● 廣東省深圳市南山區(qū)人民檢察院課題組/文

一、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的法理闡釋

行政爭議實質(zhì)性化解的概念起源于司法機關(guān)的工作實踐，2019年10月，最高檢部署開展“促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，2021年此項工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化做實。2019年至2021年，共有效化解行政爭議1.7萬件，其中10年以上的1029件，促進案結(jié)事了、政和人和。［1］參見張軍：《堅持以習近平法治思想為指引 依法能動踐行以人民為中心的發(fā)展思想》，《學習時報》2022年6月6日。檢察機關(guān)在履行行政檢察監(jiān)督職能時，充分利用具有法律監(jiān)督意義的手段，針對當事人的實質(zhì)訴求，通過提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議、釋法說理、公開聽證、司法救助等多種方式，深入行政實體法律關(guān)系，促成行政機關(guān)與相對人之間的矛盾化解，實現(xiàn)案結(jié)事了政和。具體而言，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作包括以下三個方面：一是從爭議解決的方式來看，檢察機關(guān)憑借其法律監(jiān)督主體地位，應(yīng)當更加全面審查案件，聚焦當事人實質(zhì)訴求，以多元化解機制化解爭議；二是從審查案件的范圍來看，行政爭議實質(zhì)性化解不局限于申請人表面的申請監(jiān)督請求及理由，而應(yīng)拓展到對被訴行政行為合法性的全面審查，對相關(guān)爭議的一攬子解決；三是從爭議解決的結(jié)果來看，要實現(xiàn)案結(jié)事了，妥善解決當事人的實質(zhì)合法訴求以及息訴息訪。

檢察機關(guān)辦理的行政爭議實質(zhì)性化解案件，通常經(jīng)歷行政復議、法院一審、二審、再審，檢察機關(guān)是推動行政爭議司法解決的最后一道防線。通過檢察履職推動行政爭議化解，是落實行政訴訟制度價值目標的必然要求，對于走深走實行政檢察工作、優(yōu)化檢察格局、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有正向意義。

1.以檢察履職助推爭議化解，是對行政訴訟法立法目的的檢察回應(yīng)。行政訴訟法將“解決行政爭議”確立為立法目的之一，映射出行政訴訟案件中解決糾紛的目的導向和價值追求。同時，該法第11條明確了人民檢察院是行政訴訟的法律監(jiān)督機關(guān)。因此，檢察機關(guān)借助法律監(jiān)督主體地位，履行法律監(jiān)督職責的同時化解行政爭議，是落實行政訴訟法立法目的的生動體現(xiàn)。

2.以檢察履職做實行政檢察，是解決“程序空轉(zhuǎn)”癥結(jié)的檢察方案?！俺绦蚩辙D(zhuǎn)”是制約行政爭議實質(zhì)性化解的重要原因，法律形式主義是程序空轉(zhuǎn)的癥結(jié)所在，回避實質(zhì)判斷的訴訟程序形式主義和回避實質(zhì)作為的行政程序形式主義嚴重制約了行政爭議的實質(zhì)性化解。［2］參見劉藝：《檢察機關(guān)促進行政爭議實質(zhì)性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結(jié)婚“過期之訴”為切入點》，《人民檢察》2021年第15期。在此情況下，通過檢察聽證、促成和解、司法救助等多元化解機制做實行政訴訟監(jiān)督工作，成為推動人民法院未做實質(zhì)性審理的、行政爭議無法化解的“程序空轉(zhuǎn)”案件得以解決的重要抓手。

3.以檢察履職推動訴源治理，是落實監(jiān)督職責、展現(xiàn)司法為民的檢察深化。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在履行職責時更加具有能動性、主動性，對案件有更高的審查強度，對爭議有更高的“穿透式”解決度，更能保證矛盾化解的合法性和公正性，進而落實“訴源治理”理念，維護社會和諧穩(wěn)定。

