董 旭，郭可佳，楊亞麗，魏亞飛

(1.鄭州航空工業(yè)管理學院，河南 鄭州 450046；2.浙江工商大學 經(jīng)濟學院，浙江 杭州 310018)

黃河是中華民族的母親河，讓黃河成為造福中國人民的幸福河，是事關中華民族永續(xù)發(fā)展的千秋大計。2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，強調(diào)黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。這一重大國家戰(zhàn)略的誕生，標志著黃河流域發(fā)展進入新階段，“黃河大合唱”開啟新篇章。

1 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略演進

1.1 新中國成立之前的黃河治理簡史

“黃河寧，天下平?！鼻О倌陙?，歷代王朝都把治理黃河視為維護政權穩(wěn)定和促進生產(chǎn)發(fā)展的重要任務，從大禹治水到明代潘季馴“束水攻沙”，從漢武帝“瓠子堵口”到清康熙帝把“河務、漕運”刻在宮廷的柱子上，歷代中國人民采取了各種各樣的治河方略和手段[1]。然而，由于生產(chǎn)力水平落后和社會制度不完善，加上認識不足，導致人為破壞不斷，黃河流域的保護和治理始終未能收到理想的效果。

20世紀初，孫中山先生在規(guī)劃“中華民國”發(fā)展藍圖時，曾于《建國大綱》中提出“引江濟河”的構想?！耙瓭印本褪且L江水補充黃河，以期沖刷黃河泥沙，減輕河道淤積。在積貧積弱的舊中國，這一構想自然難以實現(xiàn)。1938年，為阻止侵華日軍西進，國民黨政府扒開黃河鄭州花園口大堤，致使44個縣市受災長達8年之久。保護和治理黃河，推動黃河流域發(fā)展的千古難題交到了中國共產(chǎn)黨手中。1946年2月，中國共產(chǎn)黨晉冀魯豫邊區(qū)政府成立冀魯豫解放區(qū)治河委員會(后改名冀魯豫黃河水利委員會，現(xiàn)水利部黃河水利委員會的前身)，這是中國共產(chǎn)黨領導的第一個人民治理黃河機構，翻開了人民治黃的新篇章。

1.2 新中國成立以來黃河流域生態(tài)保護和治理開發(fā)的實踐進程

新中國成立后，黨和國家依然高度重視黃河流域的保護、治理和開發(fā)工作，對黃河流域保護和治理大致分為以下三個階段[2]：

第一階段：流域洪澇災害綜合治理階段(新中國成立至20世紀90年代之前)。鑒于黃河水患問題的嚴重性和緊迫性，這一時期工作的重點是治水防災、保障生產(chǎn)。1949年11月召開的第一次全國水利會議提出水利建設的基本方針是：“防止水患，興修水利，以達到大量發(fā)展生產(chǎn)的目的。”1950年，黃河水利委員會根據(jù)下游河道特點和堤防工程狀況，實施了以“寬河固堤”為核心的一系列治水防災措施。20世紀80年代，黃河中游水土保持委員會重建，提出“以小流域為單元，綜合治理”的思路。

第二階段：環(huán)境污染及水土流失治理階段(20世紀90年代至黨的十八大之前)。隨著工業(yè)化進程加快，黃河流域工業(yè)污染和生態(tài)破壞日趨加劇，基于對生態(tài)承載力與人類經(jīng)濟社會活動關系的認識，“維護黃河健康生命”的治黃理念被提出，流域污染防治工作從工業(yè)領域為主向全流域和城市污染綜合治理轉變。水土流失(尤其是中游黃土高原)問題是這一時期黃河流域保護和治理工作的另一個重點。1990年，國務院批復《黃土高原水土保持專項治理規(guī)劃》，淤地壩產(chǎn)權制度改革啟動；1992年，《黃河流域水土保持規(guī)劃》作為《全國水土保持規(guī)劃綱要》的附件發(fā)布，黃河流域水土流失治理被納入國家規(guī)劃；1997年，黨中央提出要“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”，在黃河流域提出并率先實施“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”政策，黃土高原水土流失防治進入全面加速階段。針對20世紀90年代出現(xiàn)的黃河斷流危機，1998年底國家計委和水利部頒布實施《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，2006年開始實施《黃河水量調(diào)度條例》，世界上大江大河實施全流域水資源統(tǒng)一管理與水量統(tǒng)一調(diào)度的先河就此開啟。

