張德元　吳玉鋒　崔璇　范心雨

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，提出實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，要求生產(chǎn)企業(yè)采用自主回收、共同回收或委托回收等多種模式，提高廢鉛蓄電池回收率。2019年，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布《廢鉛蓄電池污染防治行動計劃》《鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運制度試點工作方案》和《廢鉛蓄電池回收技術(shù)規(guī)范》，落實生產(chǎn)者回收責(zé)任，推動廢鉛蓄電池回收利用體系規(guī)范發(fā)展。但我國尚未建立鉛蓄電池“銷一收一”或押金回收等回收利用促進制度，非法回收拆解廢鉛蓄電池的行為并未根除。1998年至今，德國不斷修訂完善《電池法》，通過建立回收聯(lián)盟、實施押金回收制度或“銷一收一”制度構(gòu)建起一套完善的廢電池回收利用體系，對我國廢鉛蓄電池規(guī)范回收利用具有重要借鑒意義。

一、德國廢鉛蓄電池回收利用概況

（一）德國廢鉛蓄電池回收利用政策運行機制

德國通過制定完善廢鉛蓄電池回收相關(guān)法律法規(guī)，建立起完善的廢鉛蓄電池回收利用制度體系。1998年，頒布《廢電池法規(guī)命令》，要求所有的鉛蓄電池生產(chǎn)者必須對其產(chǎn)品承擔(dān)全部回收責(zé)任。為有效推動廢鉛蓄電池回收，德國政府組織當(dāng)時的八大頭部電池的生產(chǎn)商及行業(yè)協(xié)會一起建立了“共同回收系統(tǒng)（GRS）”，開展電池回收。2009年，頒布《關(guān)于電池與蓄電池流通、回收與兼容環(huán)境地清除的法律》（簡稱《電池法》），擴大責(zé)任主體范圍，不僅要求電池生產(chǎn)者登記擬流通的產(chǎn)品信息，以便承擔(dān)回收和無害化處理的責(zé)任，而且要求電池分銷商、進口商聯(lián)合承擔(dān)責(zé)任，即采用“聯(lián)合回收”的模式回收廢鉛蓄電池，同時規(guī)定消費者在購買新電池時必須交回舊電池。2020年，修訂的新《電池法》進一步強化電池生產(chǎn)者、分銷商及進口商的責(zé)任，要求其共同承擔(dān)廢鉛蓄電池的全部處置費用（如圖1）。

1、高效運轉(zhuǎn)的回收體系

為落實《廢電池法規(guī)命令》的要求，德國設(shè)立了“共同回收系統(tǒng)（簡稱GRS）”組織對廢鉛蓄電池進行回收。加入該系統(tǒng)的電池生產(chǎn)者按其電池年產(chǎn)量繳納費用，用于GRS開展廢電池回收及處理工作。目前GRS已有3500家企業(yè)加入，設(shè)立了超過17萬個回收點，覆蓋社區(qū)、超市、商場等各種場景。而且隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，GRS回收的電池品種范圍逐漸擴大，從最初的便攜式電池擴展到工業(yè)電池和儲能電池。除GRS非營利性組織之外，德國還有其他回收系統(tǒng)，如CCR公司REBAT盈利性回收系統(tǒng)等。

2、靈活的基金及押金機制

基金和押金機制的結(jié)合保證了生產(chǎn)端和消費端的廢電池回收率。電池生產(chǎn)者向GRS基金會繳納一定資金后，便可共享基金會的廢電池回收網(wǎng)絡(luò)，極大降低了電池生產(chǎn)者自建回收體系回收廢電池的成本。另外，德國法律規(guī)定消費者有義務(wù)將廢舊電池交到指定的回收點，而押金制保證了消費者交回環(huán)節(jié)的高回收率。消費者首次購買電池時，須繳納7.5歐元的押金，在交回廢舊電池后退回押金，這一條款的執(zhí)行使德國的廢鉛蓄電池的回收率接近100%。