4.以檢察履職實現(xiàn)多方共治，是助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢察擔當。注重多元主體多方共治是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式，人的最大解放、人權(quán)的最大實現(xiàn)和人民最大幸福是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最大目標。［3］參見應(yīng)松年：《加快法治建設(shè)促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國檢察官》2015年第5期。從治理主體結(jié)構(gòu)來看，檢察機關(guān)參與到行政爭議解決的治理結(jié)構(gòu)中，促進行政權(quán)、審判權(quán)和行政相對人權(quán)利的平衡合理運行，是多方、多層、多元、多維共同治理的具體體現(xiàn)。從結(jié)果導向來看，通過行政爭議實質(zhì)性化解工作，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，回應(yīng)人民群眾關(guān)切，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值追求不謀而合。

二、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的現(xiàn)實路徑分析

本文通過選取最高人民檢察院、廣東省人民檢察院2021年- 2022年5月公布的52個行政爭議實質(zhì)性化解典型案例為樣本進行實證研究，挖掘樣本案例的案件特點、爭議解決方式選擇的內(nèi)在邏輯，科學認識當前相關(guān)工作現(xiàn)狀及存在的普遍性、傾向性問題，找準瓶頸因素，尋求可行的改進措施，以期為檢察機關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解工作的規(guī)范開展提供依據(jù)和支撐。

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根據(jù)樣本案例統(tǒng)計結(jié)果（參見表1）分析，行政爭議類型情況呈現(xiàn)出以下特點：一是案件通常聚焦于民生領(lǐng)域，關(guān)乎人民群眾的切身利益，對該類行政案件的辦理，尤其需注意落實好以人民為中心的發(fā)展思想，尋求妥當方案；二是部分案件法律關(guān)系較為復雜，可能涉及利益沖突的多方當事人，行政爭議、民事爭議等多重爭議交織，對這類案件檢察機關(guān)需要更加細致地調(diào)查核實，綜合運用各種手段，厘清多重法律關(guān)系，做好多方工作，促進案涉爭議的解決。如在劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局、第三人任某土地行政確認檢察監(jiān)督案中，行政糾紛不僅涉及行政相對人劉某青、謝某梅的利益，也涉及第三人任某的利益，當?shù)貦z察機關(guān)在辦理案件、化解爭議的過程中，對案件進行更加詳實的調(diào)查，注重與行政機關(guān)溝通，通過公開聽證增強社會參與，厘清多方法律關(guān)系，以解決民事糾紛的促成化解行政爭議。［4］參見《最高檢發(fā)布“加強行政檢察監(jiān)督 促進行政爭議實質(zhì)性化解”典型案例》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml ，最后訪問日期：2022年11月1日。

在檢察機關(guān)介入行政爭議的階段方面（參見表2），反映出兩個特點：一是大多數(shù)案件在檢察機關(guān)介入前都經(jīng)歷了“行政復議——行政一審——行政二審——行政再審”的過程，不少案件甚至進入信訪階段。經(jīng)過多年爭訟和處理環(huán)節(jié)，爭議之所以仍得不到化解，重要原因之一在于行政相對人認為其被侵犯的合法權(quán)益沒有得到有效救濟。因此，行政爭議在進入行政檢察監(jiān)督階段以后，檢察機關(guān)應(yīng)避免就案辦案，需兼顧行政爭議的實質(zhì)性化解；二是部分檢察機關(guān)已展開在訴前階段介入行政程序?qū)π姓幾h進行實質(zhì)性化解的探索，由于尚處于探索階段，所占比例還較低。對于行政機關(guān)作出行政行為時（前）或行政復議階段檢察機關(guān)便介入的案件，一類為經(jīng)相對人申請監(jiān)督，檢察機關(guān)基于行政違法行為監(jiān)督介入案件；另一類為依托檢察機關(guān)與行政機關(guān)的聯(lián)動協(xié)作機制介入案件，如在江蘇省某市檢察院化解張某某等群體性勞資糾紛案中，某市人社部門依托與該市檢察機關(guān)建立的欠薪聯(lián)動調(diào)處工作機制，邀請檢察機關(guān)共同做好案件的矛盾化解工作，促進糾紛化解。［5］參見《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第四批)》 ，《檢察日報》2021年12月22日。