第三階段：流域生態(tài)文明整體推進階段(黨的十八大至今)。黨的十八大以來，國家從生態(tài)文明建設全局入手，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間平衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的綜合治水方針，不斷深化對黃河流域生態(tài)保護和治理開發(fā)的總體要求。2014年，國家發(fā)改委等部門印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護與建設規(guī)劃(2013—2020年)》，明確了黃河流域生態(tài)保護和治理開發(fā)的目標任務。同年，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，對黃河流域給予了明確定位，“十三五”時期，黃河流域依然是我國生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的重點區(qū)域。在此期間，習近平總書記多次調(diào)研沿黃各省，對黃河流域生態(tài)文明建設做出重要指示和要求，并于2019年9月宣布黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。自黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會以來，黨和國家又多次強調(diào)黃河流域生態(tài)保護和發(fā)展問題。2020年1月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次重要會議上再次指示，要抓好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，解決生態(tài)修復、污染治理、水資源集約利用、城市群協(xié)同發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設、黃河文化的宣傳和弘揚等重大問題。2020年5月，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第三次會議的《政府工作報告》中提出，要加快編制黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要。2020年8月，中共中央政治局召開會議，要求沿黃省區(qū)和有關部門落實主體責任，加快制定實施具體規(guī)劃、方案和政策，努力在“十四五”期間取得明顯進展。2021年10月，中共中央、國務院正式印發(fā)實施《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。

縱觀新中國對黃河流域保護、治理和開發(fā)的歷史進程，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題始終是黨和國家關心的重點工作。隨著國家重大戰(zhàn)略的出臺，黃河流域正迎來前所未有的發(fā)展機遇。

2 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題

盡管新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就，流域經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提升，但也必須清醒地看到，黃河流域仍然存在一些突出問題。這些問題主要體現(xiàn)在三個層面：生態(tài)保護形勢嚴峻、發(fā)展不充分不平衡、保護和發(fā)展的矛盾。

2.1 黃河流域生態(tài)保護形勢嚴峻

2.1.1洪水風險依然是最大威脅

新中國成立以來，得益于黃河水利樞紐和防汛減災體系的建立，黃河未發(fā)生過較大的決堤和傷亡。但從自然本底和治理能力來看，洪水風險依然是黃河流域的最大威脅。自然本底方面，黃河下游“地上懸河”長達800公里，上游寧蒙段淤積形成新懸河，河床平均高出地面4米～6米，近300公里的游蕩性河段河勢尚未得到完全控制，危及大堤安全。治理能力方面，以小浪底水庫、三門峽水庫為代表的黃河中下游水利樞紐的調(diào)沙調(diào)水后續(xù)動力不足，水沙調(diào)控體系整體合力無法充分發(fā)揮，導致黃河洪水預見期短，尤其是生活在黃河下游灘區(qū)的近200萬群眾，仍然受到洪水的潛在威脅[1]。

2.1.2水源約束日益強化

一方面，黃河大部分河道位于干旱半干旱地區(qū)，先天因素使得黃河流域水資源總量不足，僅占全國的2.75%，不到長江流域的8%，流域省區(qū)人均水資源占有量僅為全國平均水平的62%①。另一方面，黃河流域水資源利用較為粗放，工農(nóng)業(yè)用水效率不高，水資源開發(fā)利用率連續(xù)多年高于50%②，大大超過國際公認的40%生態(tài)警戒線。先天的水源短缺，加上后天的用水低效，導致黃河流域水資源保障形勢異常嚴峻，水資源成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展面臨的最大剛性約束。

2.1.3生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱

黃河流域是我國水土流失的主要區(qū)域。就水土流失面積而言，黃河流域占全國水土流失總面積的比重高達45%；就水土流失強度而言，黃河流域輕度、中度、嚴重及以上水土流失面積分別占全國同等強度水土流失面積的45.10%、37.40%、52.63%③。黃河流域也是我國沙漠化問題嚴重的區(qū)域之一。中國的沙漠主要分布在西北地區(qū)和東北的部分地區(qū)，包括黃河流域的內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏和陜西等省區(qū)，其中內(nèi)蒙古、青海、甘肅3省區(qū)荒漠化、沙化面積均位居全國前五，分別占全國荒漠化、沙化土地總面積的38.16%、38.06%④。此外，黃河流域上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化，水源涵養(yǎng)功能下降；下游生態(tài)流量偏低，部分地區(qū)河口濕地萎縮。

2.1.4環(huán)境污染較為嚴重

工業(yè)污染、城市生活垃圾、農(nóng)業(yè)面源污染，加之尾礦庫污染，使得黃河流域的污染狀況不容樂觀。一是水質(zhì)條件堪憂。在黃河137個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，劣V類水占比8.8%，在國內(nèi)主要流域中排名第一，也遠遠高于全國3.0%的平均水平⑤。二是空氣質(zhì)量不高。以空氣中細顆粒物(PM2.5)含量為例，不論是從省域、市域還是縣域來看，黃河流域省級、地級、縣級層面的PM2.5濃度分別為27.77μg/m3、32.58μg/m3、34.50μg/m3，均高于全國平均水平和非黃河流域地區(qū)⑥。

2.2 黃河流域發(fā)展不平衡不充分的典型特征

2.2.1經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低

黃河流域9省區(qū)國土面積占全國的37.59%，總人口占全國的30.13%，但經(jīng)濟總量(GDP)僅占全國的24.97%⑦，且近年來在全國經(jīng)濟中的地位明顯下降，與長江經(jīng)濟帶相比更是差距巨大。2019年，黃河流域9省區(qū)人均GDP為58 655元，低于全國平均水平；常住人口城鎮(zhèn)化率56.9%，低于全國3.7個百分點。在固定資產(chǎn)投資、地方財政收入、居民人均可支配收入、進出口等主要經(jīng)濟社會指標方面，黃河流域均落后于全國和長江經(jīng)濟帶⑧。截至2019年底，黃河流域仍有貧困縣198個，占全國的比重高達29.12%[3]?？傮w來看，黃河流域與發(fā)達地區(qū)相比，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大，存在比較嚴重的“落后病”。

