■ 李 魯李劍芳

（1.首都經濟貿易大學 城市經濟與公共管理學院，北京 100070；2.南京農業(yè)大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210095）

城市空間向周邊郊區(qū)的無序擴張，即所謂的“城市蔓延”，幾乎是任何國家在現代化過程中都會出現的一種現象。這種擴張一方面為城市經濟的大幅增長和現代化產業(yè)的快速發(fā)展提供了不可或缺的生產要素（即土地資源），但另一方面又會造成很多嚴重的經濟社會問題，包括自然資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、城市空間和人口規(guī)模過度膨脹、農業(yè)用地嚴重擠占、土地資源低效開發(fā)利用、城市功能失衡等。在我國，隨著過去幾十年改革開放的持續(xù)深入，城市化進程不斷加快，城市人口規(guī)模持續(xù)擴大，城市空間不斷向外擴張。在許多地方，這些是以嚴重擠占農業(yè)土地和大量消耗自然資源為代價的，其最嚴重后果是危及18億畝耕地紅線，致使糧食安全受到威脅。面對這一嚴峻形勢，2020年3月12日國務院印發(fā)《關于授權和委托用地審批權的決定》，在下放城市建設用地行政審批權的同時，要求各省級政府必須對涉及占用永久性基本農田等特殊類型土地的用地審批嚴加約束，切實保護耕地，節(jié)約用地，盤活存量土地，不斷優(yōu)化土地資源配置，提升土地的利用效率。長江經濟帶是我國經濟發(fā)展的三大戰(zhàn)略區(qū)域之一，研究其城市化進程中出現的“城市蔓延”問題，可以為全面把握和有效治理我國的“城市蔓延”問題提供一個極為重要的樣本。本文意在從多個方面分析新世紀以來該地區(qū)城市蔓延的演變態(tài)勢，以期為有效化解該問題提供必要的經驗基礎。

一、有關城市蔓延的理論概述

（一）城市蔓延的概念界定

城市蔓延一詞最早始于西方學界，較早的研究者如William.White，將城市蔓延界定為城市對周邊地區(qū)未利用土地的粗放式開發(fā)。Ottensmann則認為，城市蔓延意指城市化的一種狀態(tài)，即城市郊區(qū)用以發(fā)展產業(yè)的土地與城區(qū)距離較遠，且孤立存在。[1]而Downs和Mills則認為城市蔓延的首要含義是過度郊區(qū)化，即人口向城市邊緣低密度擴散并占用未開發(fā)土地。[2][3]隨著研究的深入，也有學者提出從城市交通發(fā)展的角度來理解城市蔓延，認為城市蔓延的一個重要表征是城市邊緣的主干道向城郊無序、功能單一地擴展，以及依賴汽車交通的低密度土地開發(fā)。[4][5]

20世紀90年代之后國內學界有關城市蔓延問題的研究不斷深入，不同學者從不同角度對城市蔓延的特點做出了探討。有人提出，城市蔓延的核心特征在于無序性，即城市空間在未經合理規(guī)劃的情況下向周邊地區(qū)盲目擴張。[6]另有學者從城市發(fā)展的角度出發(fā)，提出城市蔓延是城市低密度開發(fā)和外延性擴張所導致的結果[7]；在此過程中，非農建設用地不斷向城市邊緣無序擴張，通過侵占農業(yè)用地進行低效開發(fā)[8][9]。還有學者從資本擴張的視角出發(fā)，認為城市蔓延是資本竭盡全力占領空間并通過不平衡的地理發(fā)展實現橫向擴張的過程。[10]