注：由于存在同一案件采用多種爭議化解方式的情形，因此表格中涉及的數(shù)量之和大于樣本案例數(shù)。

在檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解路徑和方式方面（參見表3），體現(xiàn)了以下三個特點：一是注重多樣化手段，不拘泥于單一路徑對行政爭議進行化解，往往綜合多種手段化解行政爭議；二是注重當事人的實質(zhì)化訴求，不拘泥于就案辦案，尤其是在法院對當事人提起的行政訴訟未作實體審理的案件中，檢察機關(guān)圍繞行政相對人的實質(zhì)訴求，綜合考量法律及法律之外的因素，為行政相對人提供充分幫助，促成行政爭議合法合理解決；三是注重深化治理，以個案作為檢察機關(guān)參與社會治理的切入點，實現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果，如在某材料公司訴重慶市某區(qū)安監(jiān)局、市安監(jiān)局行政處罰及行政復議檢察監(jiān)督案中，檢察機關(guān)通過釋法說理勸導申請人撤回監(jiān)督申請的同時，針對行政機關(guān)執(zhí)法程序不規(guī)范、不嚴謹?shù)膯栴}，向其提出改進工作檢察建議，促使其規(guī)范行政執(zhí)法行為， 實現(xiàn)檢察機關(guān)參與社會治理、有效推動訴源治理，從源頭上減少行政爭議發(fā)生。［6］參見張相軍、張步洪、劉浩：《檢察機關(guān)推動行政爭議實質(zhì)性化解的一組樣本——最高人民檢察院第三十批指導性案例解讀》，《人民檢察》2021年第20期。

三、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的難點

由于對支撐現(xiàn)行立法的理論討論不夠充分，相關(guān)立法存在空白，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作存在以下難點。

（一）檢察機關(guān)職能定位不清晰，提前介入依據(jù)不足

一是檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作是對原有行政訴訟監(jiān)督的拓展，但囿于現(xiàn)有法律并未作出更加詳細的規(guī)定，在參與行政爭議化解工作中，其角色定位是法律監(jiān)督機關(guān)還是爭議調(diào)處機關(guān)的角色定位不清。二是行政復議機關(guān)在行政復議階段通過行使行政監(jiān)督權(quán)定紛止爭是多元矛盾糾紛解決機制的重要組成部分，化解爭議是行政復議的基本制度功能。從本文研究的樣本案例看，由于檢察機關(guān)提前介入法律依據(jù)不足，僅少數(shù)案件是檢察機關(guān)基于與行政機關(guān)會簽文件或協(xié)作機制在行政復議階段介入對行政爭議進行實質(zhì)性化解，制約了檢察機關(guān)對“潛在之訴”進行行政爭議實質(zhì)性化解。

（二）相關(guān)法律依據(jù)不完善，檢察機關(guān)發(fā)揮職能不充分

通常情況下，檢察機關(guān)經(jīng)當事人申請后方才介入行政爭議對案件進行進一步的審查，并基于當前法律規(guī)定，分不同情形提出抗訴、制發(fā)再審檢察建議或作出不支持監(jiān)督申請的決定。目前立法未對檢察機關(guān)進行行政爭議實質(zhì)性化解的具體方式作出指引，存在立法空白。同時，檢察機關(guān)進行行政爭議實質(zhì)性化解工作涉及與行政機關(guān)、審判機關(guān)等多個主體的配合，由于各主體之間橫向聯(lián)動與協(xié)作機制不完善，不利于檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)的良性互動，一定程度上阻礙了行政爭議全面、整體和根本性解決。

