浙江警官職業(yè)學(xué)院課題組

(浙江警官職業(yè)學(xué)院 浙江杭州市 310018)

2008年6月1日，《中華人民共和國禁毒法》(以下簡稱《禁毒法》)正式頒布實施?！督痉ā酚梅傻男问綐?gòu)建形成了中國現(xiàn)有戒毒管理制度，包括自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)。這一戒毒管理制度對于在新的形勢下構(gòu)建具有中國特色的戒毒制度體系，大力提升戒毒矯治質(zhì)量，促進(jìn)吸毒人員早日成為健康公民和守法公民奠定了重要基礎(chǔ)。然而，這一制度在十多年的運作過程中，也呈現(xiàn)出戒毒管理體制部門多元、管理分散、標(biāo)準(zhǔn)不一、效能低下等諸多弊端，一定程度上阻礙和限制了中國特色戒毒制度的高質(zhì)量發(fā)展和高水平發(fā)揮?；诖?，構(gòu)建起符合中國當(dāng)代戒毒工作實際的、帶有鮮明中國特色的戒毒管理一體化新體制，從而使中國戒毒工作真正成為國際戒毒的示范引領(lǐng)者和展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性重要窗口這一重大課題就極為迫切地擺在了我們面前。

一、中國戒毒管理體制現(xiàn)狀分析

(一)中國現(xiàn)有戒毒管理體制的由來

2008年《禁毒法》頒布之前，中國的戒毒體系包括強(qiáng)制戒毒和自愿戒毒兩大部分，強(qiáng)制戒毒又包括公安機(jī)關(guān)管理的強(qiáng)制戒毒和司法行政機(jī)關(guān)管理的勞教戒毒，形成了以公安強(qiáng)制戒毒為主體，以自愿戒毒和勞教戒毒為補(bǔ)充的戒毒管理體制。

1.公安強(qiáng)制戒毒

公安強(qiáng)制戒毒的法律依據(jù)是1995年1月12日國務(wù)院發(fā)布的《強(qiáng)制戒毒辦法》。該辦法規(guī)定，強(qiáng)制戒毒工作由公安機(jī)關(guān)主管，縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政部門、民政部門進(jìn)行配合。強(qiáng)制戒毒期限為3個月至6個月，自入所之日起計算，對強(qiáng)制戒毒期滿仍未戒除毒癮的戒毒人員，強(qiáng)制戒毒所可以提出意見，報原作出決定的公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，延長強(qiáng)制戒毒期限；但是，實際執(zhí)行的強(qiáng)制戒毒期限連續(xù)計算不超過1年〔1〕。

強(qiáng)制戒毒所除了對戒毒人員進(jìn)行藥物治療、心理治療和法制教育、道德教育外，可以組織戒毒人員參加適度的勞動。同時規(guī)定，戒毒人員在強(qiáng)制戒毒期間的生活費和治療費由本人或者其家屬承擔(dān)。

2.勞教戒毒

勞教戒毒的法律依據(jù)是1990年12月28日全國人大常委會《關(guān)于禁毒的決定》。該決定明確規(guī)定：吸食、注射毒品的，由公安機(jī)關(guān)處15日以下拘留，可以單處或者并處2 000元以下罰款，并沒收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成癮的，除依照前款規(guī)定處罰外，予以強(qiáng)制戒除，進(jìn)行治療、教育。強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的，可以實行勞動教養(yǎng)，并在勞動教養(yǎng)中強(qiáng)制戒除〔2〕。自該決定頒布后，全國各地勞教場所開始收容吸毒成癮人員，并在勞教戒毒工作方面進(jìn)行了積極的探索，取得了一定成效。2003年8月1日，司法部又頒布實施了《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》，勞教戒毒工作逐漸走上了規(guī)范化、制度化、科學(xué)化軌道。勞教系統(tǒng)廣泛運用醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科理論，在對戒毒過程進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，采取有針對性的動態(tài)管理、醫(yī)療戒護(hù)、法制教育、心理矯治和防復(fù)吸訓(xùn)練，收到了較好的效果〔3〕。

