衛(wèi)毅慧

（長治市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院（長治市生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)中心），山西 長治 046000）

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化程度的加深，伴隨著人們生活水平提高的是工業(yè)、農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)生活所排放到環(huán)境中的污染物質(zhì)逐漸上升，引起了環(huán)境污染問題[1]。對(duì)污染物總量進(jìn)行控制主要是根據(jù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載力，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活所排放的污染物種類，把污染物總量控制在合理的區(qū)間范圍之內(nèi)，并對(duì)被破壞的環(huán)境進(jìn)行及時(shí)的修復(fù)，防止社會(huì)生活對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，降低對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。污染物總量控制是在社會(huì)發(fā)展到一定程度之后，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建更高水平社會(huì)生產(chǎn)的必要條件，對(duì)促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。

1 環(huán)境保護(hù)污染物排放總量控制的重要性

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境污染物排放的種類和數(shù)量也經(jīng)歷了較大的漲幅，環(huán)境污染在一段時(shí)間困擾著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要?jiǎng)恿?。隨著社會(huì)現(xiàn)代化程度的提升，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不能以破壞環(huán)境為代價(jià)，需要按照新發(fā)展理念，改變高耗能、高污染的生產(chǎn)生活方式，對(duì)各類污染物的排放總量進(jìn)行嚴(yán)格有效的控制。我國在污染物排放總量上的政策也是在不斷地調(diào)整完善，“九五”的污染物排放總量控制指標(biāo)12 個(gè)，“十五”縮減到6 個(gè)，“十一五”總量控制到2 個(gè)，到“十三五”期間4 個(gè)，“十四五”期間保持4 個(gè)，但指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，污染物總量控制符合我國環(huán)境保護(hù)需求。對(duì)環(huán)境保護(hù)污染物排放總量進(jìn)行分析有利于提高環(huán)境保護(hù)工作的精準(zhǔn)性，對(duì)治理環(huán)境污染提供科學(xué)有效的指導(dǎo)，弄清楚污染物的種類和來源，從而對(duì)癥下藥，降低環(huán)境保護(hù)和環(huán)境執(zhí)法的成本，在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的同時(shí)，促進(jìn)生產(chǎn)方式向綠色低碳方向轉(zhuǎn)變。因此，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)污染物排放總量的分析，是未來環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，也是提高環(huán)境治理水平的必然要求。

2 當(dāng)前環(huán)境保護(hù)污染物排放總量控制存在的主要問題

2.1 污染物數(shù)據(jù)采集技術(shù)有待更新

隨著社會(huì)生產(chǎn)復(fù)雜程度的上升，污染物排放的種類和數(shù)量也較之前復(fù)雜度提升，在污染物數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測環(huán)境，主要是針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測和采集，忽略了對(duì)城市環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染物排放數(shù)據(jù)的收集，從而造成污染物排放總量控制不理想，個(gè)別地區(qū)對(duì)燃煤所產(chǎn)生的SiO2缺乏有效的監(jiān)測手段。此外，受到環(huán)境溫度、濕度、地質(zhì)環(huán)境、季節(jié)等因素的影響，在對(duì)污染物監(jiān)測時(shí)，由于技術(shù)手段的限制，對(duì)污染物種類和總量無法進(jìn)行精確的監(jiān)測，監(jiān)測的精準(zhǔn)度不足。監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)手段的落后會(huì)造成監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)性受到影響，不利于對(duì)區(qū)域內(nèi)污染物排放綜合治理措施的實(shí)行。除技術(shù)因素之外，目前所有的污染物排放指標(biāo)數(shù)據(jù)收集都?xì)w口生態(tài)環(huán)境部門，由于不同地區(qū)財(cái)政狀況的限制，生態(tài)環(huán)境部門的在監(jiān)測技術(shù)水平和設(shè)備的先進(jìn)程度上存在存在較大的差異，工作人員的培訓(xùn)程度和技術(shù)能力也存在較大的差別，因此在實(shí)際的操作過程中容易出現(xiàn)對(duì)技術(shù)設(shè)備的操作不規(guī)范，污染物采樣點(diǎn)位設(shè)置不合理，污染物采樣的頻率和方法錯(cuò)誤，以及污染物采樣后樣品保存方法不正確等種種問題，造成污染物排放采集數(shù)據(jù)誤差較大，從而影響到污染物總量控制相關(guān)制度制定，降低污染物總量控制的科學(xué)性。

