■陳茜

（廣東金融學(xué)院）

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，不斷豐富和完善生態(tài)文明思想。習(xí)近平總書(shū)記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力”。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，守住生態(tài)紅線，在生態(tài)文明的建設(shè)中的根本，而林業(yè)在此其中起到了至關(guān)重要的作用。林業(yè)兼具生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，既是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，也是綠色屏障，因此林業(yè)可持續(xù)發(fā)展顯得至關(guān)重要。林業(yè)的發(fā)展，離不開(kāi)農(nóng)戶的積極參與，農(nóng)戶是森林經(jīng)營(yíng)的主要參與者，是林業(yè)政策的具體實(shí)施者與受惠者，農(nóng)戶的營(yíng)林積極性直接關(guān)系到林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 新一輪集體林權(quán)制度改革取得的成效

2008年在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)的新一輪集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱“林權(quán)改革”）迄今已歷時(shí)十年，主體改革已經(jīng)完成，通過(guò)林地四至邊界的明晰、林地產(chǎn)權(quán)配置，保障了農(nóng)戶權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)林地面積和林木蓄積量的大大提升。此次林權(quán)改革被賦予了重大的歷史使命，被視為是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一重大改變，在我國(guó)整個(gè)市場(chǎng)化改革中具有重要地位，其意義不亞于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革（厲以寧，2011）?？傮w而言，此次林權(quán)改革的主要目標(biāo)是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的有效配置實(shí)現(xiàn)以提高森林質(zhì)量為基礎(chǔ)的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。截至目前，98%的農(nóng)戶已獲得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)（國(guó)家林業(yè)局“集體林權(quán)制度改革監(jiān)測(cè)”項(xiàng)目組，2017）。據(jù)第八次全國(guó)森林資源清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)森林面積已達(dá)到2.084億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積量高達(dá)151.37億m3。

2 林權(quán)改革中存在的問(wèn)題——農(nóng)民潛在的營(yíng)林積極性尚未得到充分發(fā)揮

從邏輯上講，農(nóng)戶森林經(jīng)營(yíng)的積極性應(yīng)該有一個(gè)質(zhì)的飛躍，但事實(shí)表明農(nóng)戶潛在的森林經(jīng)營(yíng)積極性尚未得到充分發(fā)揮[1]。數(shù)據(jù)顯示，林權(quán)改革后有69.4%的農(nóng)戶沒(méi)有造林。林權(quán)改革以來(lái)多數(shù)南方集體林區(qū)農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)要素配置的積極性沒(méi)有多大改觀，農(nóng)戶仍粗放地經(jīng)營(yíng)林地，甚至出現(xiàn)近20億畝集體林地長(zhǎng)期閑置、無(wú)人經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象[2]。據(jù)全國(guó)第八次森林資源清查，集體林地面積占我國(guó)林地面積的60.01%，但其生產(chǎn)力水平僅分別相當(dāng)于全國(guó)和國(guó)有林平均水平的75.40%和51.88%，且畝均蓄積量不足2m3（1.94m3），遠(yuǎn)低于世界平均水平（6m3）。林權(quán)改革后農(nóng)戶的營(yíng)林積極性顯著增加：速生林和經(jīng)濟(jì)林等商品林增長(zhǎng)較快，但是具有較高生態(tài)價(jià)值的混交林和天然林并未有顯著增長(zhǎng)。部分農(nóng)戶雖然表現(xiàn)出日漸明顯的森林經(jīng)營(yíng)的愿望，但實(shí)際上愿望還沒(méi)有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。甚至出現(xiàn)了部分農(nóng)戶在林權(quán)改革后并未在森林管理活動(dòng)中投入任何資本的現(xiàn)象[3]。

此次改革預(yù)期成果與農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來(lái)的農(nóng)戶生產(chǎn)積極性大幅度提高和糧食產(chǎn)量翻倍[4]相比形成鮮明的反差。也有批評(píng)者認(rèn)為此次林權(quán)改革違背了林業(yè)的經(jīng)營(yíng)特性，現(xiàn)有林業(yè)政策的系統(tǒng)性和激勵(lì)性不強(qiáng)[5]。