（二）城市蔓延的影響因素

國外學者從多個角度探究了影響城市蔓延的因素，主要包括農業(yè)設施發(fā)展、經濟發(fā)展以及政府行為。例如，Roe等人從農業(yè)設施發(fā)展的角度出發(fā)研究指出，農業(yè)設施條件對家庭選址影響效應顯著，進而能促進城市邊緣地區(qū)的發(fā)展。[11]Coisnon等學者的實證研究很大程度上支持這一觀點，他們發(fā)現城市空間形態(tài)的變化與城市周邊農場的數量、空間分布以及政府能否提供完善的農業(yè)基礎設施密切相關。[12]Gillham則從經濟發(fā)展的視角指出，交通和通訊技術的進步是推動工業(yè)與住宅區(qū)布局郊區(qū)化的重要因素。[13]而Dadi等人認為，導致大量農業(yè)用地非農化和城市蔓延的主要原因，在于工業(yè)規(guī)模擴大和房地產投資流向郊區(qū)。[14]還有學者從政府行為的角度出發(fā)指出，政府加大對基礎設施建設的財政支出，特別是在郊區(qū)大建各種形式的產業(yè)園，是推動城市蔓延的主要因素。

國內學者對城市蔓延影響因素的研究主要包括三種思路。一是聚焦于政府行為，如土地使用權出讓、城市周邊土地的大規(guī)模開發(fā)[15]、政府的道路交通投資決策[16]等對城市空間無序擴張的影響。值得強調的是，有學者從土地財政的角度出發(fā)分析指出，地方政府的土地財政以及區(qū)域間的惡性競爭是造成我國城市蔓延的主要因素[17]；就土地財政因素而言，導致城市蔓延的關鍵不在于地方政府財政存在缺口，而在于土地財政規(guī)模的不斷擴大。[18]二是從交通基礎設施建設的角度來解釋城市蔓延。如有學者研究發(fā)現，不斷加速城際高速鐵路建設已成為助推我國城市蔓延的重要因素。[19]還有學者發(fā)現，城市內部通勤成本的快速上升是導致城市蔓延的重要因素。[20]三是探究產業(yè)發(fā)展與城市蔓延之間的關系。如王家庭等人通過實證分析我國35個大中城市的農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)發(fā)展對城市蔓延的影響，得出了工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展與城市蔓延速度顯著正相關、農業(yè)發(fā)展與城市蔓延速度顯著負相關的結論。[21]

（三）城市蔓延的測度

選擇合理的方法對城市蔓延的程度作出量化測度，是深入研究城市蔓延問題的重要前提。西方學者測度城市蔓延的方法主要有人口與土地指標、綜合統計指標、與蔓延指數等。（1）人口與土地指標測度。Fulton等學者提出，城市郊區(qū)土地人口密度越低，則城市蔓延水平越高。[22]立足于這一觀點，后續(xù)的學者進一步提出，隨著人口規(guī)模擴大，城市對土地的需求不斷增加，進而導致城市規(guī)模的無序蔓延和人口密度的下降。（2）綜合統計指標測度。例如，考慮到僅僅以人口密度為城市蔓延的解釋因子明顯有局限性，Galster等學者建立了一種包括城市居民住宅區(qū)密度、城市建設用地集中度、城區(qū)向心度等多因素在內的城市蔓延綜合測度模型。[23]（3）蔓延指數測度，主要包括基于主成分分析法的城市蔓延指數和基于時間維度城市蔓延指數測算。

國內學者對城市蔓延的量化測度研究起步較晚，目前大多致力于構建某種有關城市蔓延的多指標測度體系。例如，蔣芳、劉盛和和袁弘以北京市為研究對象，探索建立了一種以城市空間擴張形態(tài)、外部性、城市土地利用效率等三大因素為一級指標，共包括13個二級指標的城市蔓延測度體系。[8]另有學者試圖通過引入政府規(guī)制等重要解釋變量，對傳統的單中心城市蔓延測度作出改進。[24]還有學者通過將城市人口分布密度與城市土地擴張速度相結合來測算城市蔓延的程度。[25]

（四）城市蔓延的后果與影響

有關城市蔓延所造成的后果，國內學者大多從其對環(huán)境、生產率、居民生活以及公共事業(yè)的影響等方面展開。有關城市蔓延對環(huán)境的影響，有學者以廣東省為例，探究了城市蔓延對二氧化硫排放的影響。[26]有關城市蔓延對生產率的影響，有學者通過運用非參數DEA法測算地級市全要素生產率增長率，發(fā)現城市蔓延對全要素生產率具有顯著的負向影響，且這種影響存在空間分異的特征。[27]有關對居民生活的影響，有學者從城市空間異質性的角度出發(fā)展開研究，發(fā)現城市蔓延與居民福利在農村和老城區(qū)呈U型關系，在城郊則為倒U型關系。[28]有關對公共事業(yè)的影響，有學者發(fā)現城市蔓延與地方公共財政負擔、社會用電總量呈顯著的正相關關系。[29][30]