2.2.2產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式比較粗放

當前，黃河流域產(chǎn)業(yè)結構仍然處于中低端水平，第一、第二產(chǎn)業(yè)比重較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。以資源密集型、勞動密集型為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然是黃河流域經(jīng)濟發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)，由此造成流域經(jīng)濟發(fā)展具有顯著的“高能耗、高排污”特征⑨。與此同時，重化工傾向是黃河流域發(fā)展模式粗放的一個典型表現(xiàn)，上中游部分省區(qū)尤為顯著。例如，寧夏回族自治區(qū)2018年規(guī)模以上工業(yè)增加值中能源工業(yè)占比高達63.7%，陜西省連續(xù)三年能源工業(yè)在規(guī)模以上工業(yè)中的比重上升，蘭州、包頭、太原、榆林等城市的支柱產(chǎn)業(yè)集中于煤炭、冶金和化工等行業(yè)[4]。

2.2.3新舊動能轉換接續(xù)不力

從產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)來看，自創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已基本形成由新興高科技產(chǎn)業(yè)為主要帶動的發(fā)展模式，走上高質(zhì)量發(fā)展的軌道。而黃河流域仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術制造業(yè)和服務業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，缺乏推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動力。從驅動要素來看，黃河流域經(jīng)濟發(fā)展主要依靠資源、勞動力、資本等傳統(tǒng)要素驅動，科技、教育、人才等軟實力不足，企業(yè)創(chuàng)新活力缺乏。根據(jù)國家統(tǒng)計局相關數(shù)據(jù)，黃河流域省區(qū)在科技教育支出、專利授權、技術市場交易、企業(yè)法人單位、國家重點大學等體現(xiàn)科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)和市場活力的指標上全面落后，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能面臨巨大挑戰(zhàn)。

2.2.4基礎設施建設相對滯后

由于自然地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，黃河流域基礎設施建設相對滯后。首先，黃河流域在高速公路、高鐵、移動基站、光纖光纜等基礎設施領域建設進度相對較慢，尤其是上中游部分地區(qū)。其次，黃河流域存在基礎設施“短缺”與“過?！辈⒋娴默F(xiàn)象，既有設施利用效率不高[5]。例如在電子商務發(fā)展方面，黃河流域省區(qū)每百家企業(yè)擁有網(wǎng)站數(shù)達到全國平均水平的90%以上，但與之相應的電子商務交易額卻只占比全國的20%⑩。最后，黃河流域各地區(qū)由于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)聯(lián)動不夠密切，集聚和集群發(fā)展水平較低，導致基礎設施配套條件較差，遠遠落后于國內(nèi)先進地區(qū)。

2.2.5區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距較大

黃河流域不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)品技術含量、市場規(guī)模等差異較大，經(jīng)濟社會活動存在較大的空間偏置，總體呈現(xiàn)“上游落后、中游崛起、下游發(fā)達”的階梯分布形態(tài)[6][7]。經(jīng)濟方面，黃河流域GDP、人均GDP、進出口總額、固定資產(chǎn)投資、財政收入和社會消費品零售總額最高的均為下游沿海的山東省，分別是最低省份相應指標的23.96倍、2.14倍、544.95倍、14.81倍、23.13倍、40.61倍。在生活水平與城鎮(zhèn)化方面，黃河流域居民人均可支配收入極值比為1.65，標準差則高達3832.55；常住人口城鎮(zhèn)化率極值差為1.31個百分點。在社會保障方面，黃河流域上中游地區(qū)交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社保等基礎服務體系不完善，飲水、就業(yè)、就醫(yī)等民生保障能力偏低，下游的社會保障體系則較為完善。

2.3 黃河流域保護和發(fā)展之間的矛盾突出

2.3.1生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾

生態(tài)環(huán)境脆弱和承載能力有限是黃河流域大部分地區(qū)的典型特征，荒漠和沙化面積廣、水資源短缺、水土流失嚴重、河流水質(zhì)差表現(xiàn)得尤為突出，這些都對黃河流域經(jīng)濟發(fā)展構成了較大的資源環(huán)境約束[8]。同時，黃河流域分布著眾多重要的生態(tài)功能區(qū)，這些區(qū)域與流域內(nèi)貧困人口聚集區(qū)高度重合，也使得經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間矛盾重重。

2.3.2環(huán)境治理公益性與市場主導趨理性之間的矛盾

推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，需要在產(chǎn)業(yè)降耗、水土保持、土壤改良、污染治理等領域下功夫，這些都需要大量的資金投入。中央和地方能夠投入的專項財政資金往往不足，市場化的手段又難以解決這類項目的資金需求，從而使得黃河流域推進環(huán)境治理和市場供求之間存在突出的矛盾[9]。