3.自愿戒毒

自20世紀(jì)90年代初開始，根據(jù)戒毒形勢發(fā)展需要，全國衛(wèi)生、民政系統(tǒng)不斷建設(shè)完成了數(shù)量可觀的自愿戒毒機(jī)構(gòu)(醫(yī)院)。這些自愿戒毒機(jī)構(gòu)絕大部分是自收自支，少部分是事業(yè)單位，均以營利為目的。自愿戒毒機(jī)構(gòu)的戒毒治療時間一般為7～15天，治療費用大多在3 000～5 000元之間，自愿戒毒機(jī)構(gòu)一般采用正規(guī)醫(yī)院管理模式，有較強(qiáng)的醫(yī)療設(shè)施設(shè)備和專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，大多采取全封閉式病房管理，并具備一定的研發(fā)能力。自愿戒毒機(jī)構(gòu)由于有一定的利潤驅(qū)動和社會影響力，曾經(jīng)一度發(fā)展迅猛，在中國地級市以上城市得到普及。該模式在一定程度上緩解了公安強(qiáng)制戒毒的壓力，也給國家減少了一定開支，為戒毒事業(yè)作出了一定貢獻(xiàn)。但是，由于自愿戒毒機(jī)構(gòu)為營利單位，且不具備強(qiáng)制管理手段和條件，這對自愿戒毒人員來說，很難進(jìn)行嚴(yán)格管理，特別是其中部分人群身上還染有很多諸如盜竊、詐騙、滋擾、賭博、好逸惡勞等惡習(xí)，有的戒毒人員在戒毒過程中出現(xiàn)了相互傳習(xí)、互相污染的不良后果。加之自愿戒毒的時間過短，后續(xù)的藥物配合、心理疏導(dǎo)、教育幫扶、家庭關(guān)愛等康復(fù)措施難以到位，自愿戒毒的整體戒治效果不太理想，不少戒毒者從自愿戒毒機(jī)構(gòu)剛出來就開始復(fù)吸，甚至不少自愿戒毒所戒毒人員的復(fù)吸率達(dá)到100%。實踐證明，戒毒一般需要生理脫毒、康復(fù)鞏固、回歸指導(dǎo)、社會管控等環(huán)節(jié)，僅僅依靠7～15天的生理脫毒治療，確實難以達(dá)到令人滿意的戒毒效果。

隨著社會的迅猛發(fā)展和科學(xué)戒毒的根本要求，特別是亟須克服原有公安強(qiáng)制戒毒、勞教戒毒和自愿戒毒的戒毒管理體制的弊端，2008年6月1日，全國人大常委會頒布實施了《禁毒法》，2011年6月22日，國務(wù)院又頒布實施了《戒毒條例》(國務(wù)院令第597號)，進(jìn)一步從法律上構(gòu)建形成了自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)的戒毒管理新的體制機(jī)制。

(二)中國現(xiàn)有戒毒管理體制概況

中國現(xiàn)有戒毒模式和種類包括自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)。按照《禁毒法》有關(guān)規(guī)定，自愿戒毒是指吸毒人員可以自行到具有戒毒治療資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受戒毒治療，實施的主體是符合國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的條件，報所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，并報同級公安機(jī)關(guān)備案的具有戒毒治療資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。社區(qū)戒毒是指公安機(jī)關(guān)對吸毒成癮人員所作出的責(zé)令其在戶籍所在地或者現(xiàn)居住地的城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行毒品戒治的行政強(qiáng)制措施。社區(qū)戒毒的期限為3年，實施的主體是城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。強(qiáng)制隔離戒毒是指公安機(jī)關(guān)對吸毒成癮嚴(yán)重、通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮的人員所作出的，在特定的強(qiáng)制隔離戒毒場所開展的行政強(qiáng)制和毒品戒治措施。強(qiáng)制隔離戒毒的期限為2年，實施的主體是公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)。社區(qū)康復(fù)是指公安機(jī)關(guān)對被解除強(qiáng)制隔離戒毒人員按照有關(guān)規(guī)定責(zé)令其在戶籍所在地或者現(xiàn)居住地的城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行毒品戒治和身心康復(fù)的行政強(qiáng)制措施。社區(qū)康復(fù)的期限不超過3年，實施的主體是城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

