施明新，趙 杰，蘇 翔，李雪垠

(1.上海勘測設(shè)計研究院有限公司，上海 200434；2.上海市水務(wù)局，上海 200050)

1 概述

與山區(qū)、丘陵區(qū)及風(fēng)沙區(qū)不同，平原河網(wǎng)地區(qū)水土流失特征呈現(xiàn)出人為性、隱蔽性和局部性[1- 2]。平原河網(wǎng)地區(qū)土地富饒、人員密集，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，水土流失導(dǎo)致土壤肥力下降、農(nóng)作物產(chǎn)量降低；城市地表被大面積硬化，對城市生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響[3- 4]；導(dǎo)致河道岸線坍塌、河床淤積和排水管網(wǎng)淤塞，阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[5]。

平原河網(wǎng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，生產(chǎn)建設(shè)項目集中、開發(fā)強度較大，破壞原有地形、地貌和植被，導(dǎo)致區(qū)域水土保持功能降低，易造成水土流失[6- 7]。以長三角平原河網(wǎng)地區(qū)為例，近年來每年河道疏浚土方量近5000萬m3、通溝污泥超80萬t、渣土總出土量逾三億t。因此，平原河網(wǎng)地區(qū)除了關(guān)注河道沖刷淘蝕、通航河道岸段沖刷坍塌、支河口淤積嚴(yán)重等自然現(xiàn)象之外，還應(yīng)重點關(guān)注因生產(chǎn)建設(shè)項目造成的人為水土流失。

為此，上海勘測設(shè)計研究院有限公司協(xié)助上海市水土保持主管部門開展2021年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作。在水土保持主管部門組織部署下，工作分多輪次開展，范圍覆蓋上海市16個區(qū)，行業(yè)類別涵蓋房地產(chǎn)、公路、輸變電、其他城建工程等，合計完成了411個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測，其中在建項目批后監(jiān)管316個、驗收后核查項目95個。

2 主要內(nèi)容及方法

為夯實水土流失防治基礎(chǔ)，著力提升平原河網(wǎng)地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作水平，通過綜合利用高分辨衛(wèi)星遙感影像、無人機低空航攝[8]、地面觀測(GPS、移動采集終端、激光測距儀等)、現(xiàn)場調(diào)查等方法和手段，開展了全面、細(xì)致的野外調(diào)查和數(shù)據(jù)采集工作。重點調(diào)查生產(chǎn)建設(shè)項目防治責(zé)任范圍、擾動邊界和水土流失等情況，核實擾動區(qū)域內(nèi)的排水沉沙、攔擋苫蓋等措施落實及防護(hù)效果，對水土保持監(jiān)測工作開展，點位布設(shè)，監(jiān)測方法、內(nèi)容、頻次及設(shè)備等進(jìn)行細(xì)致檢查。通過開展多頻次野外調(diào)查和現(xiàn)場監(jiān)測工作，全面掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案落實情況，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐和科學(xué)依據(jù)。

另外，通過與項目建設(shè)單位以及施工、監(jiān)理、監(jiān)測等相關(guān)人員現(xiàn)場座談，查閱水土保持有關(guān)臺賬資料，宣貫相關(guān)法律法規(guī)。同時，對于野外調(diào)查和現(xiàn)場數(shù)據(jù)采集發(fā)現(xiàn)的問題，及時與建設(shè)單位及相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人充分交換意見，并提出進(jìn)一步落實水土保持“三同時”制度和加強各項水土流失防治措施的具體意見和建議。

3 作用及成效

新形勢下，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是促進(jìn)主管部門監(jiān)管方式從審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的有效途徑。通過開展平原河網(wǎng)地區(qū)監(jiān)督性監(jiān)測工作，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水土流失特征，深入研究、分析主要存在的水土流失問題，針對性地提出建議及對策。

一是通過監(jiān)督性監(jiān)測掌握第一手資料，發(fā)揮監(jiān)督性監(jiān)測在政府決策和社會公共服務(wù)中的作用，實現(xiàn)監(jiān)測與管理工作的無縫對接，提高工作的靶向性、精準(zhǔn)性。

二是通過監(jiān)督性監(jiān)測掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施落實和義務(wù)履行等情況，為水政執(zhí)法、案件查處、糾紛仲裁等提供依據(jù)。

三是通過監(jiān)督性監(jiān)測復(fù)核監(jiān)測、驗收成果，對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實，客觀公正評價監(jiān)測、驗收工作總體情況，規(guī)避弄虛作假、數(shù)據(jù)不實、成果失真、出現(xiàn)重大技術(shù)問題等現(xiàn)象。

