訪談人

《中國檢察官》

參與人

李文祥江蘇省南通市如皋市人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級(jí)高級(jí)檢察官

郭玉偉天津市北辰區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官

劉學(xué)晨山東省蘭陵縣人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級(jí)高級(jí)檢察官

秦國文湖北省黃石市人民檢察院黨組副書記、副檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官

高 猛江蘇省南通市崇川區(qū)人民檢察院第六檢察部主任、一級(jí)檢察官

《中國檢察官》：以依法監(jiān)督的“我管”促職能機(jī)關(guān)依法履職的“都管”，離不開檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)履職，即“我管”；以“我管”促“都管”，落腳點(diǎn)在于“都管”。請(qǐng)簡要介紹所辦案件基本情況，談一談“我管”的難點(diǎn)有哪些，本案又是如何實(shí)現(xiàn)“以‘我管’促‘都管’”的。

張某訴江蘇省某市人民政府行政復(fù)議決定檢察監(jiān)督案

李文祥

基本案情本案中，申請(qǐng)監(jiān)督人張某是一名傷殘退役軍人，1982年，張某應(yīng)征入伍，后因公致殘，被評(píng)為三等乙級(jí)傷殘，1988年4月，張某退役回到江蘇省某市（原某縣），未被安置工作，一直以務(wù)農(nóng)、打工維持生計(jì)。2018年，張某得知民政部正在開展“清零行動(dòng)”，解決1978年后符合條件的退伍軍人安置問題，遂向南通市人社局咨詢軍齡是否可折抵社保繳費(fèi)年限，該局回復(fù)：需根據(jù)參軍檔案確認(rèn)軍齡。隨后，張某向民政部門要求調(diào)取參軍檔案，得知其檔案于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)時(shí)遺失。同年10月，張某向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，但某市人民政府認(rèn)為，遺失檔案的行為不屬于受案范圍，且張某的安置請(qǐng)求已超過法定期限，作出不予受理決定。張某向南通市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，法院經(jīng)審理認(rèn)為，某市人民政府的不予受理決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，駁回其訴訟請(qǐng)求。張某又先后向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴、向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，均被駁回。2021年11月，張某不服上述判決、裁定，向江蘇省人民檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督。受理該案后，檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，行政復(fù)議決定、法院判決均無不當(dāng)，且根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策張某也不屬于必須安置的情形。但檔案遺失確實(shí)影響了張某的合法權(quán)益，追溯張某退伍前后關(guān)于傷殘退役軍人安置的相關(guān)政策，其請(qǐng)求政府給予適當(dāng)救助幫扶的訴求也具有合理性，應(yīng)當(dāng)嘗試從源頭上化解這起爭議。為方便就近開展化解工作，江蘇省人民檢察院將該案交至南通兩級(jí)檢察院辦理。

“我管”難點(diǎn)本案有兩個(gè)難點(diǎn)。難點(diǎn)之一，如何找準(zhǔn)張某與某市人民政府行政爭議的癥結(jié)點(diǎn)。面對(duì)行政爭議當(dāng)事人諸多訴求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持“穿透式”理念化解行政爭議，通過全面調(diào)查準(zhǔn)確辨別當(dāng)事人訴求背后真正動(dòng)機(jī)，有針對(duì)性地開展化解工作。本案中，張某明知參軍檔案已遺失，歸還檔案的請(qǐng)求在客觀上無法實(shí)現(xiàn)，卻仍然堅(jiān)持要求歸還參軍檔案，這背后的真正原因才是這起行政爭議的癥結(jié)所在。為此，檢察機(jī)關(guān)立刻前往張某所在村居走訪調(diào)查其家庭、收入、健康情況，了解到：2015年，張某遭遇交通事故，致其無法正常工作，且肇事方無力賠償；2018年，其妻子郭某摔傷，先后動(dòng)了兩次手術(shù)，仍留有嚴(yán)重后遺癥，需長期治療；夫妻二人僅靠張某傷殘軍人優(yōu)撫補(bǔ)助金維系生活，經(jīng)濟(jì)極度困難。結(jié)合調(diào)查查明的情況，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過分析研判認(rèn)為，張某于1988年退役，直至2018年突然要求調(diào)取參軍檔案，與其家庭連續(xù)遭遇兩次變故、陷入生活窘境有直接關(guān)系，該起行政爭議表面上是由檔案遺失引起，但實(shí)質(zhì)癥結(jié)在于張某的安置訴求，解決張某的生存困境才是本案爭議化解的關(guān)鍵點(diǎn)。難點(diǎn)之二，如何精準(zhǔn)擬定行政爭議化解方案。行政爭議的化解不是一蹴而就的，需要根據(jù)案件具體情況以及前期查找的矛盾癥結(jié)點(diǎn)靶向施策，精準(zhǔn)擬定爭議化解方案。本案中，針對(duì)行政爭議的實(shí)質(zhì)癥結(jié)——張某的安置訴求，檢察機(jī)關(guān)將爭議化解與對(duì)張某的救助幫扶掛鉤，統(tǒng)籌擬定方案，起初想通過司法救助來緩解其經(jīng)濟(jì)困難，但張某全家并無固定收入，司法救助只能解一時(shí)之難，無法徹底使張某走出生存困境。經(jīng)過多次討論，最終檢察機(jī)關(guān)采用了多元救助幫扶方案，即立足解決張某的長久之困，將司法救助與社會(huì)救助、社會(huì)基本保障、促進(jìn)就業(yè)等措施相銜接，切實(shí)解決張某的生活困境，為行政爭議化解奠定基礎(chǔ)。考慮到張某還有不到4年就達(dá)到法定退休年齡，回溯這起行政案件的起因，張某最初咨詢的就是軍齡是否可折抵社保繳費(fèi)年限。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)部分軍隊(duì)退役人員勞動(dòng)保障政策的通知》，軍齡視同社保繳費(fèi)年限。由于本案無法以參軍檔案認(rèn)定軍齡，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系到張某的戰(zhàn)友，核實(shí)張某參軍情況，同時(shí)，前往當(dāng)?shù)赝艘圮娙耸聞?wù)局調(diào)取了張某當(dāng)年的退伍軍人報(bào)到登記表，結(jié)合應(yīng)征入伍通知書，確認(rèn)張某軍齡為67個(gè)月。軍齡問題解決后，加上張某打工期間繳納的6年社保，張某仍然達(dá)不到15年最低社保繳費(fèi)年限，需要補(bǔ)繳，才能保障其60歲后領(lǐng)取養(yǎng)老金。針對(duì)補(bǔ)繳費(fèi)用高、張某難以負(fù)擔(dān)的問題，檢察機(jī)關(guān)嘗試聯(lián)合相關(guān)職能部門共同為張某籌措繳納養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用。

