■崔玉鵬

（東營市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心）

引 言

因?yàn)閷A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投融資方式的建設(shè)周期比較漫長，這整個(gè)過程中的不可抗力因素也比較多，所以如果政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投融資方式管理不當(dāng)，會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的正常進(jìn)行。而我國對于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化和融資渠道多樣化的投融資模式起步較晚，在有關(guān)的法律政策、市場風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制等方面均有較大的缺陷，從而導(dǎo)致對項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)無法進(jìn)行合理的規(guī)避與管控。所以，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制是當(dāng)下亟需的一項(xiàng)舉措。

1 構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的必要性

1.1 投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵特征

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資，是指地方政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目興建的過程中，利用財(cái)政手段，通過多種投融資模式達(dá)到籌集資金的目的，而后再將其分配給需要資金的基礎(chǔ)設(shè)施部門的一種方式。在通過投融資項(xiàng)目籌集資金之后，從建設(shè)項(xiàng)目開工至項(xiàng)目驗(yàn)收期間，其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很可能會(huì)和建設(shè)項(xiàng)目初期訂立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)出現(xiàn)一些偏離，有可能在建設(shè)項(xiàng)目的過程中增添新的投資成本，使得建設(shè)項(xiàng)目所投入資金的各方均產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)損失。

而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)管理，則是指建立在對上述一系列投融資活動(dòng)全過程之上的一種監(jiān)測管理機(jī)制，使政府部門可以在有效緩解財(cái)務(wù)壓力的同時(shí)，能夠順利地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的投資建設(shè)活動(dòng)，從而規(guī)避投融資活動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的主要內(nèi)容

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的主要內(nèi)容概括來說包括對投融資風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估和控制這三個(gè)方面。其中對投融資風(fēng)險(xiǎn)的識別是投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，指在對投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查總結(jié)之后，對潛在的各種投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體分類和識別，以此來探究投融資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因和其所造成的不同影響，并且能夠與我國實(shí)際情況相結(jié)合，得出具體的判定標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 投融資風(fēng)險(xiǎn)的分類

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)的種類有很多種，從投融資的進(jìn)程看，大體分為信用風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)以及完工風(fēng)險(xiǎn)等。

信用風(fēng)險(xiǎn)指的是在簽訂投融資合約以后，涉及的各項(xiàng)目參與者有可能沒有能力履行合同中規(guī)定義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)指的是在試生產(chǎn)階段和生產(chǎn)運(yùn)營階段，由于技術(shù)問題或者經(jīng)營問題等而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。比如能源和原材料供應(yīng)不及時(shí)、經(jīng)營管理水平低下等。

市場風(fēng)險(xiǎn)指的是如果項(xiàng)目最終成果不能在市場中獲得有利的競爭地位，則這個(gè)項(xiàng)目是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的。這其中包含兩類風(fēng)險(xiǎn)特征：價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)與市場銷售量的風(fēng)險(xiǎn)。

完工風(fēng)險(xiǎn)指的是有些公司在項(xiàng)目的施工階段，可能會(huì)發(fā)生的工程建設(shè)成本超支、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者項(xiàng)目施工滯后導(dǎo)致項(xiàng)目延期等一系列問題。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)，是在項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)概率較高的一類風(fēng)險(xiǎn)。引起該風(fēng)險(xiǎn)的因素非常多，比如承包商的資信狀況不好、施工技術(shù)水平較低或者由于投資者的資金沒有按時(shí)到位的問題，都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照合同約定的工期完工，這給各項(xiàng)目參與方都會(huì)帶來不小的損失。