四是通過加強監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)成果的運用，增強水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。對于監(jiān)督性監(jiān)測反映的違法違規(guī)行為及問題，水土保持主管部門應(yīng)及時查處，確保成果應(yīng)用落到實處，著力保證水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作的獨立性、真實性、科學(xué)性。

4 平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持監(jiān)督性監(jiān)測重點

4.1 跟蹤檢查

2021年度開展監(jiān)督性監(jiān)測的411個生產(chǎn)建設(shè)項目中均不涉及取土場，僅4個項目涉及棄土(排泥)場，占比不足1%。鑒于平原河網(wǎng)地區(qū)水土流失的特殊性，結(jié)合地區(qū)開發(fā)現(xiàn)狀和水土流失特點，跟蹤檢查重點應(yīng)聚焦在以下6個方面：

(1)表土問題。重點關(guān)注表土的剝離、保護(hù)及利用工作是否到位，若建設(shè)單位不重視該項工作，將引起表土資源的浪費，并導(dǎo)致水土保持方案的重大變更，造成“未批先變”違法行為；

(2)堆土問題。對于平原河網(wǎng)地區(qū)，大部分生產(chǎn)建設(shè)項目的余方外運至政府指定消納點集中處置，項目若涉及棄土(排泥)場，則應(yīng)重點開展跟蹤檢查。另外，部分項目涉及臨時堆土場(如表土堆場、一般土方堆場等)，在監(jiān)督性監(jiān)測工作中要重點關(guān)注堆土場位置、面積、堆高、坡比、安全穩(wěn)定等，以及是否侵占河道藍(lán)線，周邊是否存在居民區(qū)、交通主干道等敏感點。同時，還需關(guān)注堆土場的水土保持措施是否落實到位，暴雨臺風(fēng)天氣是否會造成周邊河道、市政管網(wǎng)淤積堵塞。

(3)余方問題。重點關(guān)注余方去向是否明確、渣土處置手續(xù)是否辦理、方量是否匹配等。余方去向合法性是平原河網(wǎng)地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目普遍遇到的問題，部分項目存在未及時辦理渣土處置手續(xù)或批準(zhǔn)方量不足的情況。對于存在該類問題的項目，應(yīng)加強跟蹤督辦，督促建設(shè)單位盡快補辦手續(xù)或提供余方合法去向的佐證材料，否則可移交水務(wù)執(zhí)法部門依據(jù)《水土保持法》第五十五條處理。

(4)用地問題。重點關(guān)注項目紅線外臨時用地的合法手續(xù)、位置、面積、敏感目標(biāo)、水土保持措施等。特別是位于城市內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目，占地面積小、建筑物布局緊湊，施工臨時設(shè)施無法在紅線內(nèi)布置，需在紅線外臨時租地布置辦公區(qū)、生活區(qū)等。通過監(jiān)督性監(jiān)測，減少擅自擴(kuò)大擾動范圍、“未批先變”、不依法履行水土保持義務(wù)和責(zé)任等違法違規(guī)行為。

由以上數(shù)據(jù)對比可以看出，實驗后實驗班在顛球、20 m腳內(nèi)側(cè)運球過桿、腳內(nèi)側(cè)定點射門三個項目成績高于對照班，其顛球技術(shù)具有非常顯著的差異。

(5)排水問題。重點關(guān)注是否辦理施工期臨時排水許可。位于城市建成區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項目，應(yīng)關(guān)注洗車平臺沉淀池上層液的排放去向，是否按照排水許可證的要求排放。關(guān)注建筑物基坑內(nèi)積水的排放去向，杜絕出現(xiàn)污水未經(jīng)沉淀而將基坑內(nèi)積水泵抽直排至周邊河道或者市政雨(污)水井的現(xiàn)象。

(6)監(jiān)測問題。部分項目存在未按要求及時開展監(jiān)測工作的問題。另外，有些項目雖然委托第三方技術(shù)服務(wù)單位開展監(jiān)測，但是監(jiān)測單位技術(shù)水平不足，對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不理解，對監(jiān)測方法、設(shè)備、要求理解不深刻。例如，平原河網(wǎng)地區(qū)大部分項目(特別是房地產(chǎn)項目)防治責(zé)任范圍不超過100公頃，三色評價賦分應(yīng)當(dāng)兩倍扣分，但是有相當(dāng)一部分監(jiān)測單位不熟悉相關(guān)要求，未按照兩倍扣分原則賦分，導(dǎo)致三色評價得分和結(jié)論出現(xiàn)偏差。另外，對于拒不落實水行政主管部門限期整改要求的生產(chǎn)建設(shè)項目，監(jiān)測單位未按要求實行“一票否決”，甚至三色評價結(jié)論為綠色。