以“我管”促“都管”舉措對(duì)于案情復(fù)雜、時(shí)間跨度長、甚至涉及特殊“歷史遺留問題”的行政爭議案件，僅憑基層檢察機(jī)關(guān)自身很難實(shí)質(zhì)性解決。要充分運(yùn)用檢察一體化機(jī)制，并爭取黨委政府支持，協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各方力量，共促爭議化解。本案中，檢察機(jī)關(guān)主要通過以下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)“都管”：一是運(yùn)用檢察一體化機(jī)制凝聚爭議化解合力。江蘇省人民檢察院發(fā)揮指揮、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用，加強(qiáng)法律適用、退役軍人政策研究解讀，指導(dǎo)制定化解方案；南通市人民檢察院先后4次到某市人民檢察院指導(dǎo)案件辦理，并共同對(duì)張某開展釋法說理；某市人民檢察院發(fā)揮屬地優(yōu)勢，就近聯(lián)絡(luò)行政機(jī)關(guān)、主管單位，及時(shí)幫扶張某。二是“司法救助+社會(huì)救助”解燃眉之急。張某因交通事故受傷，肇事方無力賠償，其屬于因案致貧，符合司法救助條件，某市人民檢察院啟動(dòng)司法救助程序，為張某申請(qǐng)救助金2萬元，南通市人民檢察院為張某向南通市慈善基金會(huì)“江海檢愛”專項(xiàng)基金申請(qǐng)救助金3000元。同時(shí)，南通市人民檢察院主動(dòng)聯(lián)系退役軍人事務(wù)管理部門，推動(dòng)兩級(jí)退役軍人事務(wù)管理部門從退役軍人專項(xiàng)關(guān)愛基金中給付救助金5000元，有效紓解張某生活窘困。三是多元幫扶凝聚“共管”合力。檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)某市人民政府辦公室牽頭市退役軍人事務(wù)局、信訪局、鎮(zhèn)政府等部門多次聯(lián)席會(huì)商，商議安置、救助方案，最終確立多元救助幫扶方案：某市人民檢察院、信訪局、退役軍人事務(wù)局、屬地鎮(zhèn)政府共同籌資，一次性為張某補(bǔ)繳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；鎮(zhèn)政府幫助張某安排就業(yè)，從根本上解決張某生存安置難題。2021年12月22日，張某自愿向江蘇省人民檢察院撤回監(jiān)督申請(qǐng)，并表示服判息訴。

王某訴天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局公司登記檢察監(jiān)督案

郭玉偉

基本案情2019年初，位于山西省太原市的王某在當(dāng)?shù)剞k理稅務(wù)業(yè)務(wù)時(shí)得知，其因稅務(wù)違法被列入全國稅務(wù)“黑名單”。王某經(jīng)多方詢問，得知有人冒充其身份在天津市某區(qū)注冊(cè)了天津市某貿(mào)易有限公司，該公司被列入全國稅務(wù)“黑名單”，且被處以高額稅務(wù)罰款。王某先與天津市某區(qū)市場監(jiān)督管理局溝通，申請(qǐng)撤銷公司登記。區(qū)市場監(jiān)督管理局認(rèn)為，其在公司登記申請(qǐng)事項(xiàng)中只負(fù)有形式審查的職責(zé)，并沒有對(duì)王某被冒用身份的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查的職權(quán)，決定不予撤銷。2020年5月，王某將區(qū)市場監(jiān)督管理局訴至區(qū)人民法院，要求撤銷公司登記。區(qū)人民法院經(jīng)過審理認(rèn)為，區(qū)市場監(jiān)督管理局依法對(duì)公司的申請(qǐng)登記材料進(jìn)行了形式審查，并無行政違法行為，判決駁回王某的訴訟請(qǐng)求。王某不服向中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，被駁回。 2021年7月，王某向天津市某區(qū)人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。區(qū)人民檢察院審查后認(rèn)為，區(qū)人民法院所作判決并無不當(dāng)，市場監(jiān)督管理部門在形式審查和程序上亦無明顯失職行為，但本案是一起冒用公民身份信息申請(qǐng)公司登記的行政爭議案件，涉案公司的存在對(duì)申請(qǐng)人造成客觀的法律風(fēng)險(xiǎn)，決定對(duì)該案開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

“我管”難點(diǎn)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在審查工商登記申請(qǐng)時(shí)，主要審查申請(qǐng)材料是否完整、是否符合法定形式，對(duì)于相關(guān)材料的實(shí)質(zhì)真實(shí)性、合法有效性，登記機(jī)關(guān)只能在職責(zé)范圍內(nèi)盡審慎審查義務(wù)。對(duì)于冒用他人身份信息取得公司申請(qǐng)登記的行為，2019年6月，市場監(jiān)管總局出臺(tái)《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》，明確了解決此類問題的機(jī)制和路徑；2022年3月施行的《市場主體登記管理?xiàng)l例》專門對(duì)“虛假市場主體登記”情形作了規(guī)定，但仍有一些“存量”案件處于難以破解的“困局”之中。本案就屬于上述“存量”案件，區(qū)市場監(jiān)督管理局在公司登記申請(qǐng)事項(xiàng)中只審查形式要件，不對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查，據(jù)此作出的行政行為并不違法。區(qū)人民法院依法受理該案后進(jìn)行了審理，判決駁回王某的訴訟請(qǐng)求也并無不當(dāng)。由此可見，區(qū)市場監(jiān)督管理部門和區(qū)人民法院均無失職行為，所作決定和判決也是符合法律規(guī)定的，但是本案是一起冒用公民身份信息申請(qǐng)公司登記的行政爭議案件，涉案公司的存在對(duì)王某造成客觀的法律風(fēng)險(xiǎn)，即便提起行政訴訟也無法讓王某身份信息被冒用的問題得到實(shí)質(zhì)性解決。本案中迫切需要解決的是王某身份信息被冒用的現(xiàn)實(shí)問題，開展調(diào)查核實(shí)查清案件事實(shí)，并圍繞能否撤銷該公司登記以及如何消除“黑名單”影響與行政機(jī)關(guān)充分溝通成為破解難題的關(guān)鍵。

以“我管”促“都管”舉措本案中，檢察機(jī)關(guān)通過依法能動(dòng)履職，破解“困局”，綜合運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、公開聽證等厘清事實(shí)，精準(zhǔn)監(jiān)督，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。一是充分調(diào)查核實(shí)。區(qū)人民檢察院經(jīng)對(duì)涉案公司的注冊(cè)代辦人、相關(guān)證人等進(jìn)行詢問，向王某、市場監(jiān)督管理局了解案件情況等查明：涉案公司系2015年11月12日由區(qū)市場監(jiān)督管理局核準(zhǔn)登記，王某登記為該公司股東和監(jiān)事；王某系山西省太原市人，曾于2015年8月遺失身份證并向?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)重新申領(lǐng)，同月在報(bào)紙上刊登了身份證遺失公告；涉案公司成立的一系列文件中都有王某的簽字，經(jīng)司法鑒定，“王某”簽字系他人書寫；涉案公司的注冊(cè)代辦人從未見過涉案公司的登記股東王某，其登記股東的身份信息是由曹某某提供的，而曹某某表示不認(rèn)識(shí)王某，涉案公司存在以虛假手段騙取行政登記的嫌疑。另查明，涉案公司因稅務(wù)違法被列入全國稅務(wù)“黑名單”，國稅某區(qū)分局對(duì)該公司作出行政處罰決定，處以高額稅務(wù)罰款，但在注冊(cè)地址未找到該公司，電話無法聯(lián)系到公司人員；王某屬地國稅部門根據(jù)上述處罰決定將王某列入全國稅務(wù)“黑名單”。二是組織召開聽證會(huì)。為破解該案困局，解決申請(qǐng)人身份被冒用的實(shí)際問題，區(qū)人民檢察院于2021年8月30日組織王某、市場監(jiān)督管理局召開公開聽證會(huì)，邀請(qǐng)區(qū)人大代表、人民監(jiān)督員和律師代表各一人作為聽證員參加并對(duì)案件進(jìn)行評(píng)議，與該案相關(guān)的國稅某區(qū)分局派員列席聽證會(huì)。聽證會(huì)重點(diǎn)圍繞能否撤銷該公司登記以及如何消除“黑名單”影響展開。雙方當(dāng)事人圍繞對(duì)方提交的證據(jù)，以及檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)進(jìn)行了充分溝通，厘清了王某被冒用身份的事實(shí)。同時(shí)，國稅某區(qū)分局代表與王某進(jìn)行了溝通交流，對(duì)其被列入全國稅務(wù)“黑名單”事項(xiàng)及解決途徑進(jìn)行了解釋說明。經(jīng)評(píng)議，聽證員一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從根本上解決王某身份被冒用及被加入全國稅務(wù)“黑名單”的問題。三是促進(jìn)爭議化解。聽證會(huì)結(jié)束當(dāng)天，王某即到派出所報(bào)案，反映其身份信息被冒用情況；到國稅某區(qū)分局進(jìn)行了信息變更，該分局向王某提供了信息變動(dòng)確認(rèn)表，王某與國稅某區(qū)分局的爭議得以化解。聽證會(huì)后，區(qū)人民檢察院向區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)檢察建議書，建議其啟動(dòng)相關(guān)程序，撤銷天津市某貿(mào)易有限公司的公司登記。2021年10月10日區(qū)市場監(jiān)督管理局書面回復(fù)，已依法撤銷涉案公司的注冊(cè)登記及備案，并告知王某。王某隨后將國稅某區(qū)分局提供的信息變動(dòng)確認(rèn)表和區(qū)市場監(jiān)督管理局提供的撤銷冒名登記行政處理決定書提供給王某屬地稅務(wù)局，屬地稅務(wù)局撤銷了對(duì)王某列入“黑名單”的決定。

