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨校（行政學(xué)院）應(yīng)當(dāng)將信訪工作作為黨性教育內(nèi)容納入教學(xué)培訓(xùn)，加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)。

三、依法完善信訪制度構(gòu)建

（一）完善信訪鼓勵(lì)制度

《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”信訪制度賦予公民的信訪權(quán)利，屬于憲法確立的公民基本權(quán)利體系的構(gòu)成部分。信訪制度保證每個(gè)公民、每個(gè)群體、每個(gè)階層都可以向各級(jí)黨委和政府直至最高層表達(dá)意愿，保障了公民參與國(guó)家治理的廣泛性、直接性和規(guī)范性、法治化。

《條例》主要從三個(gè)方面完善了公民行使信訪權(quán)利的鼓勵(lì)制度。一是完善了回復(fù)公民信訪事項(xiàng)的制度。公民對(duì)國(guó)家發(fā)展和治理積極參與、建言獻(xiàn)策，有關(guān)部門對(duì)公民有價(jià)值的信訪事項(xiàng)，要及時(shí)回復(fù)信訪人?！稐l例》第29條要求對(duì)信訪人反映的情況、提出的建議意見類事項(xiàng)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證。對(duì)科學(xué)合理、具有現(xiàn)實(shí)可行性的，應(yīng)當(dāng)采納或者部分采納，并予以回復(fù)。二是建立了信訪人獎(jiǎng)勵(lì)制度。在鼓勵(lì)公民參與國(guó)家治理、建言獻(xiàn)策的同時(shí)，對(duì)公民提出的有重大價(jià)值的信訪事項(xiàng)應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。特別是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展或者對(duì)改進(jìn)工作及保護(hù)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是健全人民建議征集制度。黨和政府鼓勵(lì)人民通過信訪參與國(guó)家治理，健全人民建議征集制度，政府主動(dòng)向人民征集意見、建議，便于落實(shí)人民主權(quán)和人民民主權(quán)利16《信訪工作條例》第29條第三款：“各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)健全人民建議征集制度，對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生的重要工作，主動(dòng)聽取群眾的建議意見?！?。

（二）完善保護(hù)信訪人制度

《條例》強(qiáng)調(diào)對(duì)信訪人提出的檢舉控告類事項(xiàng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)依法接收、受理、辦理和反饋，并不得將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料以及有關(guān)情況透露或者轉(zhuǎn)給被檢舉、揭發(fā)的人員或者單位。任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人。完善了對(duì)信訪舉報(bào)人的保護(hù)制度，依法避免信訪舉報(bào)信被轉(zhuǎn)至被舉報(bào)人手中而造成信訪人對(duì)黨和政府信任的減弱。

四、完善信訪主體的權(quán)利義務(wù)機(jī)制

信訪制度作為一項(xiàng)法律制度，依法明確信訪法律關(guān)系中各方主體之間的權(quán)利與義務(wù)，是推進(jìn)信訪工作的重要保障?！稐l例》對(duì)信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、信訪工作人員和相關(guān)信訪部門的權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，保證了實(shí)施中的可操作性。

(一）完善信訪人權(quán)利義務(wù)機(jī)制

1.擴(kuò)大了信訪人權(quán)利實(shí)現(xiàn)范圍。信訪人的權(quán)利一般也稱為信訪權(quán)或信訪權(quán)利，即公民進(jìn)行信訪活動(dòng)的權(quán)利，是指公民、法人或者其他組織有權(quán)采用信息網(wǎng)絡(luò)、書信、電話、傳真、走訪等形式，向各級(jí)機(jī)關(guān)、單位反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，并要求有關(guān)機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)依規(guī)依法處理的權(quán)利。《條例》對(duì)公民行使信訪權(quán)的形式根據(jù)科技的發(fā)展增加了網(wǎng)絡(luò)信息，對(duì)受理主體由原來的僅“行政機(jī)關(guān)”擴(kuò)大為“各級(jí)機(jī)關(guān)、單位”，即從單純的行政機(jī)關(guān)范圍擴(kuò)大到所有的國(guó)家機(jī)關(guān)和單位，包括黨委、紀(jì)檢監(jiān)察、司法、國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體等，公民信訪權(quán)利的實(shí)現(xiàn)范圍涵蓋了所有公權(quán)力或公共性的機(jī)關(guān)單位，極大保障了公民享有的人民主權(quán)和人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.明確了信訪人義務(wù)種類。《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！毙旁L權(quán)是憲法規(guī)定的公民享有的批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利的具體化，享有這些權(quán)利，就必須履行憲法規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)?！稐l例》從操作層面細(xì)化了《憲法》規(guī)定的信訪人的義務(wù)，更好地保障信訪人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)信訪工作秩序和公共利益。信訪人的義務(wù)主要有：一是對(duì)提出的信訪事項(xiàng)的材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實(shí)和不得誣告、陷害他人的義務(wù)。二是多人采用走訪形式提出共同信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人的義務(wù)。三是信訪人在信訪過程中要遵守國(guó)家法律、法規(guī)，不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，負(fù)有自覺維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序的義務(wù)。