4.2 驗收核查

平原河網(wǎng)地區(qū)驗收后核查重點主要聚焦在以下5個方面：

(1)重點關(guān)注林草植被指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況。對于平原河網(wǎng)地區(qū)，6大指標(biāo)中應(yīng)特別關(guān)注林草恢復(fù)率和植被覆蓋率的達(dá)標(biāo)情況?？衫霉こ獭岸鄿y合一”成果報告書或者綠化測繪報告進(jìn)行復(fù)核，有條件的可以利用無人機正射影像或衛(wèi)星遙感影像，通過高精度量測準(zhǔn)確獲取項目實際的綠化數(shù)據(jù)，判定是否存在指標(biāo)不達(dá)標(biāo)、水土保持方案涉及重大變更或者弄虛作假等驗收后核查不合格情形。經(jīng)統(tǒng)計，7.37%的項目6大指標(biāo)與現(xiàn)場實際不一致，3.16%的項目存在指標(biāo)不達(dá)標(biāo)甚至弄虛作假等情形。

(2)重點關(guān)注紅線外臨時用地恢復(fù)情況。平原河網(wǎng)地區(qū)的大多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)項目(特別是房地產(chǎn)項目)，工程完工后永久占地范圍內(nèi)林草覆蓋率高、景觀效果好，但是紅線外臨時用地(如臨時辦公區(qū)、生活區(qū)、材料堆場、堆土區(qū)等)植被恢復(fù)情況不盡人意。經(jīng)統(tǒng)計，18.95%的項目因紅線外臨時用地未能及時恢復(fù)或林草覆蓋率不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致不能按時完成水土保持設(shè)施自主驗收。其中，12.63%的項目未及時開展植被恢復(fù)，4.21%的項目植被成活率低或存在大面積枯死現(xiàn)象，2.11%的項目存在降低植被建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題。

(3)關(guān)注是否分期驗收。對于分期建設(shè)項目，應(yīng)關(guān)注是否存在局部“未驗先投”情形，對于先期投產(chǎn)使用部分，應(yīng)督促盡快開展水土保持設(shè)施驗收及報備。另外，驗收核查應(yīng)重點關(guān)注分期驗收的范圍，并在驗收核查意見中將未驗收部分作為遺留問題提出，督促建設(shè)單位后續(xù)應(yīng)及時開展剩余部分的驗收工作。經(jīng)統(tǒng)計，6.81%的項目應(yīng)開展分期驗收，其中85.71%的項目按要求開展了分期驗收，剩余14.29%的項目在經(jīng)宣傳、督促后及時落實了相關(guān)工作。

(5)是否涉及水土保持方案重大變更。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》，平原河網(wǎng)地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案重大變更主要集中在水土流失防治責(zé)任范圍增加30%以上、開挖填筑土石方總量增加30%以上、表土剝離量減少30%以上以及植物措施總面積減少30%以上等情形。如項目涉及重大變更，應(yīng)督促建設(shè)單位履行變更手續(xù)；若已完成驗收報備，應(yīng)當(dāng)在驗收核查階段給出“視同為水土保持設(shè)施驗收不合格”的結(jié)論，并根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》進(jìn)行進(jìn)一步處理。經(jīng)統(tǒng)計，2.68%的項目涉及水土保持方案重大變更問題，其中植物措施總面積減少30%以上的情形比重最大，達(dá)到72.7%。

5 問題總結(jié)

通過開展2021年度平原河網(wǎng)地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作，經(jīng)統(tǒng)計分析，主要存在以下幾方面問題：

(1)23.34%的建設(shè)單位水土保持意識有待進(jìn)一步提高，水土保持方案批復(fù)后，對后續(xù)工作重視程度不夠、經(jīng)費保障不健全、組織管理不完善，與水土保持“三同時”制度要求存在一定差距。

(2)工程參建單位，特別是施工單位，法律責(zé)任意識不強，對于開展水土保持工作重要性認(rèn)識不足，14.36%的項目施工單位存在私自搭建臨設(shè)、未批先變、隨意堆土的情形。

(3)7.79%的項目監(jiān)測工作開展相對滯后，監(jiān)測報告格式多樣、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性難以保證，甚至個別項目資料嚴(yán)重缺失、弄虛作假，無法客觀反映工程現(xiàn)場水土保持工作開展情況。20.92%的項目水土保持監(jiān)理工作不夠完善，特別是具有水土保持專業(yè)監(jiān)理資格的工程師數(shù)量匱乏，導(dǎo)致監(jiān)理工作開展不規(guī)范。

(4)超過60%的項目水土保持后續(xù)設(shè)計工作相對薄弱；9.49%的項目水土保持設(shè)施驗收及報備工作開展不及時，容易造成“未驗先投”違法行為。