楊某花訴山東省臨沂市某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案

劉學(xué)晨

基本案情1999年，臨沂市某縣某村村民孫某某欲與郭某（女）結(jié)婚，但由于郭某系外地?zé)o戶籍信息人員無法進(jìn)行結(jié)婚登記。孫某某就讓郭某假冒本縣另一村村民“楊某花”的姓名及戶籍信息辦理結(jié)婚登記，二人于1999年7月15日在本縣民政局領(lǐng)取了（99）某縣結(jié)字第38××號(hào)結(jié)婚證書。2003年11月5日，楊某花本人與梁某山登記結(jié)婚，后夫妻二人遷離山東省到江蘇省某市居住。2020年4月，楊某花與梁某山因房產(chǎn)問題到當(dāng)?shù)孛裾块T開具婚姻證明時(shí)，發(fā)現(xiàn)自己身份被冒用，已與孫某某在臨沂市某縣登記結(jié)婚。楊某花夫婦遂到臨沂市某縣民政局請(qǐng)求撤銷被假冒的婚姻登記，某縣民政局認(rèn)為不符合《婚姻登記條例》有關(guān)撤銷婚姻登記的規(guī)定未予辦理。2020年5月9日，楊某花以臨沂市某縣民政局為被告起訴至某縣人民法院，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)（99）某縣結(jié)字第38××號(hào)結(jié)婚證書無效。某縣人民法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第162條關(guān)于“公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案”的規(guī)定，裁定駁回楊某花起訴。2020年8月19日，楊某花不服某縣人民法院行政裁定，遂向縣人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。

“我管”難點(diǎn)在本案中，第一個(gè)難點(diǎn)為檢察機(jī)關(guān)如何理解和把握啟動(dòng)依職權(quán)監(jiān)督的條件。按照行政訴訟法及辦案當(dāng)時(shí)適用的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)生效行政判決、裁定、調(diào)解書未向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彽?，人民檢察院不予受理。但是，本案具有特殊性，案件已超過訴訟時(shí)效，當(dāng)事人即使申請(qǐng)法院再審，也只是在司法程序上空轉(zhuǎn)，很難實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)訴求，被假冒登記結(jié)婚的問題根本上還是解決不了。面對(duì)這種情形，檢察機(jī)關(guān)能否啟動(dòng)依職權(quán)監(jiān)督是個(gè)難點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第9條規(guī)定，人民檢察院依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的情形為：（一）損害國家利益或者社會(huì)公共利益的；（二）審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的；（三）其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的。實(shí)踐中，難在如何理解和適用“其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的”情形。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過對(duì)案件深入分析和研究認(rèn)為，案件超過了訴訟時(shí)效，人民法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，當(dāng)事人繼續(xù)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彆?huì)導(dǎo)致訴訟程序“空轉(zhuǎn)”，同時(shí)行政機(jī)關(guān)行政行為可能存在違法或不當(dāng)，對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了損害，當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督，這種情況下檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)適用“其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的”情形，依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。這不僅符合行政訴訟法立法精神，而且體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)司法為民、為老百姓解決急難愁盼的擔(dān)當(dāng)。因此，經(jīng)向上級(jí)院請(qǐng)示同意后，縣人民檢察院最終決定依職權(quán)開展監(jiān)督。

第二個(gè)難點(diǎn)為如何開展調(diào)查取證、查清案件事實(shí)。一方面，冒名婚姻登記案件大多是陳年舊案，有的經(jīng)歷了十幾年甚至幾十年，調(diào)查取證難。本案中，楊某花是1999年被冒名登記結(jié)婚的，事情已過去20多年，當(dāng)年經(jīng)辦人都已聯(lián)系不到，有的已經(jīng)去世，走訪詢問知情人，完全還原案件事實(shí)經(jīng)過比較難。另一方面，當(dāng)年信息化程度低，人員身份信息、戶籍信息多為人工填錄，信息不全面不精確，部分相關(guān)人員的登記信息模糊，記錄有涂改痕跡、很難辨別，需協(xié)調(diào)公安派出所人員協(xié)助進(jìn)行辨別確認(rèn)，耗費(fèi)大量時(shí)間才查清人員身份信息。

第三個(gè)難點(diǎn)為如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。本案中，檢察機(jī)關(guān)是通過向民政部門制發(fā)檢察建議方式監(jiān)督其履職的。在當(dāng)時(shí)，一方面，檢察機(jī)關(guān)與民政部門業(yè)務(wù)溝通聯(lián)系較少，對(duì)制發(fā)檢察建議后如何跟進(jìn)解決被冒名結(jié)婚登記的問題缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障。另一方面，通過與民政部門溝通了解到，婚姻登記的糾正權(quán)限不在縣級(jí)民政部門，需要向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示才能撤銷被冒名的婚姻登記證，并在婚姻登記系統(tǒng)進(jìn)行標(biāo)注。這期間，省市縣三級(jí)檢察機(jī)關(guān)都與同級(jí)民政部門進(jìn)行了多次溝通，最終達(dá)成共識(shí)，民政部門采納檢察建議，從政策和技術(shù)層面排除了障礙，被冒名登記結(jié)婚問題得以糾正和標(biāo)注，收到了良好監(jiān)督效果。

以“我管”促“都管”舉措檢察監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)不能僅僅局限于“我管”，監(jiān)督的最終目的是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、人民法院等相關(guān)部門“都管”，使其各司其職，實(shí)現(xiàn)依法行政和公正司法，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用提出再審檢察建議、抗訴、檢察建議等多種方式督促相關(guān)部門履職，以“我管”促“都管”。對(duì)于本案而言，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)開展監(jiān)督，針對(duì)民政部門履職不當(dāng)問題制發(fā)了檢察建議，民政部門全部采納了檢察建議，依法履職撤銷了被冒名的結(jié)婚登記證，起到了以“我管”促“都管”的效果。同時(shí)，通過辦理案件檢察機(jī)關(guān)也意識(shí)到，解決冒名婚姻登記問題不能檢察機(jī)關(guān)一家單打獨(dú)斗，而是要形成工作合力。因此，縣人民檢察院將此案辦理情況向上級(jí)部門專題匯報(bào)，引起了省人民檢察院、省民政廳、省高級(jí)人民法院和省公安廳的重視，2021年5月，山東省民政廳聯(lián)合省人民檢察院、高級(jí)人民法院、公安廳制定了《關(guān)于妥善處理當(dāng)事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》，為全省范圍內(nèi)四家共同解決冒名或虛假婚姻登記問題提供了指導(dǎo)。山東經(jīng)驗(yàn)做法被最高檢認(rèn)可并推廣，2021年11月，最高檢、最高法、公安部、民政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，為全國范圍內(nèi)推動(dòng)多部門共同解決冒名或虛假婚姻登記問題提供了規(guī)范指引，真正從制度層面實(shí)現(xiàn)了以“我管”促“都管”。