2 構(gòu)建投融資風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題

2.1 配套法律體系不夠完善，政策環(huán)境構(gòu)建不足

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資方式?jīng)Q定了其投融資的風(fēng)險(xiǎn)所在，我國一直以來使用的單一的政府投資方式使得政府負(fù)擔(dān)過重、政府承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)也較大。而目前國際上常用的BOT方式、TOT方式、ABS方式、PPP方式等新型投融資方式都能夠有效解決政府資金短缺的問題。然而盡管我國近年來采取了一系列積極的財(cái)政政策建設(shè)，開始鼓勵(lì)例如ppp模式等的投放運(yùn)行，但是相關(guān)的投資渠道尚未完全搭建，我國對于投融資模式的利用還處于初級探索階段。這類多元化的投融資方法，都必須依托于一個(gè)更加透明、更加健全、更加規(guī)范的法律框架之上，但由于目前有關(guān)法律法規(guī)尚不完善，缺少投融資環(huán)境的支持，導(dǎo)致這類投融資方案不能平穩(wěn)落地。

2.2 政府監(jiān)管力度不大

對ppp模式來說，其要求政府部門必須與私人公司之間開展深層次的合作，而在這其中，市政部門和特許經(jīng)營公司之間既是合作伙伴關(guān)系，又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。不同的特許經(jīng)營管理模式，所要求的監(jiān)管內(nèi)涵不同、監(jiān)督管理所實(shí)施的主體不同、監(jiān)督管理的深度不同、監(jiān)督管理組織的形式也不盡相同。因此，政府特許經(jīng)營監(jiān)管的深度、監(jiān)管的廣度仍需拓展。實(shí)行全面的監(jiān)督管理機(jī)制，才能夠有效降低投融資風(fēng)險(xiǎn)[1]。

2.3 投融資風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才不足

對于現(xiàn)階段中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，很多的投融資模式都還處在一個(gè)摸索的階段，政府部門在開展投融資活動(dòng)時(shí)，往往對于相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場潛力以及其價(jià)格變化的情況掌握不夠全面具體，從而導(dǎo)致投資者對建設(shè)項(xiàng)目并沒有總體的了解，對其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見性。因此，對于各投資方來說，需要真正專業(yè)的人才或者機(jī)構(gòu)參與到整個(gè)投融資的過程中來，從而能夠真正對投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的識別和評估，針對具體項(xiàng)目能夠給出專業(yè)的意見和建議。而目前，這類人才或者咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量屈指可數(shù)，專業(yè)人才配備嚴(yán)重不足。

2.4 投融資過程中的擔(dān)保手續(xù)不正規(guī)

信譽(yù)借貸、土地質(zhì)押以及其他多種形式的政府部門投融資平臺(tái)擔(dān)保是信譽(yù)保障的基礎(chǔ)。但按照法律規(guī)定，除經(jīng)中國國務(wù)院批準(zhǔn)的外國政府及國外機(jī)構(gòu)的信譽(yù)轉(zhuǎn)貸以外，政府部門機(jī)構(gòu)均不可以作為擔(dān)保人。但仍有不少地方政府部門的兜底保證基本上向國內(nèi)外機(jī)構(gòu)進(jìn)行了信譽(yù)借貸，而如果地方財(cái)政部門無法確保預(yù)期收入，那么及時(shí)償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就大大增加了。另外，有部分機(jī)構(gòu)也會(huì)利用地方政府部門兜底償還的資金支援建設(shè)，造成重貸輕還的現(xiàn)象，使得政府負(fù)擔(dān)大大增加。

2.5 還貸能力不足

大多數(shù)的政府融資項(xiàng)目的投融資平臺(tái)渠道都較為單一，受政府信貸政策的影響也較大。金融機(jī)構(gòu)所投入的資金比重過大，說明國家財(cái)政在開展大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中資金來源的途徑不夠豐富，很容易形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而造成銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)信用嚴(yán)重緊縮，也會(huì)對投入建設(shè)的投融資鏈條形成直接的負(fù)面影響，而正是由于投融資鏈條的中斷造成了許多爛尾工程以及其他金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)的形成。

3 對 策

3.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)，讓投融資模式有法可依

政府仍需制定正式完備的法律條文，建立健全投融資相關(guān)法律法規(guī)，使得多元化的投融資方式都能夠在法律中找到依據(jù)，規(guī)范投融資模式的細(xì)節(jié)管理，建設(shè)安全可靠的投融資環(huán)境，鼓勵(lì)多種投融資模式發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)資金體制機(jī)制變革，通過選擇更適宜的融資方法，吸納社會(huì)上更多的資金，以推動(dòng)市政基建工程項(xiàng)目的順利開展[2]。

