李 慧

湖南省地質(zhì)博物館 湖南 長沙 410000

根據(jù)2021年國家統(tǒng)計(jì)局公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人口90199萬人，占比63.89%，與2010年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一方面帶來經(jīng)濟(jì)繁榮活躍，另一方面也在一定程度上造成了農(nóng)村常住居民減少，農(nóng)村宅基地空置和浪費(fèi)等現(xiàn)象，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心村”問題，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。2018年九月，國務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，明確提出要“盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障”。

1 宅基地閑置的現(xiàn)象及原因分析

1.1 宅基地和宅基地閑置的含義

宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性、相對(duì)性等特征。申請(qǐng)主體限于農(nóng)村村民，此為身份性，符合條件的農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地實(shí)行免費(fèi)使用制度，此為無償性，宅基地屬于集體建設(shè)用地，農(nóng)村村民對(duì)宅基地只有占有和使用權(quán)，沒有所有權(quán)，此為相對(duì)性。宅基地閑置現(xiàn)象，學(xué)界對(duì)此暫無統(tǒng)一的學(xué)術(shù)定義，但是宅基地閑置現(xiàn)象及其帶來的土地管理和農(nóng)村發(fā)展問題，已經(jīng)引起各界的強(qiáng)烈關(guān)注。本文認(rèn)為，宅基地閑置指的是因多種因素導(dǎo)致的宅基地及地上建筑物的空置或者廢棄現(xiàn)象[1]。

1.2 宅基地閑置的原因

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地閑置現(xiàn)象也呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。宅基地閑置的原因受到多方面因素的綜合影響，主要有如下幾個(gè)方面：一是人口轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)差距也進(jìn)一步擴(kuò)大，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市，根據(jù)中國社科院2017年的統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入新世紀(jì)以來，每年僅因?yàn)檗r(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就導(dǎo)致新增農(nóng)村閑置住房5.94億平米。二是一戶多宅。很大一部分村民建新宅沒有拆除老宅，或者未經(jīng)審批直接在老宅旁邊新建住宅，宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)，據(jù)周陽調(diào)查，湖南省境內(nèi)寧鄉(xiāng)市、株洲市、湘西州等地區(qū)一戶多宅比例達(dá)40%。三是流轉(zhuǎn)不暢。部分進(jìn)城務(wù)工人員，已經(jīng)在城市購房定居，仍保留農(nóng)村宅基地，雖然主觀上有退出或者流轉(zhuǎn)的意愿，但是由于流轉(zhuǎn)制度不夠完善而保留農(nóng)村老宅。此外，農(nóng)村村民不愿放棄老宅的傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，長期以來違規(guī)建設(shè)宅基地等歷史因素，農(nóng)村宅基地規(guī)劃滯后等因素，也是造成宅基地閑置的重要原因。

1.3 盤活農(nóng)村閑置宅基地的必要性和意義

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》提出，要加速農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。然而當(dāng)前大量閑置的宅基地難以盤活，土地資源利用率不高，集體建設(shè)用地不夠，一方面鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地的用地需求量大，另一方面農(nóng)村宅基地閑置較多，土地資源浪費(fèi)面積較大，形成一種畸形的矛盾局面，盤活閑置農(nóng)村宅基地在這種歷史背景下顯得極為迫切。由于各個(gè)地區(qū)的歷史地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，宅基地閑置情況也相差較大，雖然尚無官方統(tǒng)計(jì)當(dāng)前全國閑置宅基地空置面積，根據(jù)多名學(xué)者實(shí)地調(diào)研的統(tǒng)計(jì)，調(diào)研地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置率在10%—23%之間。當(dāng)前，中國城市化正處于高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，盤活農(nóng)村閑置宅基地，將宅基地有條件地進(jìn)入市場，將對(duì)緩解緊張的用地供需矛盾，增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)收益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源合理利用等方面起到積極作用[2]。

2 農(nóng)村宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 宅基地管理執(zhí)法邊界模糊