3 農(nóng)戶營(yíng)林積極性不高的原因

3.1 林業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期的天然弱質(zhì)性

林木的生長(zhǎng)周期少則十余年，多則上百年，在此期間農(nóng)戶可能還需面臨林木病蟲(chóng)害、火災(zāi)、偷砍偷伐、以及木材市場(chǎng)價(jià)格下跌等一系列自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以及林業(yè)政策變動(dòng)的政策風(fēng)險(xiǎn)。森林經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期的天然弱質(zhì)性，大大抑制了農(nóng)戶的營(yíng)林積極性，也影響了農(nóng)戶的收入生計(jì)水平。部分農(nóng)戶寧可把林地流轉(zhuǎn)出去，外出打工，也不愿意從事?tīng)I(yíng)林生產(chǎn)。

3.2 營(yíng)林勞動(dòng)力外移

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的存在，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，相比長(zhǎng)周期的營(yíng)林投入獲得的收入，非農(nóng)務(wù)工收入更易獲得，且無(wú)需前期投入。農(nóng)戶的森林經(jīng)營(yíng)意愿和林業(yè)投入水平都大大降低，導(dǎo)致了集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，阻礙了林業(yè)的發(fā)展。

3.3 林地細(xì)碎化程度高

林權(quán)改革加劇了林地的細(xì)碎化程度。林地細(xì)碎化的主要特征表現(xiàn)為農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量不斷增多，但平均地塊面積逐漸減小?，F(xiàn)實(shí)中，大部分農(nóng)戶擁有的林地分散，難以實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不利于林業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，最終導(dǎo)致林產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，影響農(nóng)戶收益[6]，而收益恰恰是農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的首要考慮因素。眾多學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，林地的細(xì)碎化程度制約了農(nóng)戶的營(yíng)林積極性，林地細(xì)碎化程度越高，農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性和營(yíng)林投入均越低[7]。

3.4 采伐指標(biāo)難以獲得

目前我國(guó)實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理制度。該制度下，根據(jù)森林的經(jīng)營(yíng)目的和主導(dǎo)功能的不同，將森林分為公益林和商品林。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益、社會(huì)效益為主導(dǎo)功能，包括防護(hù)林和特用林兩種。商品林以生產(chǎn)木材、薪材和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營(yíng)目的，包括用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林。

我國(guó)公益林采伐制度嚴(yán)苛，只準(zhǔn)許實(shí)施撫育和更新性質(zhì)的采伐，部分名勝古跡和自然保護(hù)區(qū)的林木甚至嚴(yán)禁任何采伐。對(duì)于商品林，實(shí)施采伐限額管理制度，只有在獲得采伐指標(biāo)的前提下農(nóng)戶才可對(duì)林木進(jìn)行砍伐。在分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理和采伐限額管理制度下，經(jīng)營(yíng)公益農(nóng)戶無(wú)法從營(yíng)林生產(chǎn)中獲得收入，即使得到了一定的生態(tài)補(bǔ)償，但由于公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，公益農(nóng)戶的營(yíng)林積極性不高。木材等林產(chǎn)品的銷(xiāo)售收入是商品農(nóng)戶的主要收入來(lái)源，如果沒(méi)有成功申請(qǐng)到林木采伐指標(biāo)，那么農(nóng)戶便沒(méi)有營(yíng)林收入。但現(xiàn)實(shí)中林木采伐指標(biāo)的申請(qǐng)需要經(jīng)過(guò)繁瑣的審批程序，往往難以取得。因此，采伐限額管理制度雖然一定程度上保護(hù)了森林資源，更好地發(fā)揮了森林的生態(tài)價(jià)值，但也抑制了農(nóng)戶的營(yíng)林積極性。