3.擴(kuò)大了信訪義務(wù)主體的范圍。為切實(shí)保障公民信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)，《條例》擴(kuò)大了受理信訪事項(xiàng)的義務(wù)主體范圍，由舊《信訪條例》規(guī)定的單一行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到了所有國(guó)家機(jī)關(guān)和單位等，即各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位等17《信訪工作條例》第2條。。極大方便了信訪人向?qū)跈C(jī)關(guān)、單位反映問題和請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)，體現(xiàn)信訪工作堅(jiān)持以人民為中心的原則宗旨。

信訪義務(wù)主體可分為三類：一是國(guó)家。包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等。公民信訪權(quán)的行使要得到國(guó)家的承認(rèn)和保障，國(guó)家提供公民信訪權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件，這是國(guó)家對(duì)公民信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)的積極義務(wù)。同時(shí)，國(guó)家也承擔(dān)消解義務(wù)，就是禁止國(guó)家機(jī)關(guān)和行使公權(quán)力的組織限制和妨礙信訪權(quán)主體進(jìn)行信訪活動(dòng)，禁止歧視、打擊報(bào)復(fù)信訪人。二是企事業(yè)單位、群團(tuán)和社會(huì)組織。這類組織、單位是由一定的社會(huì)行業(yè)、界別、利益趨同的人員組成的，如婦聯(lián)、工會(huì)、居委會(huì)、村委會(huì)等，這類組織不得限制和妨礙公民信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不得孤立、排擠、打擊報(bào)復(fù)信訪人。三是其他任何組織和公民。除《條例》規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、單位、群團(tuán)組織和社會(huì)組織外的其他任何組織和公民不得限制和妨礙公民信訪活動(dòng)，不得威脅、恐嚇、阻撓信訪人的正當(dāng)信訪行為。

（二）完善信訪義務(wù)主體監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制

在信訪法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的各級(jí)機(jī)關(guān)、單位、群團(tuán)、社會(huì)組織等，除依法履行受理和積極處置信訪事項(xiàng)的義務(wù)外，對(duì)在處置信訪事項(xiàng)的過程中出現(xiàn)的推諉、懈怠、拖延不作為、濫作為等不適當(dāng)履職行為，損害了信訪人正當(dāng)合法權(quán)利的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！稐l例》完善了監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。

1.監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督是督促信訪工作落實(shí)的有效措施，《條例》從督查制度和報(bào)告制度兩個(gè)方面完善了信訪工作的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)新時(shí)代信訪工作。一是督查制度。要求各級(jí)黨委和政府對(duì)開展信訪工作、落實(shí)信訪工作責(zé)任情況組織專項(xiàng)督查，要把疑難復(fù)雜信訪問題列入督查范圍。信訪工作聯(lián)席會(huì)議及其辦公室、黨委和政府信訪部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要開展督查。二是報(bào)告制度。督查機(jī)構(gòu)就督查工作中發(fā)現(xiàn)的問題要向有關(guān)地方和部門進(jìn)行反饋，重要問題向本級(jí)黨委和政府報(bào)告。各級(jí)黨委和政府信訪部門對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)政策性問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)黨委和政府報(bào)告，并提出完善政策的建議。各級(jí)黨委和政府信訪部門應(yīng)當(dāng)向本級(jí)黨委和政府、上一級(jí)黨委和政府信訪部門報(bào)告信訪情況年度報(bào)告。年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括：信訪事項(xiàng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、信訪事項(xiàng)涉及領(lǐng)域以及被投訴較多的機(jī)關(guān)、單位；黨委和政府信訪部門轉(zhuǎn)送、交辦、督辦情況；黨委和政府信訪部門提出改進(jìn)工作、完善政策、追究責(zé)任建議以及被采納情況；其他應(yīng)當(dāng)報(bào)告的事項(xiàng)等。三是完善了信訪部門和巡視巡察部門的對(duì)接制度。各級(jí)黨委和政府信訪部門根據(jù)工作需要向巡視巡察機(jī)構(gòu)提供被巡視巡察地區(qū)、單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級(jí)主要負(fù)責(zé)人有關(guān)的信訪舉報(bào)和重要信訪事項(xiàng)等。