目前違法占用宅基地主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門在職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)管，然而由于相關(guān)法律及其實(shí)施細(xì)則沒有對(duì)兩個(gè)部門執(zhí)法邊界予以明晰，在實(shí)踐中容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法效率的下降，客觀上對(duì)宅基地的違法建設(shè)和閑置宅基地的增加起到一定的助推作用。根據(jù)最新的《土地管理法》，宅基地建設(shè)違法占用耕地的，主要由自然資源部門予以監(jiān)管處罰，第七十八條規(guī)定，農(nóng)村村民違法占用土地建設(shè)住宅的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)管理。第七十八條規(guī)定對(duì)于違法占用的土地是耕地、農(nóng)用地還是建設(shè)用地沒有明確，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)此也沒有進(jìn)一步說明。在實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法困惑大致有如下幾種情況：一是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織建設(shè)用于集體經(jīng)濟(jì)成員共同居住的住房，二是違法建設(shè)房屋所占用的土地既包括農(nóng)用地又包括建設(shè)用地，三是建設(shè)的房屋既有用于自住的房屋，又有用于商業(yè)活動(dòng)的復(fù)雜情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門在執(zhí)法管理中容易出現(xiàn)困惑和相互推諉的情況。

2.2 宅基地退出與補(bǔ)償制度不盡完善

宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且對(duì)流轉(zhuǎn)范圍設(shè)置較為保守，受讓對(duì)象僅限于本集體經(jīng)濟(jì)成員之間，自愿退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且補(bǔ)償方式較為單一，缺乏全國性的宅基地退出和補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)性辦法。自2015年試點(diǎn)探索農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制以來，國家和地方都出臺(tái)了一系列因地制宜的政策，主要方式為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地置換和重建安置。2020年1月1日起實(shí)施的新《土地管理法》六十二條規(guī)定：國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。各地對(duì)宅基地的退出補(bǔ)償做出了一系列規(guī)定，如《銅鼓縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出和取得暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可采取轉(zhuǎn)讓、出租等方式。但受讓方必須為本村村民且需要符合申請(qǐng)建房條件，對(duì)自愿退出的，對(duì)住房部分和附屬用房部分按照建筑面積給予10-150元/m2和10-30元/m2的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。重慶“地票”模式，閑置農(nóng)村宅基地經(jīng)過復(fù)墾和驗(yàn)收合格，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，進(jìn)入土地交易所公開競價(jià)，所得收益由退出閑置宅基地的農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織享有，這種模式保障了經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)退出宅基地農(nóng)民的就業(yè)、建房、養(yǎng)老等問題沒有長遠(yuǎn)計(jì)劃。寧夏“分類收儲(chǔ)+以地養(yǎng)老”式，對(duì)不同區(qū)域宅基地退出實(shí)施不同的補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)，對(duì)宅基地退出初期農(nóng)戶生活保障較大，且農(nóng)民可以通過退出宅基地使用權(quán)換取養(yǎng)老服務(wù)，這個(gè)模式雖然考慮到農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)等長遠(yuǎn)發(fā)展，但對(duì)國家財(cái)政的壓力較大。

2.3 農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)

宅基地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本社會(huì)保障，農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念及自身認(rèn)知水平影響，認(rèn)為老家的宅基地作為祖業(yè)，不愿隨意退出。這其中原因一是土地管理機(jī)制及宣傳工作不到位問題。長達(dá)30年第二輪土地承包政策，對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生了積極的作用，但長期的土地承包也帶來了一定的負(fù)面影響，村民誤將長期的承包土地認(rèn)定為私有，認(rèn)為可以隨意建設(shè)。相關(guān)部門對(duì)土地管理法律法規(guī)宣傳力度不夠，據(jù)調(diào)查，一半以上的農(nóng)民不知道宅基地的相關(guān)規(guī)定，不知道宅基地面積限制，更不知道宅基地可以流轉(zhuǎn)和退出，甚至很大一部分農(nóng)民認(rèn)為宅基地可以在自己承包經(jīng)營的土地上隨意建設(shè)，農(nóng)民對(duì)土地管理相關(guān)規(guī)定認(rèn)知出現(xiàn)重大誤解或缺失。二是農(nóng)民傳統(tǒng)私有化觀念的影響。不論是否建設(shè)新宅或者已經(jīng)遷居城市，不愿意退出閑置宅基地，特別是城郊地區(qū)村民，由于地理位置的優(yōu)越性，期待老的宅基地及其地上建筑物能獲得租金及日后征拆補(bǔ)償，而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民收入對(duì)土地依賴較重，主動(dòng)退出宅基地的意愿不足。三是基層集體組織管理人員多為本地長期居住村民，自身退出或者盤活宅基地的意愿本就不強(qiáng)烈，在推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地盤活過程中，因涉及多方利益，且各方面制度支持和保障力度不夠，推動(dòng)難度較大，工作積極性不高[3]。