2.2 環(huán)境保護(hù)執(zhí)法存在問題

環(huán)保保護(hù)執(zhí)法對(duì)污染物排放有著顯著的控制作用，但在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法上還存在不少的問題[2]。一是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度較弱，還未形成強(qiáng)有力的執(zhí)法問責(zé)體系，造成污染物總量的控制不理想，執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任不明確，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺，影響到了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法效果。二是在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，在地區(qū)招商引資上對(duì)污染物產(chǎn)生量較大的企業(yè)在政措施上采取了放松的政策，為了獲取跟多的經(jīng)濟(jì)效益，在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法上有所松懈，給高污染生產(chǎn)行為開綠燈，雖然在短期內(nèi)有利于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的上升，但從更加長遠(yuǎn)的角度來看不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。三是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)格。執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，在對(duì)生產(chǎn)主體執(zhí)法期間，礙于人情世故或者利益往來，造成執(zhí)法不規(guī)范，甚至選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象，影響了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的效能。

2.3 污染物排放監(jiān)測考核手段不能滿足實(shí)際需求

在地區(qū)污染物排放計(jì)劃方案確定之后，需要根據(jù)目標(biāo)開展相應(yīng)的分解、落實(shí)和考核等工作，環(huán)境監(jiān)測的復(fù)雜程度和工作任務(wù)艱巨。在實(shí)際的污染物排放總量監(jiān)測和考核工作中，受制于監(jiān)測技術(shù)的落后和監(jiān)測手段中產(chǎn)生的誤差，給污染物排放考核執(zhí)法等工作造成一定的影響。工業(yè)生產(chǎn)或者社會(huì)活動(dòng)污染物排放總量的環(huán)境執(zhí)法和考核是以監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)受到人為操作或者環(huán)境因素影響后出現(xiàn)誤差，導(dǎo)致污染物的排放考核不合理。在華北地區(qū)空氣污染物集中在PM2.5和PM10，而在南方地區(qū)還有O3污染存在，統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)絕非易事。除此之外，部分地區(qū)在污染物總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)部門在對(duì)總量目標(biāo)控制的基礎(chǔ)上，對(duì)目標(biāo)控制進(jìn)行拆分，在分目標(biāo)的制定過程中削減指標(biāo)體系，使得污染物排放的總體控制弱化。例如，在部分地區(qū)由于監(jiān)測手段不精準(zhǔn)，污染物排放總體控制規(guī)劃出現(xiàn)偏差，對(duì)主要污染物和其他污染物指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，造成主要污染物指標(biāo)排放在合理范圍之內(nèi)，但由于其他種類污染物的存在，污染物總體排放的數(shù)量超過了規(guī)定數(shù)值。

2.4 污染物總量控制研究起步較晚

在環(huán)境保護(hù)污染物排放總量控制方面，以水生態(tài)環(huán)境污染物排放研究為例，我國在水生態(tài)污染物排放總量控制研究領(lǐng)域的路線相對(duì)來說比較曲折，從總量控制上顯示，在總量控制上經(jīng)歷了由污染物濃度控制，濃度控制與總量控制銜接，目標(biāo)總量控制的過程，在水生態(tài)濃度總量控制方面相關(guān)研究難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策措施。從排放許可上來看，水生態(tài)污染物排放總量控制在真正落實(shí)到環(huán)境保護(hù)上還有很多工作要做，截止到當(dāng)前的政策環(huán)境當(dāng)中，污染物排放總量控制的政策依據(jù)還停留在企業(yè)的片法標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)評(píng)允許的排放范圍之內(nèi)。在對(duì)環(huán)境污染物的總量控制上對(duì)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的依賴性比較大，但受制于環(huán)境監(jiān)測技術(shù)能力，在環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法人員上存在不足，同時(shí)由于缺乏對(duì)污染物總量控制的系統(tǒng)化研究，造成相應(yīng)的理論支撐不足，環(huán)境監(jiān)管部門無法對(duì)污染物總量排放進(jìn)行有效的監(jiān)控。此外，在對(duì)不同區(qū)域，不同行業(yè)污染物排放總量進(jìn)行限制規(guī)范上，如何進(jìn)行總量控制的前提下兼顧各方利益，做到公平合理，確保以最小的社會(huì)發(fā)展成本獲得最大的生態(tài)環(huán)境受益，在這方面雖然進(jìn)行了一些有益的探索，也取得了實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)，但在落實(shí)到實(shí)際操作上，還缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制度支撐。