四、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的完善

（一）明確檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的職能定位

“穿透式”監(jiān)督為檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的職能定位提供了依據(jù)，在該理論架構(gòu)下，“行政訴訟監(jiān)督——促進依法行政——化解個案爭議——推動類案治理”形成了完整閉環(huán)。［7］參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。檢察機關(guān)應(yīng)當恪守法律監(jiān)督機關(guān)的職能定位，基于對公權(quán)力的監(jiān)督，實現(xiàn)對私權(quán)利的保障，進而促進行政爭議化解。檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的角色定位和參與爭議調(diào)處是有機統(tǒng)一的關(guān)系，化解行政爭議是開展行政檢察監(jiān)督工作的應(yīng)有之義，立足監(jiān)督職能是進行行政爭議實質(zhì)性化解的邏輯起點。

（二）拓展檢察機關(guān)介入行政爭議的方式和履職范圍

基于法律監(jiān)督機關(guān)的職能定位，檢察機關(guān)只能依托個案介入監(jiān)督，在介入具體案件的方式上，可通過一定的立法設(shè)計拓寬檢察機關(guān)開展相關(guān)工作的案件線索和來源。除對申請監(jiān)督案件的行政爭議進行化解外，制度設(shè)計上可一定程度允許監(jiān)督端口前移，力促 “潛在之訴”的行政爭議訴前化解。對此，制度設(shè)計上可作出以下安排：一是檢察機關(guān)介入行政復議程序要有依據(jù)，允許檢察機關(guān)與行政機關(guān)達成多元調(diào)解協(xié)作機制。復議機關(guān)認為案件存在疑難復雜或檢察機關(guān)認為確有必要參與情形的，可以邀請檢察機關(guān)參與。另外，對于行政程序中，當事人申請檢察機關(guān)進行行政行為違法監(jiān)督的案件，檢察機關(guān)亦可介入，有利于充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，修復受損的社會關(guān)系，從而達到實質(zhì)性化解爭議的目的；二是檢察機關(guān)要嚴守檢察監(jiān)督權(quán)的邊界，即在訴前階段參與行政爭議化解時，要避免對行政權(quán)的不當干預，在充分尊重行政機關(guān)自由裁量權(quán)、審查行政行為的合法性、合理性的基礎(chǔ)之上，定紛止爭，化解爭議。

（三）規(guī)范檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的方式和程序

由于法律依據(jù)的缺失，基層檢察機關(guān)在辦理行政爭議實質(zhì)性化解案件時，可能會出現(xiàn)不知道如何開展工作或過度、任意運用調(diào)解方式的情形，易缺乏靈活性或?qū)е旅つ啃?。因此，在立法設(shè)計上，需要明確檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的方式和手段，對開展相關(guān)工作作出明確規(guī)定，嚴格規(guī)范爭議化解工作。一是明確檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解工作的方式，如陪議、旁聽、參與聽證、共同磋商、提出調(diào)解方案、提供專家咨詢、司法救助等多元糾紛解決機制；二是分不同情形對檢察機關(guān)開展行政爭議化解工作的方式作出法律規(guī)定。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為存在不符合法律規(guī)定情形的，應(yīng)依法予以監(jiān)督并督促行政機關(guān)履行法定職責，行政行為導致行政相對人的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當向相對人提供救濟并主動促成調(diào)解或和解。檢察機關(guān)認為法院裁判確有錯誤的，應(yīng)當依法作出再審檢察建議或抗訴，以監(jiān)督促調(diào)解，推動爭議解決。檢察機關(guān)認為符合公開聽證條件的，可適用公開聽證程序，引導雙方消除分歧，從對抗轉(zhuǎn)向?qū)υ?，充分發(fā)揮公開聽證在查清事實、釋法說理、促成和解等方面的積極效能。此外，根據(jù)案件具體情況，案件辦理時可綜合運用司法救助、專家咨詢、心理咨詢等方式作為補充手段，幫助厘清案件爭議焦點，緩和當事人的情緒，使矛盾得以有效化解。