2.3.3區(qū)域利益保護與區(qū)域協(xié)調(diào)融合之間的矛盾

在生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展方面，不同的省份、城市和縣域往往存在本位主義，矛盾沖突廣泛存在。以水土資源為例，黃河流域資源性缺水的事實使得人河爭水、人河爭地的問題突出，上中下游省區(qū)由于發(fā)展差異較大，利益取向不同，導致協(xié)調(diào)融合難度較大[10]。

3 以新發(fā)展理念指引黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的未來出路

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享是新時期指引我國發(fā)展全局的基本理念，對突破發(fā)展難點、提升發(fā)展動能、培育發(fā)展優(yōu)勢，有著重大意義[11]。作為一項涉及自然、人文、經(jīng)濟、社會等諸多領域的復雜系統(tǒng)工程，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展必須在新發(fā)展理念的引領下穩(wěn)步推進。

3.1 堅持綠色發(fā)展理念是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的核心要求

人和自然相互依存、協(xié)調(diào)共生，敬畏、尊重和保護自然是人類活動的先決條件。目前，黃河流域生態(tài)環(huán)保面臨的形勢仍然不容樂觀，與廣大人民群眾對清潔水源、潔凈空氣、安全食品、優(yōu)美環(huán)境等需求之間的矛盾日益突出，黃河流域發(fā)展的第一要務就是加大生態(tài)環(huán)保的力度。因此，促進黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展，要毫不動搖堅持“生態(tài)建設優(yōu)先、綠色經(jīng)濟發(fā)展”的理念，讓綠色成為黃河流域經(jīng)濟發(fā)展中的主色調(diào)。

3.3.1圍繞“五水同治”做好“水文章”

水是一種具有戰(zhàn)略地位的經(jīng)濟資源和寶貴的自然資源，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展過程中具有無可撼動的戰(zhàn)略地位[12]。“以水而定、量水而行”是習近平總書記強調(diào)保護黃河流域生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的關鍵舉措。在綠色發(fā)展理念指引下落實黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略，應當首先做好“水文章”，著力從水資源保護、水生態(tài)修復、水環(huán)境改善、水災害處理、水監(jiān)管工程等方面下功夫。

第一，保護水資源。讓水資源成為城市經(jīng)濟發(fā)展過程中的最硬約束，有效保護并科學利用流域水資源。一是保證流域用水安全可靠，加大對水源地，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民飲用水源地的保護。二是細化完善“八七”分水方案、“九九”水量調(diào)度方案，穩(wěn)步推進大中型水庫、跨流域調(diào)水工程等水利樞紐建設，促進流域水資源合理分配。三是借力現(xiàn)代科學手段，加快節(jié)水技術研發(fā)，在全社會實施節(jié)水行動，推動流域“粗放型”用水向“集約型”用水方式轉變，建設節(jié)水型社會。四是加快完成黃河流域用水確權任務，盡早建立覆蓋全流域的水權交易平臺，結合實踐設計上下游、地區(qū)間用水補償制度，確保水資源高效流轉和有序配置[13][14]。

第二，修復水生態(tài)。從上中下游差異出發(fā)，分類施策，促進黃河流域水生態(tài)修復。一是上游水源涵養(yǎng)功能修復。著重關注三江源地區(qū)、祁連山地區(qū)、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等重要區(qū)域，并實行退牧還草、封山育林、沼澤保護等生態(tài)恢復保護政策，提升水源涵養(yǎng)能力。二是中游水土流失治理。以小流域為單元，實施退耕還林還草、防風固沙等工程，部分地方可推廣旱作梯田、淤地壩等工程，形成完善的水土流失綜合治理體系[15][16]。三是下游河流生態(tài)系統(tǒng)保護。堅持“河流—海洋—陸域”系統(tǒng)保護原則，實施黃河三角洲濕地生態(tài)保護工程與河流、濕地、灘區(qū)生態(tài)補水工程，豐富和提高下游生態(tài)多樣性。

第三，改善水環(huán)境。一是嚴格治理農(nóng)業(yè)面源污染。開展農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范區(qū)建設，嚴控農(nóng)藥和化肥的使用，加大畜禽養(yǎng)殖污染物排放控制力度。二是嚴格治理工業(yè)污染。強化煤炭、印染、造紙、有色金屬等重點行業(yè)和企業(yè)污染防治，禁止沿河新建高污染排放項目，有序取締“十小”企業(yè)，優(yōu)化沿黃工業(yè)園區(qū)布局，推進重污染行業(yè)結構調(diào)整和企業(yè)生態(tài)集聚。三是嚴格治理城鎮(zhèn)生活污水排放。加速沿黃城鎮(zhèn)垃圾接收、轉運及處理設施建設，完善排污體系，提升管網(wǎng)功能。四是嚴格治理尾礦庫污染。實施礦業(yè)固廢治理工程，逐步推廣尾礦廢渣和垃圾焚燒飛灰無害化回填井下采空區(qū)。

