王睿欣?劉明輝

隨著財務管理工作的日益規(guī)范化和程序化，基層單位面臨著“人少事多”的局面，很多基層財務工作者身兼數(shù)職，他們往往疲于應付各種繁瑣的工作而致使工作完成得差強人意。上級主管計財部門由于人手缺乏，平時所布置的數(shù)據(jù)填報工作只能通過“催報”的方式搜集、匯總和分析，對于如何更加有效地提高基層財務人員業(yè)務能力也一籌莫展。如此循環(huán)，最終將嚴重制約基層單位的財務工作健康發(fā)展。因此，作為上級主管部門計財人員應該高度重視以及及時處理這些問題，千方百計加強基層單位財務管理指導工作，做好部門的“大會計”。

一、為何上級主管部門計財人員是“大會計”

上級主管部門計財工作人員主要負責基層單位的預決算批復和資金下達工作，同時對重要事項如招投標、政府采購、固定資產及大額資金支出審批等負有監(jiān)管和服務的職責，而且由于計財人員負責較多基層單位的財務管理，他們在部門整體財務管理方面起到了統(tǒng)領的作用。在“大財政、大預算、大資產”理念下，主管部門計財人員還肩負著發(fā)揮管財理財能力，優(yōu)化財政資金配置、提高財政資金使用效益和增加資金有效供給等管理職能，所以對其定義為“大會計”。

二、目前財務工作中存在的問題

（一）上級主管部門計財人員不熟悉基層單位基本情況

由于上級主管部門計財人員不隸屬于被管理的基層單位，作為連接上下級的橋梁，他們不僅要清楚上級部門的具體要求，還要了解被管理單位的各項具體事務。但由于下屬單位事務繁多、人手缺乏和管理范圍廣等原因，導致計財人員不能完全掌握被管理單位的職能、規(guī)劃和不足，達不到“業(yè)財融合”。很多決策都只限于文件和電話溝通或者是匆忙的調研，缺乏深入、長期和詳細的了解，致使很多財政資金下?lián)芎蟛荒苓_到預期的效果，不能及時準確地發(fā)現(xiàn)問題，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。

（二）上級主管財務部門監(jiān)管和服務意識薄弱

在“放管服”背景下，隨著中央政府行政權的下放，各基層業(yè)務單位的權力和風險都隨之變大，尤其財務管理方面，如果上級主管部門不加強行政監(jiān)管服務，則很可能出現(xiàn)一些不必要的社會問題。如前段時間河南封丘的學生餐后嘔吐事件，在此次事件招標活動中，招標單位的招標文件存在著諸多問題：如沒有按照要求進行采購意向公開、沒有具體細化量化項目詳細評審因素及評標細則中對人員評分未要求相關人員提供社保證明等。回顧整個事件經過，如果上級主管財務部門能加強政府采購監(jiān)管指導，及時發(fā)現(xiàn)和糾正下屬單位的不足，或許就不會出現(xiàn)這次的事故。

（三）上級主管部門財務工作指導不精準

近十年，隨著經濟的高速發(fā)展，國家政策要求日益嚴格，制度更新速度加快，各級部門層層加壓，造成對基層財務管理工作指導模糊化和敷衍化。基層工作人員因無法及時準確地把握各項工作要求，致使工作積極性降低，應付工作和拖延工作常態(tài)化。如政府采購工作，隨著政府采購法的不斷更新完善，最近幾年時間里，較多地方的政府采購上報流程從紙質上報改為系統(tǒng)操作，操作系統(tǒng)有國家政府采購系統(tǒng)、省政府采購網和市或者區(qū)縣政府采購網等，系統(tǒng)多、操作復雜且無及時針對性培訓，同時采購品目、采購限額和采購要求每年都有新的變化。財務做賬系統(tǒng)及財政指標的鉤稽等對基層采購人員的知識全面性提出了更高的要求，但基層采購負責人員往往身兼數(shù)職且調換崗位頻繁，工作交接不完整，政策了解不全面，經常會造成應備不備及延遲備案或者亂選采購方式和亂報采購系統(tǒng)等錯誤出現(xiàn)。