由上可見，中國現(xiàn)有戒毒管理體制是一個以政府為主導(dǎo)的，由多部門、多領(lǐng)域、跨行業(yè)實施的，由多要素、多舉措、多手段組成的綜合性戒毒管理體制。

(三)中國現(xiàn)有戒毒管理體制的有利因素

1.各職能部門多方聯(lián)動

由于毒品是人類社會的大敵，嚴(yán)重威脅著人民群眾的身心健康和社會治安秩序的穩(wěn)定，危害極大，必然需要動用政府的力量進(jìn)行全面治理，中國也是這樣。在現(xiàn)有的戒毒管理體制中，中國政府承擔(dān)了戒毒的主體責(zé)任和主要工作。這主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)的承擔(dān)部門均為政府部門和政法機(jī)關(guān)；二是政府部門和政法機(jī)關(guān)在戒毒工作開展中又廣泛動員了政府的各相關(guān)部門，如衛(wèi)健、教育、民政、應(yīng)急管理、體育、勞動、人社、財政等，不僅為戒毒工作順利開展提供了有力保障，而且直接承擔(dān)和參與戒毒工作任務(wù)，呈現(xiàn)了一種政府各職能部門多方聯(lián)動、步調(diào)一致、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的良性格局。

2.各戒毒部門分工協(xié)作

現(xiàn)有的自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)的戒毒管理機(jī)制，對自愿戒毒機(jī)構(gòu)、城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等部門的職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行了劃定，以確保在運作過程中，各部門在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，能夠各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作、互通有無。這樣，形成了分工不分家、協(xié)同作戰(zhàn)、共克毒魔的良性局面，充分體現(xiàn)了禁毒戒毒是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須多部門分工基礎(chǔ)上的協(xié)同作戰(zhàn)才能真正完成這一艱巨的任務(wù)。同時，也充分凸顯了中國特色社會主義制度在戒毒工作上的顯著優(yōu)勢，收到了齊抓共管、群防群治的良好效果。

3.動員社會力量廣泛參與，打一場禁毒戒毒人民戰(zhàn)爭

毒品問題是一個復(fù)雜的社會問題，治理毒品不僅需要政府的主導(dǎo)力量，而且需要廣泛動員社會力量全面參與其中，只有以政府為主導(dǎo)，社會廣泛參與與協(xié)助，打一場禁毒戒毒人民戰(zhàn)爭，才能真正實現(xiàn)毒品治理的整體成效。中國現(xiàn)有戒毒管理體制正是遵循了這一理念，人民群眾廣泛參與和滲透到對吸毒人員的監(jiān)督管理、幫助教育、心理疏導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)解、引導(dǎo)向善等方方面面，全面構(gòu)建出了一條政府主導(dǎo)下人民群眾廣泛參與其中的現(xiàn)代毒品治理之路。實踐證明，這一做法是完全正確的，必須長期加以堅持和發(fā)揚光大。

(四)中國現(xiàn)有戒毒管理體制的弊端

盡管中國目前戒毒管理體制存在著很多的優(yōu)勢，但在實際運行過程中也凸顯出不少弊端，仍然需要進(jìn)一步改革創(chuàng)新發(fā)展。

1.部門多元

中國現(xiàn)有戒毒管理體制從管理部門來看，包括公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等多個政府部門，這雖然適應(yīng)了戒毒治理多方聯(lián)動的需要，但由于管理部門多元，直接導(dǎo)致了戒毒管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范的多樣性和多元化，從而給戒毒管理執(zhí)法的公平公正帶來挑戰(zhàn)，也給戒毒工作的國際化、全球化推廣帶來諸多不利影響。比如，同樣是強(qiáng)制隔離戒毒，由于分屬公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒和司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒，使得公安部和司法部同時出臺了適應(yīng)各自部門的強(qiáng)制隔離戒毒部門規(guī)章，給強(qiáng)制隔離戒毒的嚴(yán)肅性帶來一定影響。又如，由于分屬不同部門和不同領(lǐng)域，使得公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)在戒毒所的設(shè)置和布局中各自為政，造成了在同一地區(qū)重復(fù)設(shè)置不同戒毒所的窘境，使國家財政投入績效受到不良影響。