第四，防治水災害。充分考慮上下游、干支流差異，建立健全黃河流域防洪減災體系。一是補足黃河上中游地區(qū)防洪工程短板。針對黃河寧蒙段新懸河問題，加快相關河段防洪工程建設，推進主要支流重點防洪河段治理。二是提高黃河下游洪水預見期和抵御能力。緊抓水沙治理關鍵點，細化水沙調(diào)控體系，緩解疏通下游泥沙淤積，實行河道及灘區(qū)綜合調(diào)控項目，保障河堤安全。三是完善沿黃城市防洪排澇工程體系，提升城市建成區(qū)排水管渠密度，降低城市內(nèi)澇風險[17]。

第五，強化水監(jiān)管。一是建立專門的黃河流域水務監(jiān)管機構。可由水利部牽頭，依托黃河水利委員會組建黃河流域水務監(jiān)督管理局，專門負責監(jiān)管黃河流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護治理工作。二是強化流域水監(jiān)管目標責任考核。將水資源保護、水生態(tài)恢復、水環(huán)境改善和水災害防治納入黃河流域地方政府政績考核體系，嚴格落實責任追究制度。三是加強水行政立法和執(zhí)法。根據(jù)沿黃省市流域和區(qū)域特征，制定具有地方特色的黃河保護和治理法律法規(guī)[18]，加強執(zhí)法隊伍建設，提升黃河流域水行政執(zhí)法能力。

3.1.2加快建設生態(tài)文明示范區(qū)

生態(tài)文明建設是我國“五位一體”現(xiàn)代化建設總體布局的重要環(huán)節(jié)。在黃河流域建設生態(tài)文明示范區(qū)是全面踐行綠色發(fā)展理念的要求，有助于提升流域生態(tài)文明水平。

第一，嚴守主體功能區(qū)制度。一是堅持主體功能區(qū)分類開發(fā)理念。按照區(qū)分主體功能的要求，對黃河流域的禁止開發(fā)、限制開發(fā)、重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)等區(qū)域施以各有側重的生態(tài)開發(fā)政策，約束限制開發(fā)區(qū)域的工業(yè)開發(fā)力度；嚴格劃分黃河流域的生態(tài)、城市和農(nóng)業(yè)空間，重點在生態(tài)空間推進流域環(huán)境保護。二是制定負面清單管控制度。明確黃河流域環(huán)境所能容納污染物的最大負荷值，在重點生態(tài)功能區(qū)盡快制定產(chǎn)業(yè)準入負面清單，進一步加大對設定黃河流域限制和禁止開發(fā)的河道及岸線的日常監(jiān)管強度。

第二，探索流域生態(tài)文明建設的“黃河經(jīng)驗”。依托已設立的生態(tài)文明示范縣(市、區(qū)、旗)開展先行先試，總結生態(tài)文明建設經(jīng)驗模式。著重在三江源、祁連山、甘南等地推動生態(tài)保護試點先行工作，總結歸納流域修復生態(tài)和涵養(yǎng)水源經(jīng)驗；黃土高原地區(qū)要重點開展水土保持和治理試點先行工作，總結防風固沙和水土保持的經(jīng)驗；黃河下游灘區(qū)要重點開展河道清理、淤泥疏浚和“四亂”整改工作，找到灘區(qū)綜合整治的最佳方案；河口三角洲地區(qū)要重點開展?jié)竦乇Ｗo試點的先行工作，探索大河三角洲治理保護的新思路。

3.1.3建立完善的流域生態(tài)補償機制

黃河流域橫亙東中西部，上中下游地區(qū)出于自身利益的考慮而不顧及其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，為此應建立流域生態(tài)補償機制，協(xié)調(diào)多方利益、保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境。建設和完善黃河流域生態(tài)補償機制須從做示范、穩(wěn)投入、創(chuàng)模式這三個突破口推進。

第一，加快流域生態(tài)補償示范區(qū)建設。推動黃河流域生態(tài)補償試點示范區(qū)建設，統(tǒng)籌規(guī)劃不同類型補償資金，深度探尋分類、分級的補償辦法。劃定并嚴格遵守生態(tài)補償紅線，制定出臺相關生態(tài)保護補償政策和行動方案。完善黃河流域各種類型禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償政策，在政策制定過程中充分考慮不同禁止開發(fā)區(qū)域的功能與自身特性。

第二，完善生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定投入機制。借助市場募集、財稅分享、轉移支付等方式拓展籌集資金的渠道，提高沿黃各省區(qū)保護流域自然環(huán)境的能動性。建立生態(tài)補償資金分配與生態(tài)保護效果相匹配的激勵機制，加大生態(tài)補償資金使用的日常監(jiān)管力度，擴大使用規(guī)范。

第三，探索推廣市場化的橫向補償機制。按照“誰受益誰補償”的原則，嚴格實施在中央財政支持下，以地方補償為主的市場化、多元化的黃河流域橫向生態(tài)補償機制。支持黃河流域獲益地區(qū)與受創(chuàng)地區(qū)、流域下游與上游之間利用財政補償、定向合作、產(chǎn)業(yè)對接等形式建立橫向補償機制。