3 提升環(huán)境保護(hù)污染物總量控制的路徑措施

3.1 構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)

通過運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)測儀器，對(duì)地區(qū)生產(chǎn)生活中所產(chǎn)生的主要污染物質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，探索構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護(hù)監(jiān)測平臺(tái)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染物進(jìn)行系統(tǒng)化監(jiān)測，并構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，對(duì)監(jiān)測到的污染物成分和濃度進(jìn)行跟蹤分析，科學(xué)判斷地區(qū)內(nèi)污染物排放情況，為總量控制提供科學(xué)的依據(jù)。由于污染物的排放成分比較復(fù)雜，要想完成總量控制必須對(duì)污染物的成分進(jìn)行詳細(xì)的甄別，這就需要建立精確的污染物探測技術(shù)儀器，對(duì)污染物進(jìn)行精準(zhǔn)科學(xué)探測，系統(tǒng)分析出污染物的種類，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響。充分利用好環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，首先，可以對(duì)污染源排放污染物進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，對(duì)污染物排放主體形成震懾，從而倒逼污染排放主體采取環(huán)保措施減少污染物的排放。其次，精準(zhǔn)科學(xué)的污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)可以成為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的依據(jù)，環(huán)境執(zhí)法部門可以根據(jù)監(jiān)測到的污染物種類和數(shù)量對(duì)污染物主體進(jìn)行相應(yīng)的處罰，從而降低執(zhí)法成本。需要注意的是，要對(duì)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)手段及時(shí)更新，做好監(jiān)測人員的培訓(xùn)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，為制定出區(qū)域污染防治規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。最后，要通過加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)掌握行業(yè)和地區(qū)的污染物排放動(dòng)態(tài)變化，制定相應(yīng)的污染物排放登記辦法，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)污染物排放的申報(bào)登記，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)主要污染物排放的監(jiān)管。監(jiān)管的主要內(nèi)容包括對(duì)污染物總量的監(jiān)測，安裝實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，并實(shí)施排污許可證制度。

3.2 健全污染物排放相關(guān)法律法規(guī)

健全完善污染物排放相關(guān)的法律法規(guī)是確保環(huán)境保護(hù)成果的基礎(chǔ)條件。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需要有健全完善的法律作為支撐，法律法規(guī)缺乏則會(huì)造成污染物排放難以得到有效的治理[3]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式較以往發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，污染物總量控制需要轉(zhuǎn)變過去對(duì)單一排放源或者污染物的控制理念，制定出更加符合當(dāng)前環(huán)保要求的制度規(guī)定。要想提升環(huán)境保護(hù)的針對(duì)性，需要根據(jù)當(dāng)前污染物排放的現(xiàn)狀對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的更新和完善，對(duì)污染物排放指標(biāo)，排放處罰和排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)修訂更新，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，科學(xué)應(yīng)對(duì)在污染物排放上產(chǎn)生的法律問題，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供有力的法律保障。要想在總量控制上實(shí)行嚴(yán)格的管理，確?？偭坎怀^預(yù)定的數(shù)值，必須加強(qiáng)對(duì)污染物排放源頭的法律限制，缺少法律法規(guī)的約束，那么污染物總量控制就會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。在完善法律中，促進(jìn)污染物控制由濃度轉(zhuǎn)型總量，建立與污染物總量控制相適應(yīng)的法律制度，對(duì)污染物排放組織和企業(yè)形成法律約束，提高污染的成本，對(duì)超排漏排的違法企業(yè)實(shí)行嚴(yán)厲的處罰，形成強(qiáng)有力的法律震懾[4]。同時(shí)，要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，在污染物排放法律政策和法規(guī)建設(shè)上，要根據(jù)污染物排放總量控制的要求，及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性修訂，或根據(jù)地方的環(huán)境特征和發(fā)展需求，環(huán)境保護(hù)法律的框架內(nèi)，制定適應(yīng)地方污染物排放總量控制需求的地方條例，出臺(tái)與環(huán)境保護(hù)法規(guī)相配濤的政治制度規(guī)范。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法是降低污染物排放總量，減少環(huán)境污染的一道重要防線。在對(duì)污染物排放總量控制上，需要有完善的法律制度作為保障，在法律規(guī)定的框架之下，推動(dòng)行業(yè)和地區(qū)污染物排放數(shù)量總體可控，從以往的主要依靠環(huán)保執(zhí)法人員的行政手段執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽肯嚓P(guān)法律制度進(jìn)行有效執(zhí)法，促進(jìn)依法治國的理念在環(huán)境保護(hù)工作中落地落實(shí)。首先，要對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力量進(jìn)行有效的整合，從經(jīng)費(fèi)來源，人員組成和執(zhí)法技術(shù)等方面入手，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化的建設(shè)，對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)范圍進(jìn)行明確定位，建立完善權(quán)責(zé)清單，機(jī)構(gòu)編制清單，確保區(qū)域內(nèi)污染物的排放得到有效的控制。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的污染物排放加強(qiáng)執(zhí)法檢查，針對(duì)重點(diǎn)污染物，集中執(zhí)法力量進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，運(yùn)用好技術(shù)監(jiān)測手段，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)污染物排放超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)造成總量上升，及時(shí)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。其次，加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，構(gòu)建更大范圍的執(zhí)法保護(hù)隊(duì)伍，在環(huán)保部門承擔(dān)環(huán)保執(zhí)法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)力量，把環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放，建立完善的基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)力清單，落實(shí)好屬地管理的責(zé)任，確保污染物排放行為得到及時(shí)的制止。最后，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員要加強(qiáng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化自身的法律知識(shí)基礎(chǔ)，在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中善于運(yùn)用法律手段對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行處罰，提高執(zhí)法的精確性，減少以罰代管現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 構(gòu)建污染物總量控制市場機(jī)制