2.管理分散

中國現(xiàn)有戒毒管理體制由于管理部門多元，加之管理部門分屬不同領(lǐng)域，各個領(lǐng)域不僅各自工作任務(wù)繁重，事務(wù)龐雜，而且戒毒管理任務(wù)大多僅為其部門職責(zé)之一，因而難以抽出大量時間和精力應(yīng)對戒毒管理工作。加之目前尚無一個職能部門為戒毒管理的權(quán)威部門和統(tǒng)領(lǐng)部門，結(jié)果導(dǎo)致管理分散、協(xié)調(diào)困難、效率低下，特別是當(dāng)涉及部門切身利益時，更是導(dǎo)致相互掣肘、推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。如根據(jù)《禁毒法》相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制隔離戒毒人員滿1年經(jīng)診斷評估后，表現(xiàn)良好的可以獲得減期獎勵，但司法行政戒毒執(zhí)行機(jī)關(guān)必須要報請原批準(zhǔn)的公安機(jī)關(guān)處理和同意，實際工作中出現(xiàn)不少原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)由于種種原因不及時批準(zhǔn)的拖延現(xiàn)象，導(dǎo)致了協(xié)調(diào)配合上的尷尬局面。

3.標(biāo)準(zhǔn)不一

如前所述，由于現(xiàn)行戒毒管理體制缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)部門，未能從總體上制定出一套在全國具有法律效力的戒毒工作執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致各省份、各領(lǐng)域、各部門分別制定自己的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、互不兼容。這雖然對于在戒毒工作上鼓勵創(chuàng)新、求同存異有一定積極意義，但隨著戒毒工作的全面深化和拓展，這種現(xiàn)象越來越不能適應(yīng)戒毒工作的高質(zhì)量發(fā)展，甚至成為發(fā)展中的障礙和阻滯因素。

4.效能低下

由于目前戒毒管理體制所呈現(xiàn)的部門多元、管理分散、標(biāo)準(zhǔn)不一等弊端，加之沒有從中央到地方建立起一套黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府協(xié)同、相關(guān)職能部門全員參加的戒毒工作管理委員會或協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而，各部門之間在戒毒管理上往往各自為政、聯(lián)系和溝通較少，相關(guān)信息和數(shù)字化對接也很欠缺，呈現(xiàn)出界限分明、自行其是的狀態(tài)。而這種狀態(tài)顯然不利于戒毒工作全鏈條、全過程、全生命周期的開展，因此，中國戒毒工作整體管理效率低下，難以形成自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)一體化的強(qiáng)大合力。因而，通過進(jìn)一步改革創(chuàng)新，構(gòu)建中國戒毒管理體制一體化模式在當(dāng)前顯得極為迫切和必要。

二、構(gòu)建中國戒毒管理體制一體化必要性分析及模式架構(gòu)

(一)必要性分析

戒毒工作是一個專業(yè)性很強(qiáng)的工作，既涉及醫(yī)療、教育、心理矯治、身體康復(fù)等各個領(lǐng)域，也涉及教育學(xué)、社會學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等各個學(xué)科，因此，戒毒工作的開展對專業(yè)化、科學(xué)化的管理水平要求極高，甚至直接會影響到戒毒效果?；谏鲜龇治觯谛聲r代的今天，構(gòu)建戒毒管理體制一體化機(jī)制，以戰(zhàn)略的思維、統(tǒng)籌的方法和創(chuàng)新的精神，將各種戒毒形式有效整合，最大限度地發(fā)揮各種戒毒形式的作用，于完善戒毒工作制度、提高毒品問題治理水平而言，無疑具有重要意義。其必要性可以從以下兩個方面來分析：

1.推進(jìn)戒毒管理體制一體化建設(shè)是統(tǒng)一多方力量資源、促進(jìn)戒毒工作協(xié)同化發(fā)展的根本保證

如前所述，在中國毒品治理的現(xiàn)有模式運作下，中國毒品濫用形勢在一定程度上有所好轉(zhuǎn)，規(guī)模性制毒活動也有所減縮。但一些新型毒品也在急劇增多，中國處于毒品問題蔓延期、毒品犯罪高發(fā)期、毒品治理攻堅期的基本態(tài)勢沒有發(fā)生根本改變。按照司法部“依法依規(guī)、應(yīng)收盡收”的要求，戒毒管理部門必須肩負(fù)起收治戒毒人員的重任。由于現(xiàn)階段不同戒毒形式的責(zé)任部門、工作對象、管理方式差別都很大，因此有必要建立戒毒管理體制一體化的工作格局，由專門的政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，并建立各相關(guān)管理部門分工負(fù)責(zé)、相互聯(lián)系的工作機(jī)制。各部門無縫對接，自覺融入毒品治理體系，打通戒毒“最后一公里”，在把吸毒成癮人員教育好、挽救好、康復(fù)好的同時，主動作為使其得到精準(zhǔn)照管和服務(wù)，以便更好地鞏固戒斷成果。