3.1.4打造綠色低碳循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟體系

在綠色發(fā)展理念指引下，實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標，應從源頭上完成經(jīng)濟的綠色轉型，降低資源消耗，控制污染物排放，建構綠色生態(tài)低碳循環(huán)的經(jīng)濟社會發(fā)展體系[19]。一是促進黃河流域能源消費與生產(chǎn)方式技術革命，建立安全可靠、有效、潔凈、低碳的能源系統(tǒng)，發(fā)展壯大節(jié)能環(huán)保、清潔能源等產(chǎn)業(yè)，并培育形成更多符合綠色發(fā)展理念的市場主體和經(jīng)濟增長點。二是在全流域開展資源全面節(jié)約和循環(huán)利用活動，集約利用一切可以利用的自然資源，提倡適宜、節(jié)約、低碳綠色的生活，將綠色可持續(xù)消費作為黃河流域全體人民的責任。三是積極探索開展綠色信托、綠色債券、綠色保險等綠色金融模式，以促進各地方金融更好地服務于流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的綠色化轉型。

3.2 堅持創(chuàng)新發(fā)展理念是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的根本動力

當前，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理還存在思維上的桎梏、技術上的難題，高質(zhì)量發(fā)展面臨規(guī)模不大、結構不優(yōu)、動力不足等困境。推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施須探究黃河治理新方法、生態(tài)保護新模式、經(jīng)濟發(fā)展新思路、管理調(diào)度新機制，所有這些都離不開創(chuàng)新這一根本動力。

3.2.1創(chuàng)新空間發(fā)展新格局

黃河流域應在實現(xiàn)主體功能區(qū)體系的基礎上，充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，通過創(chuàng)新形成新的空間發(fā)展格局。一是明確黃河流域戰(zhàn)略的空間范圍。雖然《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確規(guī)劃范圍為黃河干支流九省區(qū)相關的縣級行政區(qū)，但就實證性的學術研究而言并不具有較強的操作性，多數(shù)學者認為應在自然地理的基礎上考慮行政區(qū)劃的完整性和關聯(lián)性，從地級層面劃定黃河流域戰(zhàn)略的空間范圍[3][7][20][21]。二是形成黃河流域空間發(fā)展新態(tài)勢。根據(jù)主體功能定位和區(qū)域比較優(yōu)勢的不同，黃河流域可謀劃構建“兩帶、三區(qū)、五群、多點”的新空間發(fā)展格局?！皟蓭А狈謩e是陸橋通道綠色發(fā)展帶和黃河干流生態(tài)經(jīng)濟帶，前者以綠色轉型發(fā)展為主要目標，后者主要推進生態(tài)保護，適度發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。“三區(qū)”即黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、黃河中游水土保持區(qū)和黃河下游防洪保護區(qū)，主要定位于生態(tài)保護。“五群”是推進區(qū)域五大國家級城市群建設，筑造黃河流域的核心增長點?！岸帱c”即增強黃河流域五大城市群之外城市的支撐優(yōu)勢，建設一批區(qū)域性重點城市。

3.2.2著力提高科技創(chuàng)新水平

黃河流域與長江經(jīng)濟帶、國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比，在科技創(chuàng)新方面存在巨大差距。推動黃河流域創(chuàng)新發(fā)展，要不斷提高研發(fā)投入強度，發(fā)揮山東半島、河南鄭洛新、甘肅蘭白等國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的引領作用，搭建多種類型的創(chuàng)新平臺，健全創(chuàng)新激勵政策，吸引高端人才和創(chuàng)新資源在流域內(nèi)集聚，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，盡可能在黃河流域建設更多的國家級實驗室、檢驗檢測科技中心、工程技術研究中心等創(chuàng)新研發(fā)平臺，推動流域內(nèi)整體創(chuàng)新與科技水平提升，讓新思想與新技術在交流碰撞中結出碩果。

3.2.3創(chuàng)新驅動產(chǎn)業(yè)轉型升級

一是構建以市場為導向的綠色技術創(chuàng)新體系，積極推動石油化工、煤炭、冶金、建材等傳統(tǒng)高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)綠色轉型，加快產(chǎn)能轉換，淘汰劣勢技術裝備。二是在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎上，促進各類生產(chǎn)要素流向不同開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建設一批具有顯著優(yōu)勢的競爭性集群與配套產(chǎn)業(yè)基地。三是培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。國家科學技術部認定的三批創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群中，黃河流域僅有7個入選，且主要分布于流域下游的山東省。黃河上中游地區(qū)亟須通過培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群帶動產(chǎn)業(yè)轉型升級，打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎。

3.3 堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的關鍵手段

我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)性，在經(jīng)濟建設、生態(tài)文明及城鄉(xiāng)等領域尤為明顯。解決這個問題，必須從全局出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重視發(fā)展的整體效能。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是一項涵蓋多領域、多區(qū)域、多部門的復雜工程，只有加強全領域、多層面的深度合作，才能收到最大成效。

