文／王瑋

開展江豚保護協(xié)同立法是長三角地區(qū)首次跨市域協(xié)同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

10 月24 日是國際淡水豚保護日，也是馬鞍山長江江豚保護宣傳日。10月24日，中央廣播電視總臺對我省馬鞍山市和江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市協(xié)同保護江豚立法進行了報道，給予了充分肯定。

長江江豚是長江中僅有的水生哺乳動物，也是極度瀕危的國家一級保護動物，被譽為“水中大熊貓”。馬鞍山市與南京市、鎮(zhèn)江市所轄江段總長約260公里，過往科考數(shù)據(jù)顯示，三市所轄江段生活著約100頭長江江豚，約占長江干流長江江豚數(shù)量的22%、長江流域長江江豚總數(shù)的10%。

為構(gòu)建多層次多維度的跨行政區(qū)域江豚保護體系，更好地提升長江江豚保護實效，省人大常委會積極探索，指導(dǎo)和推動馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市開展江豚保護協(xié)同立法，這是長三角地區(qū)首次跨市域協(xié)同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法過程中，省人大常委會法工委主要做好以下幾方面工作：

一、精準聚焦，科學選題

黨的二十大報告指出，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2019 年，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在省級人大立法工作交流會上指出，要抓好協(xié)同立法，依法保障和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實落地。2020 年，全國人大常委會法工委主任沈春耀在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調(diào)，要重視和加強地方協(xié)同立法。地方人大開展區(qū)域協(xié)同立法，可以先易后難，先將基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護、市場要素流動、社會民生保障等方面的協(xié)同立法扎扎實實地做起來。近年來，國家制定了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略，我省與長三角地區(qū)其他省市等相繼探索開展了協(xié)同立法工作，取得了明顯成效。

視覺中國 供圖

去年以來，省人大常委會法工委指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市圍繞本區(qū)域發(fā)展和改革大局，整合地方立法資源，推進區(qū)域地方立法工作的合作與協(xié)調(diào)，推動馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市開展江豚保護協(xié)同立法；淮北市、宿州市與江蘇省徐州市、連云港市、宿遷市，山東省菏澤市、濟寧市、臨沂市、棗莊市，河南省商丘市以旅游立法項目為載體，建立淮海經(jīng)濟區(qū)立法協(xié)作交流機制；安慶市、六安市與湖北省黃岡市、河南省信陽市圍繞大別山保護開展三省四市協(xié)同立法，依法保障和推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實落地。

二、統(tǒng)籌協(xié)同，強化溝通

協(xié)同立法涉及多個地域、多個立法主體，存在的問題不同、面臨的利益訴求不一，需要調(diào)整的法律關(guān)系比較復(fù)雜，較一般的立法而言難度更大。省人大常委會法工委指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市在立法中堅持求同存異，既要解決存在的共性問題，又要突出地方特色，解決個性問題，做到協(xié)調(diào)互補。為做好此次跨區(qū)域協(xié)同立法，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市加強溝通交流，共同制定了《長江江豚保護協(xié)同立法工作方案》，明確協(xié)同立法采用共同的體例結(jié)構(gòu)和核心制度。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過實地調(diào)研與座談，廣泛征求意見和建議，最終形成了《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》?！稕Q定》堅持系統(tǒng)性立法理念，將物種保護與生態(tài)系統(tǒng)保護相融合，要求政府及有關(guān)部門在編制有關(guān)規(guī)劃時，充分考慮長江江豚及其生境保護的需求，明確了長江江豚生存環(huán)境中航運、涉水工程施工、滅螺、無人機跟蹤拍照等活動的規(guī)范，規(guī)定禁止實施捕撈、垂釣等損害長江江豚及其生境的行為。為了維持長江江豚種群活力，建立長江江豚保護區(qū)域合作機制?！稕Q定》第十四條要求馬鞍山市人民政府與江蘇省南京、鎮(zhèn)江等市人民政府在保護管理、交流救護、執(zhí)法監(jiān)督、社會參與等方面建立協(xié)作機制，開展協(xié)作活動，協(xié)同推進長江江豚及其生境的保護。同時，發(fā)揮馬鞍山中心城區(qū)可以觀豚的獨特優(yōu)勢，規(guī)定加強長江江豚觀賞目的地建設(shè)，設(shè)立并完善必要的場所、設(shè)施，通過現(xiàn)場觀賞、科普教育和長江江豚文化認知融為一體的觀豚生態(tài)旅游項目，打造馬鞍山觀豚特色名片。

三、加強審查指導(dǎo)，維護法制統(tǒng)一

省人大常委會法工委堅持全程跟進，加強審查指導(dǎo)，要求協(xié)同立法的立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容均不得與上位法相抵觸，保證協(xié)同立法的合法性，切實維護法制統(tǒng)一和尊嚴。對《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》草案及草案修改稿、表決稿均作了全面認真的研究。同時，法工委將《決定》草案修改稿分送常委會組成人員和有關(guān)委員會征求意見。在對各方面提出的意見和建議認真研究后，從合法性、合理性、針對性、可操作性及文字表述、立法技術(shù)規(guī)范等各方面，對草案修改稿、表決稿共提出21條意見和建議。如：對草案第八條關(guān)于編制環(huán)境影響評價報告程序的合法性提出審查意見。草案第八條規(guī)定建設(shè)項目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當按照有關(guān)要求編制環(huán)境影響評價報告。根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護法》第十三條規(guī)定，建設(shè)項目可能對相關(guān)自然保護區(qū)域、野生動物遷徙洄游通道產(chǎn)生影響的，環(huán)境影響評價文件的審批部門在審批環(huán)境影響評價文件時，涉及重點保護野生動物的，應(yīng)當征求有關(guān)部門意見。換言之，建設(shè)單位在編制環(huán)境影響評價報告中發(fā)現(xiàn)對江豚及其生境可能造成不利影響的，應(yīng)當征求有關(guān)部門意見，而不是在發(fā)現(xiàn)不利影響后，再編制環(huán)境影響評價報告。這里編制報告程序后置，不符合上位法規(guī)定，法工委建議修改為“建設(shè)單位應(yīng)當按照有關(guān)要求編制環(huán)境影響評價文件。建設(shè)項目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，應(yīng)當征求農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和生態(tài)環(huán)境部門意見。”又如，對關(guān)于報備滅螺方案的合法性提出審查意見。草案第九條第四項規(guī)定，衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當科學安排時間，及時告知市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，并報備滅螺方案。審查認為，“報備方案”屬于備案，是一種行政監(jiān)管手段，在本項中含有行政許可性質(zhì)，因此不建議設(shè)立；且前項已規(guī)定將滅螺工作告知有關(guān)部門，再行備案反而不利于滅螺工作的高效進行。建議刪除報備程序，保留告知程序即可。

2022年9月29日，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市協(xié)同制定的《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》分別經(jīng)安徽省和江蘇省人大常委會審查批準，并于今年10 月24 日起同時施行。下一步，省人大常委會法工委將繼續(xù)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，繼續(xù)加強制度機制建設(shè)，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市拓寬協(xié)同立法領(lǐng)域、豐富協(xié)同立法層次、加強協(xié)同立法研究，為進一步提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供制度支撐。