祝某訴湖北省某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案

秦國文

基本案情祝某系某市某工貿(mào)有限公司維修崗工人，2014年3月17日，祝某在維修廠房設(shè)備時(shí)受傷，經(jīng)司法鑒定屬于九級(jí)傷殘。但祝某受傷后未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，直到2015年9月24日，祝某申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，要求某工貿(mào)有限公司進(jìn)行工傷認(rèn)定、傷殘鑒定，支付工傷待遇和其他勞動(dòng)待遇。同年10月29日，某市勞動(dòng)人事爭議仲裁委員會(huì)作出裁決：公司支付祝某年休假工資2965.50元，并為祝某補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)27692元。因超過工傷鑒定申請(qǐng)期，未對(duì)工傷賠償作出裁決。2015年12月，祝某以提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛向法院提起民事訴訟。法院一審、二審均支持祝某訴求。某工貿(mào)有限公司不服，以不應(yīng)當(dāng)支付祝某年休假工資等為由申請(qǐng)?jiān)賹?，湖北省高?jí)人民法院裁定發(fā)回重審。2017年4月23日，重審法院以祝某未申請(qǐng)工傷認(rèn)定，且工傷賠償糾紛未經(jīng)勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)仲裁，不能直接向法院提起訴訟為由判決駁回起訴。2017年5月，祝某向某市人社局申請(qǐng)工傷認(rèn)定。市人社局認(rèn)為，祝某申請(qǐng)工傷鑒定已超過法定1年期限，作出不予受理決定。祝某不服，于2017年8月向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡稱“人社局”）不予受理決定，責(zé)令市人社局依法受理并作出工傷認(rèn)定。該案一審、二審、再審法院均認(rèn)為祝某在2014年3月17日受傷，但直至2017年5月才向市人社局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，已超過申請(qǐng)期限，市人社局作出不予受理決定并無不當(dāng)，遂駁回祝某的訴訟請(qǐng)求。祝某不服法院行政判決，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

“我管”難點(diǎn)本案辦理難點(diǎn)有三個(gè)。一是檢察機(jī)關(guān)無法通過訴訟監(jiān)督維護(hù)祝某權(quán)益。因本案系工傷認(rèn)定糾紛，爭議焦點(diǎn)為是否應(yīng)認(rèn)定工傷和獲得工傷賠償。檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為，祝某確屬在工作時(shí)間和工作場所內(nèi)因工作原因受傷，符合工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但因其對(duì)法律存在誤解，在第一次維權(quán)，即申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁時(shí)就已經(jīng)錯(cuò)過了申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)間，以至其后續(xù)的行政訴訟一審、二審、再審程序“空轉(zhuǎn)”。因此，祝某的訴求雖然符合法律規(guī)定，但超過了申請(qǐng)期限，行政機(jī)關(guān)不予受理并法院判決并無不當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)無法進(jìn)行訴訟監(jiān)督或督促行政機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定。某市人民檢察院遂于2020年4月10日依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定。

二是檢察機(jī)關(guān)擬通過爭議化解來維護(hù)祝某權(quán)益，但本應(yīng)賠償?shù)哪彻べQ(mào)有限公司長期負(fù)債，已無力賠償，且法院行政判決并無不當(dāng)，申請(qǐng)司法救助較為困難。檢察機(jī)關(guān)考慮到祝某訴求具有一定合理性，擬與某工貿(mào)有限公司溝通，由其給予祝某一定的賠償，但多次聯(lián)系后，某工貿(mào)有限公司仍拒絕賠償。檢察機(jī)關(guān)從市人社局了解到某工貿(mào)有限公司成立至今未繳納工傷保險(xiǎn)，又因經(jīng)過多年訴訟，某工貿(mào)有限公司經(jīng)營不善現(xiàn)已停工停產(chǎn)，已無法再對(duì)祝某進(jìn)行工傷賠償。祝某雖未進(jìn)行工傷認(rèn)定，但其工作期間受傷屬實(shí)，其原本可通過民事訴訟獲得賠償，在其提起的民事訴訟中，重審法院在明知祝某已超工傷認(rèn)定期限的情況下，仍以未進(jìn)行工傷認(rèn)定為由駁回祝某起訴，未合理化解矛盾，增加了當(dāng)事人訴累，導(dǎo)致后續(xù)行政訴訟程序“空轉(zhuǎn)”，祝某通過仲裁、訴訟等方式維權(quán)已歷時(shí)6年，某工貿(mào)有限公司在此期間負(fù)債500余萬元，實(shí)際已名存實(shí)亡，祝某的權(quán)益通過原有途徑已無法獲得維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)通過查明案件事實(shí)，明確了祝某案的癥結(jié)所在，為解決程序“空轉(zhuǎn)”，有效化解行政爭議奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過走訪，檢察機(jī)關(guān)了解到祝某是其家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，其尚有年邁的父母需要贍養(yǎng)，有未成年子女需要撫養(yǎng)，工作中受傷導(dǎo)致其家庭生活陷入困境。綜合考慮祝某權(quán)益維護(hù)、生活現(xiàn)狀以及案件民行交織的情況，檢察機(jī)關(guān)采取公開聽證和司法救助相結(jié)合的方式化解矛盾。通過公開聽證釋法說理解開祝某的心結(jié)，使祝某接受了檢察機(jī)關(guān)的不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定。同時(shí)對(duì)于祝某的家庭困難，檢察機(jī)關(guān)向某市委政法委匯報(bào)，積極爭取支持，幫助祝某申請(qǐng)了司法救助5萬元。

三是檢察機(jī)關(guān)如何督促行政機(jī)關(guān)有效履職，預(yù)防類似案件發(fā)生。本案中，行政機(jī)關(guān)不予工傷認(rèn)定并無不當(dāng)，但分析本案產(chǎn)生的深層次原因，系市人社局未履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)。通過與市人社局溝通，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)全市中小型企業(yè)大多沒有繳納工傷保險(xiǎn)，發(fā)生工傷事故后企業(yè)故意拖延受傷員工時(shí)間，使其錯(cuò)過法定申請(qǐng)期限。市人社局雖有監(jiān)管職責(zé)，但其無法掌握全市企業(yè)的信息，如果發(fā)生工傷糾紛，員工無法獲得工傷賠償，只能事后督促企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)，但已經(jīng)錯(cuò)過工傷認(rèn)定時(shí)效的員工，仍無法獲得工傷認(rèn)定和賠償。檢察機(jī)關(guān)會(huì)同市人社局共同加強(qiáng)對(duì)工傷類糾紛法律救濟(jì)途徑的宣傳，增強(qiáng)勞動(dòng)者依法維權(quán)的意識(shí)，有效維護(hù)自己的合法權(quán)益。此外，因所有企業(yè)信息均為稅務(wù)部門掌握，檢察機(jī)關(guān)還就該信息向市人社局制發(fā)相關(guān)檢察建議，市人社局在接到檢察建議后，積極與市稅務(wù)局溝通，建立了企業(yè)登記和繳納保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善對(duì)企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)的監(jiān)管。