3、嚴格的全流程追溯機制

德國《電池法》明確規(guī)定，鉛蓄電池生產(chǎn)者及進口商必須在電池流通前，通過互聯(lián)網(wǎng)向聯(lián)邦環(huán)保部門以電子方式登記生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式、商業(yè)登記情況、擬投入流通的電池等信息，注冊電池碼。此外，新《電池法》規(guī)定電池生產(chǎn)者在電池流通前，需要向相關(guān)部門報告市場參與情況，提供官方證明，并得到政府的審批。而政府需要對其審批結(jié)果負責(zé)，從而把生產(chǎn)者和監(jiān)管者的責(zé)任綁定在一起，保證了追溯機制的順利實施。

（二）德國廢鉛蓄電池回收利用機制實施效果

截至2021年，德國共有4400多家電池生產(chǎn)商、銷售商加入廢鉛蓄電池回收利用系統(tǒng)，共同承擔(dān)定期回收廢電池的責(zé)任。這些電池生產(chǎn)者、銷售商在2021年共將19.403噸電池投入流通，其中鉛蓄電池占5.6%。而聯(lián)合回收系統(tǒng)在2021年通過數(shù)十萬個回收點，共回收了10.153噸廢電池，由于疫情、盈利性回收系統(tǒng)競爭等因素影響廢電池的回收量遠低于2019年（如圖 2所示）。僅依托于GRS系統(tǒng)，德國的廢鉛蓄電池的回收率就超過90%，同時再利用率高達92.7%。

二、德國廢鉛蓄電池回收利用經(jīng)驗

德國是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展起步最早、水平最高的國家之一，在電池回收利用方面也是走在世界前列。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，德國現(xiàn)已形成一套行之有效的廢電池回收制度體系，其廢電池回收利用率幾乎達到100%。

（一）完善且詳盡的法律體系

德國現(xiàn)行的《電池法》是依據(jù)歐盟電池回收指令（2006/66/EC Directive）制定的，對電池分類、包裝、流通及回收均做出了極為細致的規(guī)定。如在包裝方面，要求所有電池必須有“帶十字叉的帶輪垃圾桶”的標(biāo)志，以便與生活垃圾區(qū)分，甚至對該標(biāo)志占電池表面積的比例也做出了具體要求。自1998年《電池法》頒布以來，德國廢電池回收法律的監(jiān)管范圍逐漸擴大，強度逐漸加大，至今已形成了成熟且有力的法律體系。

（二）全生命周期管理體系

德國已實現(xiàn)電池生產(chǎn)、流通、回收、處理利用的全生命周期管理，做到了“銷一收一”，回收電池的材料再利用率幾乎達到100%。首先是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落實，對電池生產(chǎn)者一系列嚴格的規(guī)定，從源頭上保證電池質(zhì)量和生產(chǎn)者參與；其次是GRS、REBAT等回收系統(tǒng)的建立，科學(xué)布局回收網(wǎng)點，降低了生產(chǎn)者成本和消費者的交回難度；再次是廢電池回收利用技術(shù)的進步，德國通過資助電池回收利用示范項目推動回收技術(shù)發(fā)展，自動分揀、拆解、提取等先進技術(shù)應(yīng)用保證了廢電池的高效利用。

（三）龍頭企業(yè)深度參與

作為德國乃至歐洲最高效的電池回收系統(tǒng)，GRS最初由八大電池龍頭生產(chǎn)商和德國電池制造商協(xié)會、電子電器制造商協(xié)會聯(lián)合成立，并以基金會的形式運行。同時，德國生產(chǎn)企業(yè)高度配合實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，如大眾和寶馬汽車公司，開展動力電池回收利用工作，對廢動力電池進行梯級利用。多家公司正計劃成立電池回收工廠，如德國西馬克集團與澳大利亞亞鋰公司合資成立的Primobius公司等。德國電池行業(yè)的龍頭企業(yè)在廢電池回收方面始終扮演主要參與者的角色，生產(chǎn)者的直接參與極大推動了整個行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