3.2 加強(qiáng)政府監(jiān)管，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)政府特許經(jīng)營監(jiān)督管理工作的深度與廣度，形成全面的、多元化的監(jiān)督體制，讓投融資的過程更加透明、安全、高效，降低投融資的風(fēng)險(xiǎn)。建立健全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系，嚴(yán)密審查各個(gè)項(xiàng)目，確定其擔(dān)保的內(nèi)容真實(shí)完整，規(guī)范各種合同的有關(guān)條款，從而確保合同中約定的有效性。尤其是對社會(huì)投融資資金的流轉(zhuǎn)形態(tài)要進(jìn)行即時(shí)的監(jiān)測管控，及時(shí)了解資金的最新動(dòng)向，并對新形勢下所遇到的具體問題做出合理的解決方法。地方政府部門在選擇PPP或其他模式的社會(huì)合作方時(shí)，也要注意對合作方的資格和實(shí)力進(jìn)行審核，從而降低因合作方實(shí)力不足而造成的投融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 培養(yǎng)優(yōu)秀人才，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展

大力培育投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的復(fù)合型人才，首先需要教育部門與各大院校進(jìn)行合作，并且設(shè)立相關(guān)的金融、管理類專業(yè)，并提供相關(guān)的投融資風(fēng)險(xiǎn)管理類課程，以此來培訓(xùn)高等院校的投融資風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)的人才；各對接公司也可進(jìn)行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理類的技術(shù)培訓(xùn)，或與各院校合作，為公司提供職業(yè)培訓(xùn)的良好環(huán)境，定期對公司人員開展相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。通過多種方式增加投融資風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才的培養(yǎng)渠道。

3.4 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評估體制

建立健全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系，首先需要嚴(yán)密審查各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，確保其項(xiàng)目內(nèi)容的真實(shí)完整性。其次，在有關(guān)法律法規(guī)健全的基礎(chǔ)上，政府可以開展多元化投融資業(yè)務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，通過充分利用各種投融資方法，以達(dá)到降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、減少企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)對于部分存在競爭性的建設(shè)項(xiàng)目，可以實(shí)行政府出讓重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所有權(quán)的新型管理模式。這樣能夠增加企業(yè)的競爭力，為投融資建設(shè)更多的資源橋梁。例如可以適當(dāng)嘗試使用BOT投項(xiàng)目融資模型，這個(gè)管理模式從長期來看是建設(shè)項(xiàng)目在特許期內(nèi)的完全民營化形式，對技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施投資融資合作的企業(yè)來說，由于政府已經(jīng)失去了對項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，為減少融資風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)經(jīng)營上的債務(wù)壓力，合作企業(yè)會(huì)更加高效、高質(zhì)量的完成項(xiàng)目的建設(shè)活動(dòng)。而對于作為大股東的政府部門來說，采用BOT投融資模式更能夠?qū)φ嚓P(guān)投資項(xiàng)目實(shí)施全面的監(jiān)督，從而有效地解決了一系列的政府融資問題[3]。

3.5 加強(qiáng)投融資管理

加強(qiáng)投融資管理體制的改革，對于投融資管理平臺(tái)適當(dāng)擴(kuò)大其自主及其運(yùn)營決策權(quán)，以增強(qiáng)其市場化運(yùn)作的綜合實(shí)力，形成舉債、融資、還款等一系列的管理機(jī)制，減少項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，完善計(jì)劃管控與成本管控，以提升項(xiàng)目融資效率；拓展投資渠道，合理引導(dǎo)民間資金，有效分散集中償還風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)彼此之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，對預(yù)期出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)共同想方法化解，以實(shí)現(xiàn)合理防控風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.6 提高對風(fēng)險(xiǎn)的控制能力