二、長江經濟帶地區(qū)城市蔓延的總體態(tài)勢

城市蔓延問題有著多方面的表現，不同的學者往往關注其不同的方面。本文將主要從城市建成區(qū)面積與城市人口增速的相對差值以及耕地面積變化兩個方面，來揭示新世紀以來長江經濟帶地區(qū)城市蔓延的演變態(tài)勢。

（一）從城市面積與人口增速比較看長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延

為了從比較城市建成區(qū)面積和城市總人口增速的角度來分析城市蔓延問題，本文將表征城市空間無序擴張程度的城市蔓延指數si定義如下：

其中，s0和p0分別表示基期城市建成區(qū)的土地面積和年末城市總人口，Δs和Δp分別表示當期比基期增加的建成區(qū)面積和人口數。這一指數構造意味著，城市建成區(qū)的土地面積的擴張速度越是快于城市人口增長速度，城市蔓延指數就越高，城市無序蔓延的問題也越嚴重。

本文基于2001年到2016年的《中國統計年鑒》《中國城市統計年鑒》以及長江經濟帶地區(qū)各城市公布的相關數據，整理得出各年份長江經濟帶地區(qū)城市建成區(qū)總面積和城市人口總規(guī)模的數據，并通過運用SPSS軟件計算得出各年份城市建成區(qū)面積、城市人口規(guī)模與基期數據的差值Δs和Δp，以及它們與基期數據的比值△s/s0和△p/p0。最后，通過計算城市建成區(qū)面積增長率與人口增長率的比值，即可得到長江經濟帶2001-2016年的城市蔓延指數。

計算結果表明，2001-2016年長江經濟帶地區(qū)的城鎮(zhèn)化總體上保持著高速發(fā)展的態(tài)勢，具體如圖1所示。從圖1中反映總人口規(guī)模變化的折線圖可以看出，城鎮(zhèn)總人口數量呈波動上升態(tài)勢。其中，2001-2004年城鎮(zhèn)人口總數逐年增加；2004-2005年有所下降；2006-2012年穩(wěn)步增加；2013-2016年增速又略有加快，這可能得益于該時期國家“二孩”政策的全面實施。從反映城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化的折線圖可以看出，2001-2012年長江經濟帶地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積也呈逐年增加態(tài)勢。其中，2013年較2012有所下降，但2013-2016年又開始逐年上升。

圖1 2001-2016年長江經濟帶地區(qū)城市人口與建成區(qū)面積及其增長率變化情況

更重要的是，從城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率（△s/s0）和城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長率（△p/p0）的比較來看，2001至今長江經濟帶地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率曲線明顯處于人口增長率曲線的上方，說明前者幾乎一直均高于后者（僅在2014一個年份，人口增長率高于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率）。具體而言，2001-2016年該地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率和人口增長率都總體呈現“先降后升”的趨勢。其中，建成區(qū)面積增長率由降到升的轉折點出現在2006和2012年。人口增長率在2001-2007年經過多次有波動下降后最終平穩(wěn)發(fā)展，直到2012年一直呈現持續(xù)上升的趨勢，但2014-2016年又略有下降。而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與人口增長率的差值即△s/s0-△p/p0，總體呈現“先增大后縮小”的趨勢，即：2003年之前差距逐漸擴大，2004年差距急劇縮小繼而逐漸拉大，2011年之后差值又有所減少。因此，新世紀以來長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延指數幾乎始終大于1，這反映了這一時期該地區(qū)的城市總體而言處于無序擴展狀態(tài)的事實。

為了更全面地反映長江經濟帶地區(qū)城市蔓延的程度，我們有必要對該地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與總人口的增長率及其變化情況與全國的情況做出比較。