（四）單位預算編制方式不合理

近年來，在財政收入將延續(xù)中低速增長而民生類支出只增不減的背景下，構建新發(fā)展格局及推動高質量發(fā)展的資金需求會明顯增加，未來財政收支矛盾也將更加突出。如何貫徹“厲行節(jié)約，勤儉建國”的方針，將有限的資金發(fā)揮最大的作用便要從預算編制著手。雖然財政部要求采用“零基預算”的方法報送預算，但近些年大部分單位實質上仍然采用的是“增量預算”，即根據(jù)以前期間的預算或者實現(xiàn)績效目標的程度作為基礎來編制整年預算。該預算編制方法會對新增項目從項目開展的必要性、績效目標的合理性及資金預算的合規(guī)性等各方面嚴格審核，但對“老項目”卻審核不嚴，要求不高，忽略了“老項目”的長期績效目標。導致一些之前績效評價較為良好而后期無績效的項目得以繼續(xù)安排資金，降低了財政資金的使用效益，造成了浪費。

（五）單位預算周期較短，缺乏長期規(guī)劃

目前基層單位編制預算都是以“年”為單位，編制一年的財政資金收支預算。但是項目建設從完成謀劃、編寫項目建議書、發(fā)改部門立項到初步設計、圖紙預算、征地、風險評估再到預算資金下達、開工建設、驗收和竣工決算等一系列程序往往需要幾年以上，一年的支出預算不符合實際的項目建設工期需求。因此如何建立長效機制，將長期目標和短期目標相結合，長期規(guī)劃與當年預算相銜接；如何準確預計項目實施過程中的問題并采取有效措施及時化解風險，將財政資金統(tǒng)籌安排并實現(xiàn)收支跨期間平衡是我們亟須解決的問題。

（六）單位內外部門間缺少聯(lián)動協(xié)作

財務管理是一個綜合性的管理工作，需要較強的溝通能力，它要求上下級及單位內外部綜合的溝通聯(lián)動。如果上級主管計財部門與基層業(yè)務單位溝通較少或了解趨于表面，將直接導致上級部門不能真實準確地掌握被管理單位的情況。與審計、檢查及監(jiān)察等部門溝通不夠，則會出現(xiàn)單位資金違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。與資產部門、政府采購部門、監(jiān)管部門及資金支付部門溝通不足則會出現(xiàn)難以及時了解地方政策的要求和變化，難以追上大趨勢形成內外合力進而會影響工作的順利推進。

三、建議及措施

（一）業(yè)財一體化，樹立服務理念，熟悉服務單位基本情況

“業(yè)財一體化”是指主管部門的計財人員對被服務單位的職能、任務和長期規(guī)劃等要有基本的熟悉度，不能僅僅停留在單一的資金下達或業(yè)務審批方面。常用的方法有：一是通過查看被服務單位官方網站，了解單位的職能，重大新聞事件；二是對被管理單位進行長期有效的調研，實地了解單位現(xiàn)狀、部門設置及人員情況，當前任務是，中長期規(guī)劃、取得的工作成效和不足、與相鄰部門或外地同部門先進單位的差距及下一步努力的方向等；三是隨著陽光財政的發(fā)展，在預決算公開日益規(guī)范的環(huán)境下，通過審閱項目績效目標，抽查單位對個別項目的績效評價結果，掌握其中長期項目情況，考核其資金的使用效益。通過嚴把預算支出，避免資金的超預算超范圍支出，讓每一分錢都用在合理的位置上；四是調閱基層單位領導的總結報告，特別是涉及單位規(guī)劃領域的內容，樹立大局觀念，了解單位的發(fā)展成果和未來發(fā)展重點，更好更清楚地為基層單位服務。

（二）服務監(jiān)管要抓主要問題“牽住牛鼻子”

上級主管部門計財工作既要服務，更要監(jiān)督。近年來被炒得很熱的部分新聞事件特別是腐敗分子違法違規(guī)案件，多少與監(jiān)管服務不到位有關系。但由于主管部門計財人員力量薄弱，往往會監(jiān)督不及時或者心有余而力不足。在有限的人力物力條件下，計財人員如何有效地實施監(jiān)管，一個單位的基本支出包括人員支出和公用支出，目前都有較為健全的管理規(guī)定和規(guī)范，只需要按照相關程序辦理，廉政風險較小。但項目特別是重大項目因為其特殊性和繁瑣性，一直是滋生腐敗問題的重要土壤。從項目立項、建設、驗收到竣工決算交付，每一個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)人為的不規(guī)范行為。作為計財人員尤其需要對項目招投標、施工方資格審核、預算審計、項目變更、驗收、合同簽訂、支付手續(xù)及檔案存檔等予以重點關注和管控。項目是一個單位的靈魂，貫穿單位發(fā)展始終，只要“牽住牛鼻子”，單位出現(xiàn)嚴重問題的概率將會下降很多。