2.4 具體盤活制度和程序不到位

從《土地管理法》的立法意圖來看，國家鼓勵(lì)盤活農(nóng)村閑置宅基地，主要側(cè)重于促進(jìn)土地的集約利用，守住耕地紅線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地。然而，由于缺乏對(duì)農(nóng)村宅基地退出的配套制度，在某種意義上制約了農(nóng)村土地資源的盤活利用。雖然現(xiàn)有政策支持宅基地的有償退出，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，特別是在引導(dǎo)有條件或有意向進(jìn)城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過程中，針對(duì)這些農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不足，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協(xié)同推進(jìn)。此外，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的盤活雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，目前大多處于理論層面，沒有將具體的辦理流程、收益分配等配套程序落地。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地盤活利用的對(duì)策建議

3.1 厘清執(zhí)法邊界

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下盤活農(nóng)村宅基地，一方面要充分盤活現(xiàn)有閑置宅基地資源，另一方面要從源頭上防止新的違規(guī)建設(shè)宅基地現(xiàn)象的產(chǎn)生，建議厘清自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法邊界。對(duì)《土地管理法》“農(nóng)村村民違法占用土地建設(shè)住宅，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)監(jiān)督”這一條進(jìn)行法理分析可知，違法建設(shè)的主體為農(nóng)村村民，客體為土地，違法建設(shè)的對(duì)象為住宅，執(zhí)法主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。本文認(rèn)為，首先，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭違法建設(shè)住房的情況，可以從建房的本質(zhì)分析，雖然形式上違法主體是集體組織，但是實(shí)際上是村民個(gè)體意愿的集中表現(xiàn)，本質(zhì)上違法主體依然是“農(nóng)村村民”，應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管。二是對(duì)于違法占用的土地既有農(nóng)用地又有其他用地的情況，本文認(rèn)為，從該條法律的立法目的分析，沒有對(duì)“土地”進(jìn)行明確劃分，從字面理解，就應(yīng)包括了所有的土地類型。對(duì)于同時(shí)占用耕地和其他用地的現(xiàn)象，建議明確仍農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要監(jiān)管，在執(zhí)法中增加征求自然資源部門處理意見程序。三是建設(shè)房屋既有自住性質(zhì)的住宅又有商業(yè)用房的情況，建議結(jié)合建筑面積、主要用途等綜合判定主要性質(zhì)是住宅還是商業(yè)性質(zhì)，進(jìn)而明確執(zhí)法主體[4]。

3.2 完善宅基地退出的指導(dǎo)機(jī)制

宅基地是農(nóng)民生存和生產(chǎn)的基本保障，是農(nóng)民的基本住房權(quán)益的體現(xiàn)，在根深蒂固的鄉(xiāng)情和私有意識(shí)影響下，農(nóng)民自發(fā)退出宅基地的意愿普遍不強(qiáng)，完善宅基地退出的全國性指導(dǎo)機(jī)制顯得尤為重要。目前各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，對(duì)宅基地退出的具體情形、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、以及養(yǎng)老和就業(yè)等社會(huì)保障等都予以考慮并進(jìn)行了一定細(xì)化和落實(shí)，為全國性宅基地退出機(jī)制的出臺(tái)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！锻恋毓芾矸ā返壬衔环▽?duì)宅基地征收補(bǔ)償?shù)某绦颉?biāo)準(zhǔn)等有詳細(xì)的指導(dǎo)規(guī)定，但是對(duì)自愿退出和盤活宅基地資源僅表達(dá)了支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，沒有細(xì)化的指導(dǎo)意見，地方政府在具體實(shí)施過程中缺乏上位法的指導(dǎo)。建議通過全國性的對(duì)法律法規(guī)宅基地的退出機(jī)制進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，為各級(jí)地方開展宅基地退出工作提供法律依據(jù)，同時(shí)支持各地根據(jù)具體歷史地理和經(jīng)濟(jì)狀況等因素，因地制宜地制定具體政策，穩(wěn)步推進(jìn)閑置宅基地退出工作。