以“我管”促“都管”舉措受理本案后，檢察機(jī)關(guān)開展了調(diào)查核實(shí)：一是調(diào)閱祝某案民事、行政及仲裁等三類案件的全部卷宗；二是向市人社局調(diào)查祝某的仲裁、申請(qǐng)工傷認(rèn)定卷宗，以及某工貿(mào)有限公司是否為祝某繳納工傷保險(xiǎn)及當(dāng)?shù)仄渌髽I(yè)參保情況；三是向祝某了解受傷情況，走訪祝某家庭了解其經(jīng)濟(jì)及生活情況；四是走訪某工貿(mào)有限公司了解其參保情況。通過全面了解相關(guān)情況，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定法院行政裁判并無不當(dāng)，但祝某訴求具有一定合理性，遂通過公開聽證化解祝某心結(jié)，通過司法救助解決祝某實(shí)際困難，實(shí)質(zhì)性化解了本案爭議。檢察機(jī)關(guān)也沒有止步于爭議化解，而是找準(zhǔn)本案行政爭議產(chǎn)生的深層次原因，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社保領(lǐng)域的同步監(jiān)督，取得了良好的社會(huì)治理效果。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，市人社局作為工傷保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)管機(jī)關(guān)，未及時(shí)督促用人單位為員工辦理工傷保險(xiǎn)，未能有效保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，導(dǎo)致像祝某一樣的勞動(dòng)者出了事故得不到有效賠償。2020年6月10日，市人民檢察院向市人社局發(fā)出檢察建議，認(rèn)為：人社部門作為工傷保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)管機(jī)關(guān)，未及時(shí)督促用人單位為員工辦理工傷保險(xiǎn)，未能有效保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，建議人社局加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)管力度，在做好參保單位續(xù)保的情況下，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)、小微企業(yè)的監(jiān)管力度，推進(jìn)全員參保。市人社局收到檢察建議后，積極與檢察機(jī)關(guān)會(huì)商，針對(duì)工傷行政爭議建立定期協(xié)商、協(xié)作共治機(jī)制，還會(huì)同市醫(yī)保局和稅務(wù)局在全市范圍內(nèi)開展“清查微小企業(yè)繳納保險(xiǎn)情況”專項(xiàng)監(jiān)督，審核參保單位年度繳費(fèi)基數(shù)5129家，新增參保單位395家、新增參保人員5899人。市人社局又會(huì)同市場監(jiān)督管理局對(duì)登記注冊(cè)的企業(yè)同步辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記，實(shí)現(xiàn)了從源頭優(yōu)化社保登記制度，推動(dòng)全員參保，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)納盡納、應(yīng)收盡收。

江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案

高 猛

基本案情2016年2月，某金屬礦砂物資有限公司（以下簡稱“物資公司”）裝載機(jī)駕駛員金某在江蘇省某市某區(qū)一磨料廠廠區(qū)內(nèi)平整場地時(shí)發(fā)生事故，致1人死亡。事故發(fā)生后，物資公司謊報(bào)事故，將事故現(xiàn)場由廠內(nèi)偽造為廠外。2017年1月17日，某區(qū)應(yīng)急管理部門認(rèn)定該起事故不屬于安全生產(chǎn)責(zé)任事故，以涉嫌過失致人死亡罪移送公安機(jī)關(guān)處理。2017年9月25日，公安機(jī)關(guān)以裝載機(jī)駕駛員金某涉嫌過失致人死亡罪向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)事故現(xiàn)場存在疑點(diǎn)，并告知區(qū)應(yīng)急管理部門。區(qū)應(yīng)急管理部門隨即重啟事故調(diào)查。2018年6月13日應(yīng)急管理部門詢問物資公司法定代表人黃某的筆錄顯示，應(yīng)急管理部門已經(jīng)明確告知其正對(duì)該起事故進(jìn)行調(diào)查且未終結(jié)，要求作為公司法定代表人的黃某配合事故調(diào)查，不得注銷公司，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律后果。2019年5月27日，某區(qū)人民政府《事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定該起事故系安全生產(chǎn)責(zé)任事故，物資公司對(duì)事故發(fā)生負(fù)有重要責(zé)任，建議該區(qū)應(yīng)急管理部門按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)對(duì)其給予罰款的行政處罰。2019年8月21日，該區(qū)應(yīng)急管理部門作出《行政處罰告知書》和《聽證告知書》。同年10月25日，該區(qū)應(yīng)急管理部門對(duì)物資公司作出罰款人民幣165萬元的行政處罰。2020年2月19日，物資公司逾期不履行行政處罰決定，該區(qū)應(yīng)急管理部門遂決定加處罰款人民幣165萬元。物資公司在法定期限內(nèi)對(duì)上述《行政處罰決定書》和《加處罰款決定書》未申請(qǐng)復(fù)議，也未提起行政訴訟，經(jīng)催告，亦未履行處罰決定。該區(qū)應(yīng)急管理部門向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院認(rèn)為物資公司于2019年9月24日已辦理核準(zhǔn)注銷登記手續(xù)，裁定不予執(zhí)行。

“我管”難點(diǎn)本案中，難點(diǎn)有三個(gè)。一是檢察機(jī)關(guān)如何選擇“我管”介入方式，確保促“都管”補(bǔ)位盡責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在開展“我管”工作中必須立足法定職能，在法律、政策范圍內(nèi)能動(dòng)履職。行政非訴執(zhí)行是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為進(jìn)行受理、審查、裁定和實(shí)施的活動(dòng)。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是人民檢察院依據(jù)憲法、法律規(guī)定，對(duì)人民法院、行政機(jī)關(guān)的行政非訴執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。本案行政處罰機(jī)關(guān)已向人民法院申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行，人民法院在立案受理環(huán)節(jié)進(jìn)行了合法性審查，因被執(zhí)行人主體不存在而作出了不予執(zhí)行裁定。因此，本案符合行政非訴執(zhí)行監(jiān)督條件，可以通過行政檢察職能予以監(jiān)督。待公司主體地位恢復(fù)后，檢察機(jī)關(guān)可再?zèng)Q定是否向人民法院提出立案監(jiān)督意見，進(jìn)而指出行政機(jī)關(guān)“逾期申請(qǐng)”強(qiáng)制執(zhí)行“有正當(dāng)理由”，推動(dòng)案件再次進(jìn)入執(zhí)行程序。二是行政處罰部門與公司登記部門分屬異地，為調(diào)查核實(shí)和檢察監(jiān)督工作帶來挑戰(zhàn)。本案出現(xiàn)“惡意注銷”問題的一個(gè)重要原因，是行政處罰機(jī)關(guān)與公司登記機(jī)關(guān)分屬異地，雙方之間沒有建立信息互通渠道，為“惡意注銷”提供了可乘之機(jī)。地域上的阻隔，加之新冠肺炎疫情反復(fù)，均為檢察機(jī)關(guān)開展外出調(diào)查核實(shí)工作帶來諸多不便。本案檢察官在異地同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的大力協(xié)助下，最終完成了各項(xiàng)調(diào)查取證工作，推動(dòng)異地公司登記機(jī)關(guān)采納了檢察建議，撤銷了惡意注銷登記。三是“惡意注銷”行為發(fā)生在行政處罰調(diào)查期間，是本案認(rèn)定“惡意注銷”的難點(diǎn)。本案惡意注銷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)比較特殊，不是行政處罰作出之后的強(qiáng)制執(zhí)行階段，而是行政處罰作出之前的立案調(diào)查階段。本案在作出處罰決定前，行政機(jī)關(guān)已通過筆錄形式向行政相對(duì)人明確告知了行政機(jī)關(guān)已啟動(dòng)行政處罰調(diào)查程序，且不得注銷公司。本案行政相對(duì)人主觀上知道或應(yīng)當(dāng)知道行政處罰調(diào)查期間不得注銷公司法人資格，然而其在申請(qǐng)注銷公司登記時(shí)，并未向公司登記機(jī)關(guān)和行政處罰機(jī)關(guān)主動(dòng)如實(shí)報(bào)告，主觀惡意較為明顯。