對(duì)區(qū)域內(nèi)污染物總量進(jìn)行控制是個(gè)系統(tǒng)工程，需要在政府的主導(dǎo)和監(jiān)管中，讓市場參與其中，落實(shí)好生產(chǎn)主體的責(zé)任，共同降低污染物總量的排放?？梢栽谝欢ǚ秶鷥?nèi)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，運(yùn)用好招投標(biāo)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，突破政策體系的限制，避免在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中形成利益集團(tuán)。建立環(huán)境保護(hù)評(píng)估咨詢制度，推動(dòng)排污生產(chǎn)主體主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任，在區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中集中開展污染治理工作，對(duì)生產(chǎn)過程進(jìn)行環(huán)保技術(shù)改造，降低生產(chǎn)主體的成本，減輕生產(chǎn)主體的負(fù)擔(dān)，在減少污染物總量排放中，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。探索構(gòu)建符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的污染物交易規(guī)則，注重兼顧好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)存在高耗能、高污染的地區(qū)或者生產(chǎn)主體，可以向環(huán)境保護(hù)壓力較小，生產(chǎn)清潔度較高的地區(qū)或者生產(chǎn)主體購買排放指標(biāo)，在更大范圍內(nèi)降低污染物排放的總量。在當(dāng)前的污染物排放交易中，由于政府部門對(duì)污染物排放總量有著嚴(yán)格的數(shù)量控制，且激勵(lì)機(jī)制缺失，一些污染物排放數(shù)量較多的企業(yè)不注重通過更新環(huán)保設(shè)備，只注重如何達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，在如何削減排放污染物數(shù)量上積極性不高，由于排放總量的限制，一些新建項(xiàng)目缺乏排放指標(biāo)造成投產(chǎn)受阻。因此，在適當(dāng)情況下可以允許企業(yè)對(duì)合法范圍內(nèi)的污染物排放數(shù)量進(jìn)行交易，

4 結(jié)語

綜上所述，污染物總量的控制對(duì)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有至關(guān)重要的作用。為降低社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染物排放總量，需要對(duì)污染物的來源和組成進(jìn)行科學(xué)有效的分析，提升對(duì)污染物的監(jiān)測水平，在污染物控制上要不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，為污染物排放總量控制提供有力的法律保障，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，根據(jù)污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展針對(duì)性執(zhí)法，及時(shí)有效降低污染物排放總量，凈化生態(tài)環(huán)境。