（四）支持示范項目的開展

德國政府資助相關(guān)企業(yè)和科研機構(gòu)開展動力電池回收利用示范項目，研發(fā)穩(wěn)定回收技術(shù)的同時，開展環(huán)境和經(jīng)濟方面的系統(tǒng)評估，采用生命周期分析法對不同技術(shù)進行環(huán)境影響、經(jīng)濟效益的對比。此外，回收利用示范項目的開展不僅在電池拆解工藝和設(shè)備、關(guān)鍵金屬的回收利用技術(shù)裝備、回收工藝路線優(yōu)化等方面取得了一系列研究成果，而且為電池包裝和運輸、相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定作出突出貢獻。

三、啟示與借鑒

目前，我國廢鉛蓄電池回收利用仍存在規(guī)范回收利用率低、非正規(guī)回收盛行、規(guī)范處理成本高、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度未落實等問題?？梢越梃b德國廢鉛蓄電池回收利用的成熟經(jīng)驗和做法，加快落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，避免因規(guī)范化回收體系缺位影響行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（一）加快建立完善的法律體系

德國現(xiàn)行的法律體系較為完善，成熟的回收法律體系一般遵循“基本法—綜合法—專項法”的結(jié)構(gòu)，從頂層指導(dǎo)到具體落實。而目前我國盡管在《固廢法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中對鉛蓄電池稅后利用有原則性的規(guī)定，但還缺乏一部對鉛蓄電池回收利用進行專門規(guī)定的管理辦法。因此，建議盡快制定出臺《鉛蓄電池回收利用管理辦法》，落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，實行“銷一收一”或押金回收制度，開展全生命周期溯源管理，防止廢鉛蓄電池流向非正規(guī)回收渠道。

（二）搭建高效運行的回收系統(tǒng)

德國通過GRS、REBAT等第三方專業(yè)組織來規(guī)范廢鉛蓄電池回收渠道，科學(xué)布局回收網(wǎng)點以及構(gòu)建流通網(wǎng)絡(luò)，大大提高了回收效率。我國應(yīng)嚴格規(guī)范廢鉛蓄電池流向，引導(dǎo)其流向有資質(zhì)的回收企業(yè)。鼓勵龍頭企業(yè)通過自身銷售渠道開展自主回收或與第三方回收企業(yè)開展聯(lián)合回收、委托回收等多種模式，建設(shè)覆蓋廣泛、高效運轉(zhuǎn)的回收網(wǎng)絡(luò)體系，并開展廢鉛蓄電池全流程信息化監(jiān)管，防止廢鉛蓄電池流向非正規(guī)回收渠道。

（三）落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

生產(chǎn)者作為鉛蓄電池的制造者，是鉛蓄電池全生命周期循環(huán)中最為重要的行為主體。德國以法律的形式強制要求生產(chǎn)者落實回收責(zé)任，采取“銷一收一”方式開展回收。我國應(yīng)加快落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，建立鉛蓄電池生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)參與廢鉛蓄電池回收利用體系的建設(shè)，從而建立閉合的鉛蓄電池循環(huán)利用體系。

（四）建立和實施押金回收機制

消費者作為廢鉛蓄電池的產(chǎn)生源頭，對廢鉛蓄電池能否實現(xiàn)合法回收起到至關(guān)重要的作用。盡管押金回收制已在德國、日本、韓國等多個國家實行，但我國的押金回收制并未很好地落實。押金—退款制是保障消費者投放責(zé)任實現(xiàn)的最佳方式，我國應(yīng)加快推行押金回收機制，根據(jù)產(chǎn)品價格、消費者履行投放義務(wù)的難度設(shè)定押金數(shù)額，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，最大程度保證押金的安全管理。

〔本文系科技部固廢資源化專項課題“鉛蓄電池全生命周期追溯體系設(shè)計及示范應(yīng)用”（編號：2018YFC1902705）階段性研究成果〕

（張德元，國家發(fā)展改革委體改所副研究員。吳玉鋒，北京工業(yè)大學(xué)教授。崔璇，北京交通大學(xué)研究生。范心雨，華南理工大學(xué)研究生）