以“我管”促“都管”舉措在本案中，檢察機(jī)關(guān)一是以“我管”的覺悟擔(dān)當(dāng)開展調(diào)查。首先，向應(yīng)急管理部門調(diào)閱行政處罰卷宗材料，核查行政處罰作出前的調(diào)查程序、證據(jù)收集是否規(guī)范、客觀。其次，檢索法律法規(guī)和關(guān)聯(lián)案例，研判案涉行為的法律性質(zhì)和法律關(guān)系，重點(diǎn)論證物資公司在被明確告知不得注銷的情況下，仍申請(qǐng)注銷的行為是否構(gòu)成“惡意注銷”。再次，前往案涉公司所在地實(shí)地調(diào)查，調(diào)取注銷登記原始檔案，詢問相關(guān)涉案人員，確認(rèn)注銷公司行為系法定代表人黃某授意。最后，函請(qǐng)異地檢察機(jī)關(guān)予以辦案協(xié)助。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第3條第4款，需要向異地有關(guān)單位提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)征求被建議單位所在地同級(jí)人民檢察院意見。為此，承辦檢察官聯(lián)系并前往異地檢察院，詳細(xì)介紹了案情，提供了法律文書和證據(jù)材料，獲得了異地檢察院的支持與配合，推動(dòng)本案快速辦理。二是召開聯(lián)席會(huì)議促“都管”，制定會(huì)議紀(jì)要堵塞漏洞。行政檢察應(yīng)貫徹落實(shí)雙贏多贏共贏理念，在辦案中堅(jiān)持能動(dòng)監(jiān)督和穿透式監(jiān)督，既維護(hù)司法公正，又促進(jìn)依法行政。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同類情況不僅發(fā)生在異地之間，在本地行政機(jī)關(guān)之間也存在同樣的監(jiān)管漏洞，遂與應(yīng)急管理部門先行召開“檢察長+局長”圓桌會(huì)議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)完善了行政處罰程序，推動(dòng)建立行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與公司登記機(jī)關(guān)信息互通機(jī)制。此后，某區(qū)人民檢察院與區(qū)司法局牽頭9家有行政處罰權(quán)和審批權(quán)的機(jī)關(guān)召開“推進(jìn)依法行政、完善行政執(zhí)法程序”的聯(lián)席會(huì)議，提出了四項(xiàng)行政執(zhí)法建議，并以會(huì)議紀(jì)要形式下發(fā)至轄區(qū)內(nèi)各行政機(jī)關(guān)，要求執(zhí)法過程中遵照?qǐng)?zhí)行，堵塞了“惡意注銷”漏洞，提升了區(qū)域社會(huì)治理水平。

《中國檢察官》：請(qǐng)結(jié)合司法實(shí)踐，談?wù)勗谵k理涉退役軍人行政爭議案件時(shí)，需要注意哪些問題？

李文祥：一方面，退役軍人為國防和軍隊(duì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，尊重、關(guān)愛退役軍人是全社會(huì)的共同責(zé)任。從《退伍義務(wù)兵安置條例》《退役士兵安置條例》到《退役軍人保障法》，退役軍人保障制度不斷完善，而因政策變化產(chǎn)生的個(gè)別退役軍人安置歷史遺留問題，應(yīng)當(dāng)依法妥善解決，最大限度保障退役軍人合法權(quán)益。張某訴江蘇省某市人民政府行政復(fù)議決定檢察監(jiān)督案中，張某的退役登記時(shí)間為1988年4月，根據(jù)當(dāng)時(shí)國務(wù)院《退伍義務(wù)兵安置條例》第10條規(guī)定，張某屬于“可安置”的情形。但根據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的《退伍軍人檔案移交表》，張某檔案移交時(shí)間為1989年5月，此時(shí)，江蘇省人民政府已出臺(tái)《〈退伍義務(wù)兵安置條例〉實(shí)施細(xì)則》，類似情形從“可安置”變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)安置”。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，正是由于在張某退役前后，江蘇地區(qū)關(guān)于傷殘退役軍人的安置政策發(fā)生了變化，張某未獲安置屬于特殊時(shí)期的歷史遺留問題，不能簡單的“以程序?yàn)橐罁?jù)”作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，應(yīng)當(dāng)妥善審慎處理，以免影響退役軍人群體穩(wěn)定。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)辦理涉退役軍人行政爭議案件，在審查法院裁判是否合法的同時(shí)，要重點(diǎn)審查退役軍人的訴求是否具有合理性，對(duì)于法院生效裁判、被訴行政行為合法但退役軍人合理訴求無法滿足的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以求極致的精神能動(dòng)履職，運(yùn)用檢察一體化機(jī)制，并爭取地方黨委政府支持，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)橫向聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各方力量，推動(dòng)在法律框架內(nèi)滿足當(dāng)事人合理訴求，共促爭議化解。在涉退役軍人行政爭議化解過程中，檢察機(jī)關(guān)一定要注意恪守權(quán)力邊界和法治底線，推動(dòng)解決的一定是當(dāng)事人合法合理的訴求，絕不能以公權(quán)力來滿足當(dāng)事人不合法不合理的訴求。對(duì)于當(dāng)事人訴求是否合理合法，可以全面考量行政爭議產(chǎn)生原因、爭議的性質(zhì)、行政機(jī)關(guān)有無過錯(cuò)、申請(qǐng)人訴求是否正當(dāng)、申請(qǐng)人合法權(quán)益受影響程度、是否有其他維權(quán)渠道等因素進(jìn)行綜合判斷。張某訴江蘇省某市人民政府行政復(fù)議決定檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)正是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)于檔案遺失有過錯(cuò)、張某系傷殘退役軍人身份、退伍前后安置政策發(fā)生變化、張某家庭經(jīng)濟(jì)困難、其他維權(quán)途徑難以救濟(jì)等多重因素考量，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在檢察環(huán)節(jié)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，重視和回應(yīng)張某的合理訴求，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和政和。

《中國檢察官》：2019年6月國家市場監(jiān)管總局出臺(tái)《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》，2022年3月《市場主體登記管理?xiàng)l例》施行。對(duì)于上述文件施行前進(jìn)入到檢察環(huán)節(jié)的“冒名工商登記”案件，行政檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何能動(dòng)履職？上述文件施行后，從檢察監(jiān)督角度出發(fā)，行政檢察機(jī)關(guān)又有哪些促進(jìn)落實(shí)舉措？

郭玉偉：對(duì)于上述文件施行前進(jìn)入到檢察環(huán)節(jié)的“冒名工商登記”案件，檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮依法履職的主觀能動(dòng)性，在做實(shí)行政檢察監(jiān)督的同時(shí)，深化與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，綜合運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、公開聽證等厘清爭議焦點(diǎn)、查明案件事實(shí)，為當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)搭建充分交流的平臺(tái)，消除隔閡、爭取共識(shí)，快速破解冒用身份信息公司登記難題，推動(dòng)問題得到實(shí)質(zhì)性解決，認(rèn)真回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和群眾司法需求，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。

上述文件施行后，對(duì)于進(jìn)入到檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件，要重點(diǎn)依據(jù)《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》和《市場主體登記管理?xiàng)l例》對(duì)市場監(jiān)督管理部門的行政行為和法院的審判行為進(jìn)行全面審查，注重監(jiān)督與支持并重，發(fā)現(xiàn)有人民法院審判或執(zhí)行活動(dòng)違法、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)情形的，要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，促進(jìn)公正司法、依法行政；對(duì)于人民法院正確的裁判、行政機(jī)關(guān)合法的行政行為，依法支持。

《中國檢察官》：2021年11月，最高檢會(huì)同最高法、公安部、民政部制定《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，對(duì)于“冒名婚姻登記”案件，行政檢察機(jī)關(guān)如何充分發(fā)揮職能作用，促進(jìn)制度落實(shí)，實(shí)現(xiàn)辦案“三個(gè)效果”的統(tǒng)一？