3.5 林業(yè)資金缺乏

據(jù)隨著我國(guó)林權(quán)改革的推進(jìn)和我國(guó)林業(yè)的發(fā)展，林業(yè)資金的需求上升，但是貸款難、營(yíng)林資金缺乏成為了制約農(nóng)戶開(kāi)展?fàn)I林活動(dòng)的重要約束，嚴(yán)重影響了農(nóng)戶的營(yíng)林積極性和營(yíng)林投入。眾多學(xué)者通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民營(yíng)林資金來(lái)源主要是自有資金（約占90%），由于銀行等金融機(jī)構(gòu)的授信機(jī)制嚴(yán)格，散戶很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，實(shí)際借款規(guī)模僅為借款需求的52%。少數(shù)資金需求量較大的林業(yè)大戶可以通過(guò)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得資金，但是大部分農(nóng)戶仍通過(guò)非正規(guī)金融提供的信用拆借，尤其是其向親戚朋友的借款，獲得林業(yè)資金的來(lái)源，普惠金融并未完全集體林區(qū)并未能完全實(shí)現(xiàn)。林權(quán)抵押貸款開(kāi)辟了農(nóng)戶融資發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的新途徑，農(nóng)戶可以通過(guò)向銀行等金融抵押林地使用權(quán)和林木所有權(quán)來(lái)獲得營(yíng)林資金。但是從目前我國(guó)林權(quán)抵押貸款實(shí)施現(xiàn)狀看，尚處于起步階段尚存在許多問(wèn)題，有待解決與完善。

4 對(duì)策與建議

4.1 繼續(xù)深化主體改革

迄今為止，新一輪集體林權(quán)改革的主體改革已經(jīng)基本完成，改革紅利在源源不斷地釋放：南方大部分集體農(nóng)戶通過(guò)林權(quán)改革獲得的林地使用權(quán)證、林地使用面積增加、林木蓄積量增大、農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了增收，改革績(jī)效得到大部分農(nóng)戶的支持和肯定。但是改革后的林區(qū)仍然面臨著如何穩(wěn)步增加畝均森林蓄積量、提升森林質(zhì)量、完善采伐制度、發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。

4.2 深入推進(jìn)各項(xiàng)配套改革措施

完善公益林補(bǔ)償制度，秉承“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索分類(lèi)補(bǔ)償辦法，同時(shí)拓展多渠道補(bǔ)償?shù)耐緩健?/p>

完善林木采伐限額管理制度，為農(nóng)戶增加營(yíng)林收入創(chuàng)造寬松環(huán)境和有利條件。一方面加快推進(jìn)依據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案自上而下編制森林采伐限額的改革，另一方面在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低育林基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。

4.3 大力發(fā)展林權(quán)抵押貸款和林業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建林業(yè)金融體系

林業(yè)資金缺乏是抑制農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的重要因素之一，伴隨著主體改革的完成，林地基本完成了確權(quán)發(fā)證的工作，以林地和林木為抵押的抵押貸款項(xiàng)目可以很好地位農(nóng)戶解決營(yíng)林資金融通的問(wèn)題。但目前由于林權(quán)抵押貸款對(duì)抵押對(duì)象范圍限制嚴(yán)格，個(gè)體農(nóng)戶很難從銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，因此建議金融機(jī)構(gòu)加大適當(dāng)放寬抵押對(duì)象范圍，開(kāi)發(fā)出更多適合個(gè)體農(nóng)戶的信貸產(chǎn)品,大力推進(jìn)小額金融服務(wù)。

林業(yè)保險(xiǎn)是抵御營(yíng)林風(fēng)險(xiǎn)的重要措施之一。目前森林保險(xiǎn)的參與主體主要是林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶，森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種主要針對(duì)對(duì)森林火災(zāi)、病蟲(chóng)鼠害等自然風(fēng)險(xiǎn)，較為單一。農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和投保積極性有待提高。建議政府進(jìn)一步推進(jìn)政策性保險(xiǎn)制度，通過(guò)貼息等形式積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與林業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大保險(xiǎn)的種類(lèi)、面積，幫助農(nóng)戶提高抵御林業(yè)自然災(zāi)害和其他風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.4 加強(qiáng)林地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)

各級(jí)政府應(yīng)為農(nóng)戶搭建林權(quán)和林地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，組織交易，促進(jìn)林權(quán)林地流轉(zhuǎn)，降低林地細(xì)碎化程度，促進(jìn)林業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)，大力開(kāi)展林權(quán)林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策的宣傳，使農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中充分體會(huì)林權(quán)林地流轉(zhuǎn)在盤(pán)活林業(yè)資產(chǎn)、促進(jìn)林業(yè)增收中的重要意義。同時(shí)，加快森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)培建設(shè)和專(zhuān)業(yè)評(píng)估人才培訓(xùn)工作；規(guī)范林產(chǎn)品交易要素市場(chǎng)，加強(qiáng)執(zhí)法。扶持農(nóng)民林業(yè)合作組織的發(fā)展，更好地增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，推進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營(yíng)。