(5)水土保持第三方服務(wù)單位技術(shù)水平有待進(jìn)一步提高，14.07%的第三方技術(shù)服務(wù)單位對相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)熟悉程度不夠，導(dǎo)致部分水土保持工作難以落到實處，同時也加大了水土保持監(jiān)管、施工、監(jiān)測、監(jiān)理及驗收等工作的推進(jìn)難度。

6 對策建議

(1)進(jìn)一步加強水土保持宣傳培訓(xùn)。宣傳教育是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的基礎(chǔ)和重點，也是監(jiān)督管理不可或缺的手段。可通過定期召開水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作會議，結(jié)合現(xiàn)場督查，做好宣傳發(fā)動工作，利用“世界水日”“水土保持法頒布日”等開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法宣傳活動，通過新聞媒體、設(shè)置展板、分發(fā)傳單、設(shè)場講解等方式，全方位、多層次宣傳水土保持常識和相關(guān)法律法規(guī)，增強建設(shè)單位、施工單位以及人民群眾的水土保持意識。對于措施落實不到位、亂棄亂倒、隨意開挖等問題，充分運用“兩單”制度，將水土保持“強監(jiān)管”落到實處。強化第三方技術(shù)服務(wù)單位管理，依法依規(guī)查處責(zé)任意識弱、技術(shù)條件差、業(yè)務(wù)水平低的單位和人員，保障行業(yè)良性競爭環(huán)境。

(2)強化水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作。進(jìn)一步督促生產(chǎn)建設(shè)單位依法開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理，對存在監(jiān)測成果上報不及時、格式不規(guī)范、數(shù)據(jù)弄虛作假以及未按要求開展水土保持監(jiān)理等問題，可采取約談、通報批評、查處等手段督促落實。

(3)推進(jìn)深化設(shè)計、及時驗收報備?？蛇x取典型項目開展試點，切實落實水土保持初步設(shè)計或施工圖設(shè)計，將水土保持各項防治措施落到實處。另外，督促建設(shè)單位在工程投產(chǎn)前應(yīng)及時完成水土保持設(shè)施驗收及報備工作，避免造成“未驗先投”違法行為。對于存在“未驗先投”情形的項目，應(yīng)移交執(zhí)法部門依法依規(guī)處理。

(4)強化水土保持督查效力。隨著水土保持工作日益規(guī)范，組織架構(gòu)、部門銜接、操作流程等逐步建立健全，水土保持監(jiān)督性監(jiān)測技術(shù)流程逐漸完善，為全面提升水土保持監(jiān)管效能、實現(xiàn)水土保持行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了技術(shù)保障。近幾年，上海市水土保持主管部門對建設(shè)單位及各參建單位以宣貫、指導(dǎo)、督促為主，今后將從嚴(yán)管理、樹立典型，進(jìn)一步壓實責(zé)任和健全信用監(jiān)管體系。同時，建立水土保持督查與行政綜合執(zhí)法聯(lián)動機制，對于“未批先建”“未批先變”“未驗先投”“未批先棄”等水土保持違法違規(guī)行為嚴(yán)肅查處，形成強監(jiān)管震懾。

(5)健全水土保持保障落實機制。一要規(guī)范推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的獎懲機制，切實引導(dǎo)政府和企業(yè)對水土保持規(guī)范化落實的重視；二要建立健全指導(dǎo)協(xié)作機制，以水利行業(yè)為主，其他行業(yè)協(xié)同參與，加強對水土保持行業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)指導(dǎo)；三要推進(jìn)落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持全過程設(shè)計，進(jìn)一步深化設(shè)計方案，保障水土保持相關(guān)經(jīng)費，切實落實水土保持“三同時”制度。

7 結(jié)語

近幾年，上海市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作取得了顯著成效和豐富成果，但是部分項目也存在一定的水土保持問題。經(jīng)分析研究發(fā)現(xiàn)，目前平原河網(wǎng)地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目存在參建單位水土保持意識不強、監(jiān)測監(jiān)理工作開展不規(guī)范、后續(xù)設(shè)計相對薄弱、驗收報備不及時等問題。2021年，上海市水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作通過面對面引導(dǎo)、一對一宣貫，從領(lǐng)導(dǎo)到基層、從行業(yè)到社會，水土保持意識明顯增強，特別是通過以案說法，達(dá)到“查處一個、教育一批、推動一片”的效果。另外，圍繞“深化‘放管服’改革，全面加強水土保持監(jiān)管”的主題，分批次、分時段開展法律法規(guī)和生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督、監(jiān)測等培訓(xùn)，保障水土保持各項工作穩(wěn)步推進(jìn)，為水土保持監(jiān)督管理提供科學(xué)依據(jù)，不斷推動新時代水土保持強監(jiān)管工作再上新臺階。