2.推進(jìn)戒毒管理體制一體化建設(shè)是遵循戒毒工作發(fā)展規(guī)律、助力司法行政改革的必然要求

按照戒毒的一般規(guī)律，完整的戒毒體系包括生理脫毒、身心康復(fù)和融入社會三個階段。生理脫毒主要幫助戒毒人員順利度過急性戒斷反應(yīng)期；身心康復(fù)主要幫助戒毒人員消除稽延性癥狀和心癮；融入社會是使戒毒人員作為一個正常人重新適應(yīng)并融于正常的社會生活之中。從現(xiàn)有戒毒模式來看，無論哪種單一的戒毒形式都不能獨立地將這三個階段完整實現(xiàn)。例如，單一的強(qiáng)制隔離戒毒就很難解決復(fù)吸居高不下的問題，特別是在戒毒回歸人員落實信息對接、后續(xù)照管，以及社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)等跟進(jìn)措施不到位的情況下，更易導(dǎo)致復(fù)吸的反彈。而實現(xiàn)戒毒管理體制一體化，對各種戒毒方式有效銜接，則能夠使這三個階段有效地延續(xù)，從而真正體現(xiàn)戒毒工作的本質(zhì)要求。因此，推動毒品治理創(chuàng)新，必須遵循戒毒工作發(fā)展規(guī)律，以司法行政改革為切入點，著力構(gòu)建統(tǒng)一完整的戒毒工作鏈條，形成一體化、綜合治理的幫戒新格局，實現(xiàn)戒毒效益的最大化。

(二)模式架構(gòu)

構(gòu)建戒毒管理體制一體化模式，重點是在習(xí)近平法治思想指引下整合現(xiàn)有戒毒資源，實現(xiàn)自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)有效銜接。具體做法有：一是成立中央戒毒管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組；二是統(tǒng)一全國戒毒管理職能；三是統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行；四是統(tǒng)一指導(dǎo)社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)。

1.成立中央戒毒管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組

為保障司法部充分有效地履行戒毒管理體制一體化根本職能，需要在中央政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立由司法部、公安部、民政部、國家衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部、人社部、財政部等部門參加的中央戒毒管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在司法部，主要負(fù)責(zé)對全國戒毒工作中的重要事項進(jìn)行協(xié)調(diào)管理工作，省級以下政法管理部門根據(jù)戒毒工作需要相應(yīng)進(jìn)行設(shè)置。

2.統(tǒng)一全國戒毒管理職能

按照國家司法體制改革根本要求，進(jìn)一步理順職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善關(guān)系，明確將國家戒毒管理職能統(tǒng)一移交給司法部行使，賦予司法部具有統(tǒng)一管理自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)的基本職能，徹底扭轉(zhuǎn)戒毒管理上的多元化格局。具體來說，將公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離戒毒職能移交給司法行政部門，公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是全力做好禁毒工作，形成禁毒由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，戒毒由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的良性格局。自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)的實施主體不變，依然為相關(guān)醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)和城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，司法部則重點負(fù)責(zé)對自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)進(jìn)行規(guī)范要求和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并在法律法規(guī)、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，戒毒行政強(qiáng)制執(zhí)法，警力及人員派駐等方面進(jìn)行行業(yè)管理和執(zhí)法管理。