劉學(xué)晨：《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確了人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、民政部門辦理當(dāng)事人冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記案件的職責(zé)、程序和方式，為妥善有效處理冒名頂替或者弄虛作假辦理婚姻登記案件提供了指導(dǎo)。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》完善了司法和行政銜接機(jī)制，形成了多部門共同解決冒名或者弄虛作假婚姻登記問題的工作合力，節(jié)約了行政成本和司法資源，推動(dòng)了社會(huì)治理。

人民檢察院行政檢察部門應(yīng)充分發(fā)揮職能作用促進(jìn)《指導(dǎo)意見》落實(shí)，著力做好兩個(gè)方面工作：一是要認(rèn)真履職，在行政訴訟監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記類案件，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，查清案件事實(shí)，認(rèn)為人民法院生效裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)依法提出監(jiān)督糾正意見；認(rèn)為婚姻登記存在錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)撤銷的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民政部門發(fā)送檢察建議。同時(shí)，對(duì)于因存在超過訴訟時(shí)效等情形人民法院裁定駁回起訴，當(dāng)事人繼續(xù)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹弻?dǎo)致訴訟程序“空轉(zhuǎn)”，行政機(jī)關(guān)行政行為可能存在違法或不當(dāng)，當(dāng)事人合法權(quán)益遭受損害而申請(qǐng)檢察監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序，促進(jìn)《指導(dǎo)意見》落實(shí)，提升案件辦理的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。二是人民檢察院行政檢察部門應(yīng)加強(qiáng)與人民法院、公安機(jī)關(guān)、民政部門溝通銜接，在實(shí)踐中完善細(xì)化《指導(dǎo)意見》內(nèi)容，明確工作職責(zé)定位和邊界，打通司法和行政的堵點(diǎn)，通力協(xié)作，形成合力，推動(dòng)冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記“存量”問題得到妥善處理，同時(shí)加大婚姻登記作假的打擊力度，嚴(yán)防冒名頂替或者弄虛作假辦理婚姻登記“增量”行為的發(fā)生，真正維護(hù)婚姻登記秩序和當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政和社會(huì)治理。

《中國檢察官》：工傷認(rèn)定類行政訴訟監(jiān)督案件中，當(dāng)事人訴求正當(dāng)，但訴訟程序窮盡的情況較為普遍。針對(duì)這一情況，行政檢察機(jī)關(guān)在此類案件辦理中的著力點(diǎn)是什么？

秦國文：工傷類行政訴訟監(jiān)督案件中，用人單位未按規(guī)定為職工繳納工傷保險(xiǎn)，導(dǎo)致因公受傷的職工不能及時(shí)得到工傷保險(xiǎn)待遇的情況并不鮮見。相當(dāng)一部分案件中，勞動(dòng)者一方因欠缺依法主張權(quán)利的知識(shí)和意識(shí)，經(jīng)過民事、行政途徑反復(fù)訴訟，仍不能有效維護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)于當(dāng)事人訴求正當(dāng)、訴訟程序窮盡的行政爭議，檢察機(jī)關(guān)可以通過公開聽證、司法救助等多種方式從實(shí)質(zhì)上回應(yīng)當(dāng)事人合理訴求，解決當(dāng)事人實(shí)際困難，讓人民群眾感受到司法公正和司法溫度。檢察機(jī)關(guān)通過案件辦理或?qū)Π讣喟l(fā)領(lǐng)域的分析研判，分析行政爭議產(chǎn)生的原因，既實(shí)質(zhì)性化解個(gè)案行政爭議，又開展類案監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法，完善社會(huì)治理。堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督與支持并重的理念，努力推動(dòng)完善行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制、積極參與社會(huì)治理，推動(dòng)開展行業(yè)整頓，實(shí)現(xiàn)源頭治理。

《中國檢察官》：請(qǐng)結(jié)合實(shí)踐情況，談一下“惡意注銷公司登記”問題產(chǎn)生的原因主要有哪些，以及行政檢察機(jī)關(guān)如何參與相關(guān)社會(huì)治理。

高 猛：“惡意注銷公司登記”問題產(chǎn)生的原因有以下幾點(diǎn)：一是民營小微企業(yè)存在逃廢“巨額罰款”的利益驅(qū)動(dòng)。企業(yè)法人是獨(dú)立的法律主體，依法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。個(gè)別民營小微企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，公司治理結(jié)構(gòu)也較為簡單，“出事”之后往往急于擺脫即將到來的巨額罰款，逃避市場監(jiān)管，規(guī)避法律責(zé)任的主觀動(dòng)機(jī)較為迫切。二是“放管服”改革使公司注銷程序更加便利化的同時(shí)，也在一定程度上易為不法分子利用。近年來，相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極推行簡易注銷登記改革，縮短公示時(shí)間，方便市場主體退出。申請(qǐng)人可以直接網(wǎng)上申請(qǐng)，申請(qǐng)材料更為簡化，僅需提交全體投資人承諾書，作出無債權(quán)債務(wù)的書面承諾即可，與此同時(shí)，登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料以形式審查為主，對(duì)材料內(nèi)容的真實(shí)性無需查證，且雖然現(xiàn)行注銷流程設(shè)置了公示異議等預(yù)防機(jī)制，但實(shí)踐中難以苛求有關(guān)部門及利害關(guān)系人在短暫的公示期內(nèi)提出異議以防止涉案企業(yè)注銷。注銷登記前公司登記機(jī)關(guān)會(huì)要求企業(yè)先行注銷稅務(wù)登記和海關(guān)報(bào)關(guān)單位備案注銷等事宜，對(duì)于是否待行政機(jī)關(guān)立案調(diào)查結(jié)束，未作審核要求。三是信息壁壘使處罰機(jī)關(guān)與登記機(jī)關(guān)之間存在銜接盲區(qū)。行政處罰機(jī)關(guān)與登記機(jī)關(guān)尚未建立起全國、全省，甚至全市聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，尚未實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息與公司登記信息之間的互聯(lián)互通?，F(xiàn)行注銷流程明確對(duì)企業(yè)正在被立案調(diào)查或采取行政強(qiáng)制、司法協(xié)助、被予以行政處罰等情形，不適用簡易注銷程序。然而，部分企業(yè)利用雙方信息不對(duì)稱的漏洞，故意隱瞞被立案調(diào)查、行政處罰、刑事追責(zé)等信息，作出虛假承諾或提供虛假材料騙取注銷登記，以期逃避法律責(zé)任。行政處罰機(jī)關(guān)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢到的企業(yè)登記狀態(tài)是“存續(xù)”和“注銷”的結(jié)果性信息，難以在注銷登記階段，及時(shí)對(duì)惡意注銷行為提出異議和阻卻。

檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)此類社會(huì)治理漏洞時(shí)，應(yīng)積極能動(dòng)履職，以“我管”促“都管”，縱向發(fā)揮檢察一體化機(jī)制優(yōu)勢，橫向形成府檢聯(lián)動(dòng)合力，通過個(gè)案辦理、類案監(jiān)督，以點(diǎn)帶面，堵漏建制，助力法治政府建設(shè)。2022年3月14日，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)牽頭行政審批局、應(yīng)急管理局、衛(wèi)健委、人社局等9家單位召開聯(lián)席會(huì)議，研究解決措施，形成《關(guān)于推進(jìn)依法行政、完善行政執(zhí)法程序的聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》（以下簡稱《會(huì)議紀(jì)要》），明確：一是告知行政相對(duì)人在案件調(diào)查期間不得注銷公司，并通過調(diào)查筆錄、告知書等書面形式固定證據(jù)；二是行政機(jī)關(guān)立案調(diào)查后應(yīng)當(dāng)評(píng)估是否存在“惡意注銷”風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)函告公司登記機(jī)關(guān)，在案件調(diào)查期間暫停注銷登記；三是作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)通過“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”檢索并確認(rèn)公司法人的登記狀態(tài)，并在執(zhí)法卷宗中予以記錄；四是加強(qiáng)執(zhí)法人員法律風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，避免執(zhí)法漏洞，盡量縮短行政處罰辦案期限，減少投機(jī)取巧者的可乘之機(jī)。《會(huì)議紀(jì)要》下發(fā)至全區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，要求執(zhí)法過程中遵照?qǐng)?zhí)行。截至2022年6月，市人民檢察院根據(jù)全市發(fā)現(xiàn)的類似案件辦理情況，在民事、行政、刑事領(lǐng)域開展企業(yè)惡意注銷逃避法律責(zé)任專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)摸排發(fā)現(xiàn)涉案企業(yè)涉嫌惡意注銷線索90余件，已立案27件，發(fā)出再審檢察建議、檢察建議15件，推動(dòng)486萬元行政罰款、160萬元左右罰金得以執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)還對(duì)專項(xiàng)活動(dòng)開展情況形成專門調(diào)研報(bào)告，上報(bào)黨委政府，助推市域社會(huì)治理法治化建設(shè)。

《中國檢察官》：在檢察履職中是否還有需要完善的地方，下一步工作重點(diǎn)是什么？

李文祥：目前，檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的主要依據(jù)是《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》，缺少更高層面的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)其他職能部門共同化解行政爭議時(shí)，相關(guān)部門可能會(huì)質(zhì)疑開展這項(xiàng)工作的必要性與合法性，一旦存在這種質(zhì)疑，難免會(huì)對(duì)凝聚“都管”共識(shí)產(chǎn)生阻礙。所以，一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與屬地政府、行政職能部門、人民法院等機(jī)構(gòu)的溝通，通過會(huì)議紀(jì)要、會(huì)簽文件等形式，搭建行政爭議化解的協(xié)作機(jī)制，以此凝聚理念共識(shí)，理順工作職責(zé)，讓“都管”工作有規(guī)可依，有章可循。如在浙江、云南等地已經(jīng)開始有更深層次的探索，成立了包括黨委、法院、檢察院及政府相關(guān)部門在內(nèi)的行政爭議解決綜合性機(jī)構(gòu)，可以使行政爭議化解工作更加常態(tài)化、制度化、長效化，這些都值得借鑒學(xué)習(xí)。另一方面，通過協(xié)作機(jī)制運(yùn)行、典型案例引領(lǐng)，積累大量行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為《行政復(fù)議法》及行政訴訟法進(jìn)一步修訂提供豐富的司法樣本，進(jìn)而從更高層面推動(dòng)立法完善，爭取在未來將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解上升為立法。

郭玉偉：檢察機(jī)關(guān)要深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，緊緊圍繞最高檢部署的全面深化行政檢察監(jiān)督依法護(hù)航民生民利等專項(xiàng)活動(dòng)，聚焦人民群眾急難愁盼與社會(huì)治理難點(diǎn)堵點(diǎn)，同步推進(jìn)監(jiān)督辦案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、爭議化解，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益；在依法履職、能動(dòng)監(jiān)督中踐行精準(zhǔn)監(jiān)督和穿透式監(jiān)督理念，堅(jiān)持訴訟內(nèi)監(jiān)督與訴訟外監(jiān)督“雙輪”驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)跟蹤問效，強(qiáng)化跟進(jìn)監(jiān)督，以“我管”促“都管”，加強(qiáng)與相關(guān)單位的溝通、聯(lián)系，將監(jiān)督意見變成各方共識(shí)、推動(dòng)落地落實(shí)，促進(jìn)建立健全制度機(jī)制，助力國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的介入銜接機(jī)制不夠完善，主要以事后監(jiān)督為主、以事前事中監(jiān)督為輔，特別在基層檢察院此類問題尤為突出，辦案質(zhì)效不夠顯著。下一步要重點(diǎn)在以下兩個(gè)方面做好行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作：一是與法院建立良性互動(dòng)，對(duì)于那些經(jīng)法院審理后，擬判決確認(rèn)行政行為違法或無效、給原告造成損失、有調(diào)解可能的案件，檢察機(jī)關(guān)可以適時(shí)介入，強(qiáng)化與法院的分析研判，做好釋法說理、參與調(diào)解工作，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。二是與司法行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)合工作機(jī)制，采取主動(dòng)對(duì)接、走訪調(diào)研等方式強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于進(jìn)入行政復(fù)議階段行政爭議適時(shí)介入開展化解工作，幫助解決難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。

劉學(xué)晨：關(guān)于下一步工作重點(diǎn)，一是認(rèn)真落實(shí)最高檢、最高法、公安部、民政部《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，以及山東省民政廳、人民檢察院、高級(jí)人民法院、公安廳《關(guān)于妥善處理當(dāng)事人冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記問題的若干意見》，切實(shí)加強(qiáng)冒名頂替或者弄虛作假辦理婚姻登記案件的行政檢察監(jiān)督。要結(jié)合最高檢開展的全面深化行政檢察監(jiān)督依法護(hù)航民生民利專項(xiàng)活動(dòng)，深入開展冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記類案件專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動(dòng)，全面排查案件線索，聯(lián)合民政部門、人民法院、公安機(jī)關(guān)集中解決一批冒名頂替或者弄虛作假辦理婚姻登記問題，維護(hù)婚姻登記秩序和群眾合法權(quán)益。同時(shí)，全面梳理總結(jié)案件類型特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)做法以及辦案中存在問題，加強(qiáng)案件研究和匯報(bào)，形成工作經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提升監(jiān)督質(zhì)效。二是堅(jiān)持以人民為中心，依法能動(dòng)履職。對(duì)冒名頂替或弄虛作假辦理婚姻登記類案件，人民法院因超過訴訟期限駁回起訴，當(dāng)事人上訴、申請(qǐng)?jiān)賹弻?dǎo)致訴訟程序“空轉(zhuǎn)”、遲遲進(jìn)入不了實(shí)體審理的，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，依職權(quán)開展監(jiān)督，及時(shí)回應(yīng)群眾期盼，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，真正讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

秦國文：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更加積極參與社會(huì)治理，以依法監(jiān)督的“我管”促進(jìn)職能部門依法履職的“都管”，做實(shí)行政檢察。行政檢察部門應(yīng)當(dāng)將辦理具體案件與促進(jìn)社會(huì)治理結(jié)合起來，堅(jiān)持系統(tǒng)的、整體的法律監(jiān)督觀念，立足個(gè)案統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，以整體思維監(jiān)督類案，以系統(tǒng)觀念參與社會(huì)治理，以準(zhǔn)確判斷提升監(jiān)督質(zhì)效。行政檢察處于行政爭議法律解決機(jī)制的末端，面對(duì)長期未能有效解決的復(fù)雜矛盾，透過個(gè)案發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中具有共性、普遍性的規(guī)則缺失、方法缺陷問題，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，督促行政機(jī)關(guān)完善社會(huì)治理相關(guān)制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)依法治理、系統(tǒng)治理，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要方式。下一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭取社會(huì)各單位配合，一是對(duì)有重大社會(huì)影響的案件，主動(dòng)向市委政法委報(bào)告，對(duì)工作中的困難和問題，積極爭取支持。二是加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，就相關(guān)法律問題達(dá)成共識(shí)。三是主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，通過聯(lián)席會(huì)議、會(huì)簽文件、案件研討等方式，建立信息共享和常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政檢察和行政執(zhí)法在行政爭議化解工作內(nèi)容、程序、方法、效力等方面銜接，實(shí)現(xiàn)行政檢察與行政執(zhí)法良性互動(dòng)。