由圖2可以看出，2001-2016年全國城鎮(zhèn)總人口數與建成區(qū)總面積同樣呈現逐年上升的態(tài)勢，說明該時期全國的城鎮(zhèn)化水平也在不斷的提高。其中，除了2008年外，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率均高于全國城鎮(zhèn)人口增長率，這說明在城鎮(zhèn)化過程中各地不同程度地存在城市蔓延問題。而從增長率的變化情況來看，2001-2016年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率呈現“上升-下降-上升-下降”的波動態(tài)勢，其中2001-2003年不斷上升，2003-2008年在波動中下降，2008-2011年呈現上升態(tài)勢，2011-2016年又在波動中下降。全國城鎮(zhèn)總人口增長率則總體上在波動中有所下降，具體而言：2001-2004年持續(xù)下降，2005-2007年相對平穩(wěn)，2008-2016年波動中保持平穩(wěn)。而全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與城鎮(zhèn)總人口增長率之間的差距，呈現先增加再減少的循環(huán)波動態(tài)勢，其中，差值的最小和最大值分別出現在2006和2011年。

圖2 全國城鎮(zhèn)總人口與建成區(qū)面積及其增長率變化情況

通過比較可以發(fā)現，新世紀以來雖然全國范圍內的平均城市蔓延指數也和長江經濟帶地區(qū)的情況一樣，近乎始終大于1，但長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延明顯呈現出了更大的階段性特征。如圖3所示，2001-2016年長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延指數呈現波動式上升態(tài)勢，其中，2001-2006年呈現加速上升態(tài)勢且在2006年達到峰值，2007-2012年城市蔓延指數在大幅回落的基礎上平緩上升，并于2012年達到新的峰值，2012年之后則呈現緩慢下降趨勢。相比之下，全國層次的城市蔓延指數在該時期的波動要平穩(wěn)得多。

圖3 長江經濟帶與全國城市蔓延度情況

此外，比較分析還表明，2004年之前全國的城市蔓延指數高于長江經濟帶的城市蔓延指數，而2004年之后情況出現反轉，即長江經濟帶的城市蔓延指數一直明顯高于全國城市蔓延指數。這意味著2004年之后該地區(qū)的城市無序擴張問題比全國的情況更為嚴重（究其原因，這很可能與2004年之后該地區(qū)城市化進程加快以及東部地區(qū)的產業(yè)轉移有關）。這也說明，長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延問題在全國范圍內有著很強的代表性。

（二）從耕地面積變化看長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延

鑒于城市蔓延有著多方面的表征，且會造成許多不同的影響和后果，我們以上僅僅通過比較城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化率與城鎮(zhèn)人口規(guī)模變化率來度量城市蔓延問題嚴重程度（即蔓延指數）的方法，明顯存在局限性，故而有必要引入更多有關城市蔓延問題的觀察視角。本文這里選取的是從耕地面積變化的角度來進一步說明長江經濟帶地區(qū)的城市蔓延程度。事實上，城市蔓延之所以會成為一個越來越受到重視的經濟社會問題，很大程度上正是因為其對農業(yè)耕地面積以及生態(tài)安全造成了嚴重威脅。

圖4反映了長江經濟帶地區(qū)2009-2017年耕地面積的變化趨勢，它表明長江經濟帶地區(qū)的耕地面積總體上呈逐漸減少態(tài)勢，其中2013年之前下降速度較為緩慢，2013-2017年下降速度不斷加快。結合圖1中城鎮(zhèn)建成區(qū)面積變化趨勢不難理解，該地區(qū)耕地面積的下降很大程度上源于城市建設用地的擴張和擠占。這意味著為確保農業(yè)和糧食安全而守住18億畝耕地紅線不動搖，乃是長江經濟帶地區(qū)（以及其他地區(qū)）解決城市蔓延問題、優(yōu)化城市發(fā)展空間布局一個極為重要的戰(zhàn)略立足點。