2.責(zé)任機(jī)制。落實(shí)信訪工作責(zé)任，是做好信訪工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！稐l例》以責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任，推進(jìn)信訪工作，保障黨中央信訪工作決策部署落地落實(shí)。一是黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)。各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)信訪工作承擔(dān)同等責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)分管領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和信訪工作責(zé)任。在落實(shí)上級(jí)信訪工作決策部署，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門信訪工作，對(duì)在信訪工作中履職不力、存在嚴(yán)重問題的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，視情節(jié)輕重，由信訪工作聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行約談、通報(bào)、掛牌督辦，責(zé)令限期整改。二是屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)信訪工作，政府組織落實(shí)本地區(qū)信訪工作，各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)信訪工作負(fù)責(zé)。涉及上下級(jí)的信訪事項(xiàng)，執(zhí)行“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則。三是“三項(xiàng)建議”職責(zé)。各級(jí)黨委和政府信訪部門對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和單位負(fù)責(zé)的信訪事項(xiàng)拖延、懈怠、敷衍、弄虛作假或者拒不執(zhí)行信訪處理意見的行為，有向上級(jí)或有管理權(quán)限的機(jī)關(guān)、單位提出改進(jìn)工作、完善政策和追究責(zé)任的建議職責(zé)。四是信訪工作義務(wù)主體的責(zé)任。負(fù)有受理信訪事項(xiàng)和處理信訪事項(xiàng)責(zé)任的主體，對(duì)收到的信訪事項(xiàng)不按照規(guī)定登記；對(duì)屬于其職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)不予受理；未在規(guī)定期限內(nèi)書面告知信訪人是否受理信訪事項(xiàng)；推諉、敷衍、拖延信訪事項(xiàng)辦理或者未在規(guī)定期限內(nèi)辦結(jié)信訪事項(xiàng)；對(duì)事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的投訴請(qǐng)求未予支持；對(duì)黨委和政府信訪部門提出的改進(jìn)工作、完善政策等建議重視不夠、落實(shí)不力，導(dǎo)致問題長(zhǎng)期得不到解決；其他不履行或者不正確履行信訪事項(xiàng)處理職責(zé)的情形等，責(zé)令改正，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。五是對(duì)引發(fā)信訪事項(xiàng)發(fā)生，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的責(zé)任主體依法追責(zé)。對(duì)在工作中，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤或者違反法定程序，侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益和拒不執(zhí)行有權(quán)處理機(jī)關(guān)、單位作出的支持信訪請(qǐng)求意見的責(zé)任主體，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

總之，信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，構(gòu)建了黨和政府與人民群眾之間便捷、快速、低成本的溝通渠道。信訪請(qǐng)求權(quán)的無時(shí)效限制、便捷的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式和全面兜底信訪人訴請(qǐng)的制度優(yōu)勢(shì)，保證了人民群眾第一時(shí)間向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、單位反映情況，提出建議、意見或者權(quán)益請(qǐng)求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益?！稐l例》聚焦人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，立足治理重復(fù)信訪、化解信訪積案專項(xiàng)工作，探索建立了常態(tài)依法系統(tǒng)開展信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，《條例》強(qiáng)調(diào)信訪工作要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要求村（社區(qū)）兩委和鎮(zhèn)、街道基層管理組織部門對(duì)發(fā)生在自己行政轄區(qū)的當(dāng)?shù)匦旁L事項(xiàng)和矛盾糾紛，要第一時(shí)間積極協(xié)調(diào)處理，努力做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交，把矛盾糾紛化解在初始階段，避免了信訪人耗時(shí)耗力在信訪事項(xiàng)上，節(jié)省公共治理資源，提升法治政府、法治社會(huì)建設(shè)水平，增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感，推動(dòng)全面依法治國(guó)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。