3.統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行

當(dāng)前，多數(shù)省份仍存在強(qiáng)制隔離戒毒由公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)分段執(zhí)行的現(xiàn)象，也即強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行存在著執(zhí)行主體的多元化現(xiàn)象。目前，公安機(jī)關(guān)集強(qiáng)制隔離戒毒的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，不符合法律制度設(shè)計的基本規(guī)律?；趶?qiáng)制隔離戒毒決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的設(shè)計，由公安機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制隔離戒毒的決定權(quán)，司法行政部門行使強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行權(quán)。由此，強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)整體移交給司法行政部門。云南省是強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行“職能移交”模式的先行者。早在2010年10月，云南省就開始將公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行職能移交司法行政部門。目前，云南、重慶、青海、山東、湖南等省(市)和廣東省的廣州市都已將強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行工作統(tǒng)一移交給司法行政部門，實際效果良好〔4〕。

目前，司法行政部門已建立起全國統(tǒng)一的強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行工作模式，能夠更好地整合強(qiáng)制隔離戒毒資源，節(jié)約行政成本，避免強(qiáng)制隔離戒毒場所的重復(fù)建設(shè)，更重要的是能夠體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念。因此，在全國范圍內(nèi)由司法行政部門統(tǒng)一強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行工作正當(dāng)其時。

4.統(tǒng)一指導(dǎo)社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)

《禁毒法》規(guī)定，城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作。在實際執(zhí)行中，社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治辦負(fù)責(zé)，由于專業(yè)人員和經(jīng)費欠缺，綜治辦往往難以有效開展社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作?！督痉ā芬?guī)定，司法行政部門應(yīng)當(dāng)對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作提供指導(dǎo)和協(xié)助。這為構(gòu)建由司法行政部門統(tǒng)一指導(dǎo)社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作提供了法律依據(jù)。湖南省是“大戒毒大矯治”工作的先行者。早在2008年，湖南省司法行政戒毒系統(tǒng)就開始在一些有代表性的地方成立社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)指導(dǎo)站，劃撥專項經(jīng)費，選派業(yè)務(wù)骨干駐點指導(dǎo)，與地方工作站實行“兩站并建、一體運行、所地聯(lián)動、幫控結(jié)合”的社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)新模式。2014年6月，湖南省編辦正式批復(fù)湖南省戒毒管理局成立社區(qū)戒毒康復(fù)指導(dǎo)處，負(fù)責(zé)全省司法行政戒毒系統(tǒng)指導(dǎo)和協(xié)助社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作的管理。通過與地方司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人民政府及司法所緊密配合，建立定期對接協(xié)商機(jī)制，湖南省已經(jīng)形成了較為完整的社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作執(zhí)行體系〔5〕。

(三)運行機(jī)制和運作標(biāo)準(zhǔn)

基于戒毒管理體制一體化模式思維，對現(xiàn)由公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)共同開展的戒毒模式進(jìn)行調(diào)整：公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)禁毒職能，撤銷公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所。司法行政戒毒機(jī)關(guān)承擔(dān)全部戒毒職能，成立戒毒警察機(jī)關(guān)，并派出警力參與指導(dǎo)社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)，改革現(xiàn)有司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作職能。

1.規(guī)范公安機(jī)關(guān)在戒毒工作中的職能

公安機(jī)關(guān)依法管理社會治安，行使國家的行政權(quán)，同時公安機(jī)關(guān)又依法偵查刑事案件，行使國家的司法權(quán)?！督痉ā犯鶕?jù)當(dāng)時國家社會治安和組織結(jié)構(gòu)等實際情況而賦予公安機(jī)關(guān)開展強(qiáng)制隔離戒毒工作職能，部分地區(qū)保留了公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所。但是根據(jù)司法體制改革的要求，公安機(jī)關(guān)保留戒毒職能越來越不利于司法體制改革精神，建議規(guī)范公安機(jī)關(guān)在戒毒工作中的職能，由禁毒與戒毒雙職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎻氖陆竟ぷ?，原公安機(jī)關(guān)從事戒毒工作的民警或轉(zhuǎn)成從事禁毒工作，或移轉(zhuǎn)至司法行政系統(tǒng)繼續(xù)從事戒毒工作，改革后戒毒工作全部由司法行政戒毒機(jī)關(guān)執(zhí)行。