3.3.1協(xié)同推進生態(tài)保護

一是治理協(xié)同。發(fā)揮水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門之間聯(lián)動協(xié)調(diào)效應，明確各級行政部門權責范圍，從治理架構上形成職責清晰、分工合理、協(xié)同聯(lián)動的黃河治理格局[22]。二是區(qū)域協(xié)同。黃河上游區(qū)域主要負責提升水源涵養(yǎng)功能，中游區(qū)域主要負責水保工程和污染防治，下游區(qū)域主要負責防洪減災與河流生態(tài)修復，上中下游應密切聯(lián)系，協(xié)同配合。三是產(chǎn)業(yè)協(xié)同。按照“六宜”原則，綜合考慮黃河流域生態(tài)環(huán)境的脆弱性，各地區(qū)應加快發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化融合。

3.3.2協(xié)同構建綜合立體交通體系

一是圍繞重要節(jié)點城市，加快鐵路建設步伐，彌補黃河通航能力的不足，形成與黃河功能互補、銜接順暢的鐵路大通道。二是加快建設高等級、廣覆蓋的現(xiàn)代化公路網(wǎng)，尤其是黃河上游的落后省區(qū)。三是統(tǒng)籌航空基礎設施建設，推動流域內(nèi)航空運輸網(wǎng)點上新擴容，提升通用航空便捷性。四是合理布局油氣電管網(wǎng)，加快黃河中下游油氣電輸送和存儲配套設施建設。

3.3.3共促城市群協(xié)同發(fā)展

一是加快形成黃河流域“5+2”城市群協(xié)同發(fā)展格局。在五個國家級城市群建設的基礎上，加快寧夏沿黃城市群、山西中部兩個區(qū)域性城市群建設，推動城市群之間和城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動和一體化發(fā)展。二是發(fā)揮中心城市的帶動作用。增強青島、濟南、鄭州、西安、蘭州等大城市的引領作用，重點推進鄭州、西安國家中心城市建設，打造黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的樣板城市。三是加快布局地區(qū)中心城市。鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)向具備較強發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力的區(qū)域性中心城市布局，增強對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的服務帶動作用。四是建設新型城市。將生態(tài)文明理念融入城市建設與發(fā)展全過程，全面打造綠色海綿城市；深度拓展、統(tǒng)籌運用現(xiàn)代信息技術，即物聯(lián)網(wǎng)、云計算等，推進智慧城市建設；借助獨有的文化積淀，創(chuàng)建城市的人文品牌。

3.3.4創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制

一是構建完善的聯(lián)合協(xié)商機制，扎實推進交流平臺建設，促進沿黃各省區(qū)市交流、協(xié)調(diào)。二是促進區(qū)域互動合作機制創(chuàng)新，努力構建跨區(qū)域的行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合商會、市場中介組織，扶持企業(yè)發(fā)展市場導向性產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、人才聯(lián)盟和技術聯(lián)盟。三是加快建設流域市場一體化體系，清除妨礙生產(chǎn)要素合理流動的體制機制；統(tǒng)一市場準入標準和條件，設立全流域公正公開的市場準則，逐漸縮小并根除區(qū)域運輸服務標準差距。四是完善公共領域協(xié)調(diào)機制建設，加強沿黃各省區(qū)在公共文化、教育科技、社會保障等方面的聯(lián)動合作。

3.4 堅持開放發(fā)展理念是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

實踐一再證明，經(jīng)濟要發(fā)展壯大，文明要持續(xù)進步，必須開放包容。黃河流域大部分地區(qū)身居歐亞大陸腹地，加上開放政策實施較晚，導致當前開放程度及經(jīng)濟發(fā)展水平較低。推進黃河流域生態(tài)保護，需要流域各地區(qū)做好本職工作，更需要各地區(qū)之間開放包容、取長補短、通力合作。以流域生態(tài)補償為例，只有各地區(qū)保持開放包容的心態(tài)，才能摒棄本位主義和地方保護主義，構建符合全流域共同利益的生態(tài)補償機制。

3.4.1加強與長江經(jīng)濟帶的開放融合

長江經(jīng)濟帶作為近年來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的標桿，與黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略具有一定的相似性，二者涵蓋區(qū)域范圍較大，具備相互開放融合的條件。黃河流域與長江經(jīng)濟帶相比，在諸多方面都存在不小差距，更加需要加強與長江經(jīng)濟帶的融合。鼓勵黃河流域的城市和地區(qū)向長江經(jīng)濟帶發(fā)達城市和地區(qū)學習并展開深度合作，在園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)轉移等方面互補協(xié)作，構建“河江聯(lián)動”新格局[23]。

3.4.2融入“一帶一路”建設

黃河流域內(nèi)很多地區(qū)是“一帶一路”建設的重點區(qū)域和節(jié)點城市，因此在經(jīng)濟發(fā)展過程中要更好地利用“一帶一路”建設機遇，強化“中歐班列”“空中絲綢之路”等經(jīng)濟走廊建設。推動具有條件的地區(qū)或城市加入安全智能貿(mào)易航線試點計劃，擴大黃河流域具有優(yōu)勢和特色的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和高技術產(chǎn)品向西出口，擴大來自周邊沿線國家的煤炭、原油、礦產(chǎn)等能源與資源進口。