3.3 完善政策補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

閑置宅基地的退出補(bǔ)償，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)民實(shí)際需要和本地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況統(tǒng)籌確定。首先要保障農(nóng)民的基本住房需求，確保退出宅基地的農(nóng)民住房問題沒有后顧之憂，這是保證閑置宅基地退出工作平穩(wěn)開展的基本前提。其次要針對(duì)具體情形和財(cái)政狀況，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于批準(zhǔn)兩年沒有建房等情況，予以無償收回宅基地，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)面積范圍內(nèi)的宅基地和超標(biāo)部分、住宅部分和附屬用房部分，區(qū)分房屋價(jià)值和地理位置等因素，分別建立不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在尊重農(nóng)民自身意愿的基礎(chǔ)上，區(qū)分退出宅基地后是否需要住房，分別進(jìn)行住房安置補(bǔ)償或者貨幣補(bǔ)償。三是要完善就業(yè)支持和其他社會(huì)保障體系。針對(duì)推出宅基地進(jìn)入城市謀求發(fā)展的居民，開展多種形式的就業(yè)技能培訓(xùn)，幫助其平穩(wěn)度過，協(xié)調(diào)做好其融入城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障銜接，針對(duì)仍留在農(nóng)村生活的村民，可通過宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)模式，為其解決后顧之憂。四是對(duì)盤活閑置宅基地資源的收益做好合理分配，保障集體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

3.4 結(jié)合村莊規(guī)劃，探索多元化盤活機(jī)制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式已經(jīng)形成了新的發(fā)展潮流，這也給盤活農(nóng)村閑置宅基地提供了新的契機(jī)。建議一是做好因地制宜的村莊規(guī)劃。以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、村容村貌、公共服務(wù)設(shè)施、配套設(shè)施建設(shè)為目的，以推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、建設(shè)美麗宜居的農(nóng)村共同體為重點(diǎn)，依據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀、自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢等，編制不同類型的村莊規(guī)劃。二是在一定區(qū)域內(nèi)放開宅基地資源在不同集體間的流轉(zhuǎn)。通過宅基地的抵押、出租、聯(lián)營、作價(jià)入股等方式，探索宅基地在一定區(qū)域范圍內(nèi)不同集體之間的流轉(zhuǎn)，滿足區(qū)域內(nèi)資源的合理配置。三是多途徑盤活閑置宅基地資源。對(duì)原屬于耕地等符合恢復(fù)土地生產(chǎn)功能的，予以整理和復(fù)墾；對(duì)于地災(zāi)多發(fā)地區(qū)，對(duì)房屋予以拆除并做好恢復(fù)和地災(zāi)防治；對(duì)于交通和自然條件較好的，在滿足文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等基礎(chǔ)用地基礎(chǔ)上，針對(duì)地區(qū)歷史地理等優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村工貿(mào)、休閑服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)提供用地空間，以活躍農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施[5]。

4 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下，推進(jìn)閑置宅基地資源的整合和盤活，充分發(fā)揮其資源的優(yōu)勢和作用，因地制宜地選取宅基地的退出方式，同時(shí)，根據(jù)各區(qū)域的現(xiàn)有資源生態(tài)環(huán)境等條件，利用自身的優(yōu)勢，在保持原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行招商引資，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)村的資源優(yōu)勢，深入挖掘農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ瑢O大激活農(nóng)村的土地資源，真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，文明鄉(xiāng)風(fēng)，治理有效，生活富?！钡目傮w目的。