（三）充分發(fā)揮上級主管部門集中統(tǒng)領功能

上級主管部門作為基層單位的上級管理機構，對基層單位不僅是管理更應該負有指導、監(jiān)督及引領的職責。面對制度更新快、要求高及上報任務急的大趨勢，如何正確把握實時動態(tài)、完整領會上級要求、直白準確布置下級任務、調動基層人員工作積極性及提高他們的工作效率是作為基層管理部門亟須考慮的問題。主管部門尤其是財務部門應該積極主動以“大會計”思維要求自己，“大”不僅體現(xiàn)在“廣度”，更應該體現(xiàn)在“深度”上是知識性和責任感的體現(xiàn)。作為自身應該詳細了解和學習最新的制度政策，積極與上級溝通，多學習多思考，使自身更“專業(yè)化”和“權威化”。對待服務單位應盡量把知識任務“清單化”“程序化”，結合單位屬性，用正規(guī)、簡單和易懂的方式讓下屬單位更快更清晰地了解各項政策任務要求，甚至可以結合單位情況出臺相關指引，指導下屬單位按步驟按流程完成上級任務，從而避免政策不清、模糊指導和推卸責任的情況出現(xiàn)；同時主管部門應定期對基層人員進行培訓，實時更新和豐富他們的知識儲備，減少“做錯而不知錯”的情況發(fā)生。

（四）改進預算編制審核方式，發(fā)揮資金效益

一是落實“零基預算”，以績效目標為重點，結合單位項目的長期績效目標與短期績效目標評價情況，對于上年績效評價分數(shù)較低的項目分析原因后適當壓縮資金規(guī)模甚至取消該項目下一年度的實施；二是加強預算編制合理性合規(guī)性審核，比如固定資產，重點審核其預算中列支的資產購置是否超標準、超配置，特別關注車輛購置是否取得編制，是否有違反八項管理規(guī)定精神等，實行“先謀事、再排錢”的理念；三是結合該單位近年來審計或監(jiān)管部門提出的預算執(zhí)行中的問題，考核其是否有“以撥代支”、違法轉移財政資金，是否有鋪張浪費，支出不必要開支的情況；四是結合政府規(guī)劃和領導批示，統(tǒng)籌安排資金；五是分析項目建設內容，是否有填報政府采購計劃，預算支出內容是否與項目文本一致，有無超范圍及超標準支出列入預算；六是對基層單位支出必要性、財權事權匹配性、預算測算合理性、方案可行性以及預期產出與效益提出審核意見。

（五）開展三年周期預算，強化長期績效目標審核

預算是單位一項長期性工作，只有實現(xiàn)跨年度的收支平衡及效益，財政資金才能發(fā)揮更大的作用。項目開支是預算單位支出的重要組成部分，而且其周期一般較長。因此在預算制定中，首先要求基層單位結合本單位規(guī)劃填報三年滾動預算，使上級部門能提前了解單位的項目謀劃，以便上級財政部門對以后年度的資金有一個統(tǒng)籌安排。其次將長期績效目標審核提到新高度，加強項目總目標與當年目標，長期目標與短期目標的銜接，充分考量環(huán)境變化對項目帶來的影響，避免造成不必要浪費。比如開發(fā)一個軟件平臺，如果缺乏長期績效考量，在開發(fā)初期該項目很可能會起到較好的效果，但由于軟件平臺更新發(fā)展快或者需要對接上級軟件等原因，使得單位需要重新更換系統(tǒng)，那么該軟件平臺則會被閑置進而就造成了財政項目資金的浪費。

（六）加強內外聯(lián)動，形成合作合力

“統(tǒng)一組織、分工協(xié)作、一體融合”，對內與資產管理部門協(xié)作，將資產管理提前到預算編制和審核階段，加強對預算與預算執(zhí)行中的資產購置和報廢進行管理。通過與業(yè)務部門溝通，將績效目標進行清單式列明，對通用績效目標設置目標庫，適當引入企業(yè)業(yè)績評價體系如平衡積分卡，從財務管理、社會滿意度、學習與成長和內部業(yè)務過程等方面對項目進行評價。適當引入“績效審計”，單位監(jiān)督部門負責抽查各執(zhí)行過程是否符合程序要求。對外加強與審計和監(jiān)察等單位的溝通，通過查閱近年來審計報告提出的問題，分析其問題屬性，如果問題已涉及了業(yè)務標準和績效結果等方面，這就需要業(yè)務單位充分利用審計結果，以結果倒逼過程，查找并解決過程中出現(xiàn)的問題，促使單位資金發(fā)揮更大作用。

（作者單位：1.佛山市禪城區(qū)教育發(fā)展中心 2.茂名市海洋氣象臺）