3.4.3推動特殊區(qū)域開放發(fā)展

一是建設好自由貿(mào)易區(qū)。截止到2020年9月，國務院共批準設立了21個自由貿(mào)易區(qū)，其中陜西、河南、四川、山東均獲批，借力黃河流域自由貿(mào)易區(qū)平臺，滲入到全球生產(chǎn)價值鏈的分工體系。二是成立跨境經(jīng)濟合作區(qū)。重點在甘肅、內(nèi)蒙古等邊境地區(qū)和流域內(nèi)部省際毗鄰地區(qū)設立跨境經(jīng)濟與旅游合作區(qū)，促進跨境經(jīng)濟貿(mào)易合作與開放發(fā)展。三是擴大綜合保稅區(qū)。根據(jù)開放發(fā)展目標和項目要求，把黃河流域符合條件的海關特殊監(jiān)管區(qū)重組為綜合保稅區(qū)，全面實現(xiàn)黃河區(qū)域的通關一體化。

3.5 堅持共享發(fā)展理念是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的最終歸宿

古語云：“不患寡而患不均?！蓖苿狱S河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，就是要在堅守生態(tài)環(huán)境保護底線的前提下解決流域經(jīng)濟社會發(fā)展中不充分不平衡問題。把黃河變成增進民生福祉的幸福河不僅是共享發(fā)展理念的內(nèi)在要求，也是戰(zhàn)略實施的最終目的。

3.5.1推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接

黃河流域是我國貧困人口的集中區(qū)域之一，貫徹落實共享發(fā)展理念，必須徹底解決貧困問題。以推進六盤山區(qū)、太行山區(qū)、四川藏區(qū)等流域內(nèi)集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅為重點，創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)、教育培訓、異地搬遷、生態(tài)保護、基礎設施建設等脫貧模式。強化跨區(qū)域的扶貧協(xié)同合作，鼓勵黃河下游經(jīng)濟條件較好的企業(yè)和省市對口幫扶中上游貧困地區(qū)，縮小流域內(nèi)部居民收入水平、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。此外，消除絕對貧困之后，還應采取措施預防貧困人口返貧，確保相對貧困在可控范圍之內(nèi)，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。

3.5.2大力保護、傳承和弘揚黃河文化

華夏文明起源于黃河流域，黃河文化承載著中華民族的“根”與“魂”[24][25]。一要摸清家底。全面了解黃河文化的類型、特點、分布、意義，在此基礎上實施分類、分區(qū)保護，緊守老祖宗留下的珍貴財富。二要整合文化資源。不斷從黃河文化中汲取營養(yǎng)，將厚重悠久的文化轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將黃河文化融入現(xiàn)代要素中，設計具有歷史積淀和時代氛圍的文化產(chǎn)品，發(fā)展壯大黃河文化產(chǎn)業(yè)，打響黃河文化品牌。三要加快黃河文化載體建設。重點推進博物館、主題公園、講堂等實物載體建設，使其成為傳播、弘揚黃河文化的主陣地。四要提高黃河文化的教育宣傳力度。在中小學、大學廣泛開設有關黃河文化的必修或選修課程，從小抓起，讓黃河文化深入每個公民心中。五要深層次探索黃河文化的當代價值。將傳統(tǒng)黃河文化與習近平新時代中國特色社會主義思想相結合，講好“黃河故事”，通過各類媒體在國內(nèi)、國外廣泛弘揚和傳播。

3.5.3促進基本公共服務均等化

黃河流域基本公共服務面臨的突出問題是城鄉(xiāng)和區(qū)域分配不均衡，有相當一部分人群無法共享發(fā)展成果。要在基本公共服務領域下大力氣，重點推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，逐步實現(xiàn)公共服務供給方式多元化，大力改善農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)公共服務條件，促進黃河流域城鄉(xiāng)和區(qū)域間公共服務項目和標準有機銜接。

注 釋：

①根據(jù)水利部《2019年中國水資源公報》計算整理。需要說明的是，該數(shù)值基于黃河流域9省區(qū)計算得到，如果剔除黃河源頭的青海省和流域面積占比微弱的四川省，這一比例僅有25.31%。

②根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》和水利部《2019年中國水資源公報》計算整理。流域水資源開發(fā)利用率=流域用水總量/流域水資源總量×100%。

③根據(jù)《中國水土保持公報(2019年)》計算整理。

④根據(jù)《第四次中國荒漠化和沙化狀況公報》計算整理。

⑤數(shù)據(jù)來源于生態(tài)環(huán)境部《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》

⑥根據(jù)加拿大達爾豪斯大學大氣成分分析組(ACAG)全球PM2.5數(shù)據(jù)計算整理。

⑦2019年數(shù)據(jù)，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》計算整理。

⑧相關數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》計算整理。

⑨根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》相關數(shù)據(jù)計算，黃河流域省區(qū)除單位GDP廢水排放量略低于全國平均水平外，單位GDP能耗、電耗和其他污染物排放均遠遠高于全國平均水平。

⑩ 根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》計算整理。