現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程是一個(gè)極為復(fù)雜的工程項(xiàng)目，關(guān)乎到我們的方方面面。所以，要以大系統(tǒng)的視角，面對大系統(tǒng)內(nèi)、外部的風(fēng)險(xiǎn)，必須增強(qiáng)管理、預(yù)防能力。目前關(guān)于大信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的管理預(yù)防，主要有這樣一些方面：

3.6.1 完成了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的管控

而貸款商業(yè)銀行是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成后經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的重要承接者而已。為管控和傳遞工程建設(shè)項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)，信貸銀行一般需要為工程承建企業(yè)提供一定的”完成擔(dān)?！弊鞅Ｕ?，同時(shí)還可以委托項(xiàng)目代表。代表信貸方監(jiān)管工程項(xiàng)目的施工進(jìn)展和完成狀況。而項(xiàng)目企業(yè)也可以通過投保方式來爭取工程完成保證。

3.6.2 工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中風(fēng)險(xiǎn)的管理

工業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理主要是利用各種融資文書和信譽(yù)保障合同來進(jìn)行規(guī)范管理的。根據(jù)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)類型不同，可設(shè)計(jì)不同的合同文本。例如：與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)和信譽(yù)良好且可信的商業(yè)合作伙伴，就供電、燃?xì)夂徒煌ㄟ\(yùn)輸?shù)葐栴}，訂立有約束力的、長久的、固定價(jià)格的合作協(xié)議；工程項(xiàng)目企業(yè)必須具有自己的供應(yīng)來源與基礎(chǔ)設(shè)備（如建設(shè)專門運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)或發(fā)電機(jī)），并在項(xiàng)目文件中約定了嚴(yán)厲的規(guī)定和對有關(guān)承包人與提供者的延期處罰準(zhǔn)則等；此外，提高工程項(xiàng)目經(jīng)營者的業(yè)務(wù)技術(shù)水平還是降低生產(chǎn)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的途徑。

3.6.3 風(fēng)險(xiǎn)的管理

風(fēng)險(xiǎn)管控重點(diǎn)是評估項(xiàng)目投資方對所開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營管理能力，而這個(gè)能力是決定項(xiàng)目的品質(zhì)管理、成本管控以及產(chǎn)出效益的一項(xiàng)關(guān)鍵因素。尤其要重視公司對基礎(chǔ)設(shè)施工程總監(jiān)人選的控制，內(nèi)容主要涉及以下三個(gè)方面：公司項(xiàng)目經(jīng)理是否具備在同一領(lǐng)域內(nèi)的長期工作經(jīng)歷和資信；公司項(xiàng)目經(jīng)理是否為項(xiàng)目投資方之一；除公司項(xiàng)目經(jīng)理的直接投入之外，對公司項(xiàng)目經(jīng)理是否存在投資收益以及成本控制獎(jiǎng)勵(lì)等的鼓勵(lì)制度。

3.6.4 信用風(fēng)險(xiǎn)的控制

在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資中，盡管信貸金融機(jī)構(gòu)對貸款人和項(xiàng)目組織者有一定追索權(quán)，但必須正確評價(jià)項(xiàng)目參與者的信譽(yù)、績效以及管理技能等指標(biāo)，因?yàn)樯鲜鲆蛩厥切刨J金融機(jī)構(gòu)要取得項(xiàng)目成果的保障。

4 結(jié) 語

目前中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投融資體系已經(jīng)初具規(guī)模，各種投融資模式也開始逐漸發(fā)展，在一定程度上促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。而對于這些如雨后春筍般不斷出現(xiàn)的新模式，政府層面需要給予足夠的政策支持，構(gòu)建寬松的發(fā)展環(huán)境，為多元化發(fā)展提供可能。其次需要政府不斷加強(qiáng)監(jiān)管、加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，為投融資提供前提保障?？偠灾?，合理的管理項(xiàng)目投融資管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，仍是現(xiàn)實(shí)而重要的課題。需要政府和企業(yè)共同改進(jìn)和探索，不斷完善、發(fā)展中國市場經(jīng)濟(jì)體系。