圖4 2009-2017年長江經濟帶耕地面積變化趨勢圖

三、長江經濟帶地區(qū)城市蔓延的分區(qū)域分析

長江經濟帶橫跨我國東、中、西三大區(qū)域，且各區(qū)域差異明顯。為了進一步分析長江經濟帶城市蔓延狀況，有必要對各個區(qū)域分別進行研究并辨明它們之間的差異。

本文測算的結果表明（見圖5），長江經濟帶東、中、西三個地區(qū)的城市蔓延指數均大于1，并且從東往西呈遞增趨勢。也就是說，長江經濟帶東部地區(qū)的城市蔓延問題的相對較輕，中部次之，西部最為嚴重，這意味著長江經濟帶地區(qū)城市蔓延治理的焦點區(qū)域在中西部地區(qū)。有關這一結論的可能解釋是：東部地區(qū)省份經濟實力雄厚，第三產業(yè)發(fā)展水平較高，且集聚效應明顯，城市空間總體呈集約化發(fā)展態(tài)勢，土地利用效率較高；而中西地區(qū)經濟相對不發(fā)達，城市空間的擴張很大程度上由地方政府政策推動所致，即地方政府為實現財政政績，不顧及城市土地利用效率和城市發(fā)展質量，盲目加速城市化進程，不斷加大對周邊地區(qū)的開發(fā)力度，建設了大量最終因缺乏基礎設施和產業(yè)支撐而淪為“空城”“鬼城”的衛(wèi)星城、新城和開發(fā)區(qū)，以致城市整體上呈現出無序擴張的態(tài)勢。

圖5 長江經濟帶東、中、西部城市蔓延時序變化

從時間維度來看，2001-2016年，長江經濟帶東、中、西部地區(qū)的城市蔓延水平都呈現出了不同程度的波動趨勢。尤其是2009年以后，東、中、西部地區(qū)城市蔓延均有不同程度的下降，其中東部地區(qū)下降幅度較大且與中西部地區(qū)之間的城市蔓延差異逐漸拉大，這表明該地區(qū)的城市在加強蔓延問題治理方面相對走在了前列。中、西部地區(qū)城市蔓延指數的波動幅度，明顯高于東部地區(qū)。就中西部地區(qū)之間的對比而言，中部地區(qū)城市蔓延指數最初低于西部，但隨著時間的推移兩個地區(qū)之間的差異逐漸縮小。圖5還表明，2008-2009以及2012-2013年，長江經濟帶東、中、西部地區(qū)城市蔓延問題都有所緩解?？赡艿慕忉屖?，2008-2009年受金融危機影響，各城市在經濟下行壓力下空間擴張和人口城鎮(zhèn)化進程普遍變緩；2012-2013年則是因為國家在房地產和土地宏觀調控方面政策明顯收緊（在這兩個年份全國城鎮(zhèn)住宅用地成交量分別下降了20%和26%）。

結 語

本文著重探討了新世紀以來長江經濟帶地區(qū)城市空間無序擴張即“城市蔓延”問題的演變態(tài)勢。通過以城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長率與城鎮(zhèn)總人口增長率之比定義城市蔓延指數，本文初步測定和廓清了該地區(qū)城市蔓延程度的總體變化軌跡，即：2001以來該地區(qū)持續(xù)存在城市蔓延問題，且與全國層次的城市蔓延平均水平相比，其蔓延指數明顯更高，階段性波動特征也更為顯著。本文從耕地面積減少角度作出的補充分析，進一步佐證了這一測算結論。此外，本文還對長江經濟帶城市蔓延態(tài)勢進行了分區(qū)域分析，得出的主要結論是城市蔓延問題的嚴重程度從東到西呈遞增態(tài)勢。這意味著中、西部地區(qū)城市面臨著更嚴峻的蔓延治理挑戰(zhàn)。鑒于城市蔓延問題的復雜性，未來我們還有必要從更多觀察和分析角度，如城市擴張對生態(tài)環(huán)境、城市交通、全要素生產力、居民福利水平等角度，進一步深化對該地區(qū)城市蔓延問題的認識，并在此基礎上通過選取恰當的解釋變量和建立定性或定量分析模型，厘清該地區(qū)城市蔓延問題的主要誘因，進而錨定治理的政策抓手和著力點。