2.成立戒毒警察機(jī)關(guān)專門從事和指導(dǎo)戒毒工作

根據(jù)當(dāng)前警察隊伍編制情況和司法行政戒毒場所戒毒人員大量減少的實際情況，成立戒毒警察機(jī)關(guān)。機(jī)構(gòu)分省(自治區(qū)、直轄市)、市(設(shè)區(qū))、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))四級機(jī)構(gòu)。警力從現(xiàn)有司法行政戒毒機(jī)關(guān)政法專項編制轉(zhuǎn)任，不增加新的編制。省級成立戒毒警察總隊，受省(區(qū)、市)司法廳(局)領(lǐng)導(dǎo)，與省(區(qū)、市)戒毒管理局一個領(lǐng)導(dǎo)班子兩塊牌子合署辦公。在市(設(shè)區(qū))級成立戒毒警察支隊、區(qū)(縣)級成立戒毒警察大隊、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))成立戒毒警察中隊。其中支隊、大隊、中隊均設(shè)在地方人民政府司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)。下級戒毒警察機(jī)關(guān)與上級戒毒警察機(jī)關(guān)及地方政府司法行政機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系可參照公安機(jī)關(guān)與地方政府隸屬關(guān)系設(shè)置。如圖1所示。

圖1:各級戒毒警察機(jī)關(guān)設(shè)置

戒毒警察機(jī)關(guān)從職能上將分為社區(qū)戒毒部門、強(qiáng)制隔離戒毒部門和社區(qū)康復(fù)部門。三個部門將在省級戒毒管理機(jī)關(guān)(省級戒毒警察總隊)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，做到“兩打通”：即不同部門民警的人事關(guān)系和專業(yè)培訓(xùn)打通，戒毒人員的戒治數(shù)據(jù)和考核數(shù)據(jù)打通，真正建立起科學(xué)戒毒的新模式。

3．對社區(qū)戒毒工作進(jìn)行改革調(diào)整

《禁毒法》規(guī)定社區(qū)戒毒為3年，由城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒工作，但在實際工作中，執(zhí)行中仍然存在戒毒業(yè)務(wù)技術(shù)操作不夠熟練等問題。建議改革后社區(qū)戒毒的管理主體依然為城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但由省級戒毒警察總隊向每一個社區(qū)派駐至少1名以上戒毒警察，并組建街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)戒毒警察中隊，與司法所合署辦公，派駐警察主要負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督工作。在社區(qū)戒毒期限上也可適當(dāng)調(diào)整：首次因吸毒被查的公民其社會危害性和毒品對家人、個人的傷害并非嚴(yán)重，因此，可以根據(jù)案件性質(zhì)，如毒資來源、毒品來源、吸毒方式、吸毒場所、吸毒人數(shù)、毒品種類和吸入數(shù)量決定社區(qū)戒毒的期限，具體分為輕微性質(zhì)、中度性質(zhì)和嚴(yán)重性質(zhì)，對應(yīng)是分別為1年期限社區(qū)戒毒、2年期限社區(qū)戒毒和3年期限社區(qū)戒毒。

4.取消省級以下強(qiáng)制隔離戒毒所

根據(jù)司法體制改革的精神，建議取消地市級強(qiáng)制隔離戒毒職能。戒毒人員全部由省級強(qiáng)制隔離戒毒所接收，民警全部轉(zhuǎn)任新成立的戒毒警察機(jī)關(guān)，職工由地方政府安置。這樣，充分發(fā)揮地市戒毒所民警對當(dāng)?shù)厍闆r熟悉的特長，便于開展社區(qū)戒毒(康復(fù))工作。

5.強(qiáng)制隔離戒毒所戒毒工作向社會延伸

強(qiáng)制隔離戒毒所不僅要承擔(dān)目前的強(qiáng)制隔離戒毒人員戒治工作，還要承擔(dān)起社會延伸工作。強(qiáng)制隔離戒毒所社會延伸工作包括自愿戒毒人員戒治工作、支持社會力量參與戒毒科研工作、承擔(dān)中小學(xué)戒毒宣傳教育工作、銜接社區(qū)康復(fù)人員幫扶工作等。

6.社區(qū)康復(fù)工作的期限進(jìn)行適度調(diào)整

我們知道，戒毒人員3年不復(fù)吸可確定為戒毒成功已被國際所公認(rèn)，但3年從什么時候開始計算卻存在爭議。目前中國是從解除強(qiáng)制隔離戒毒決定開始，即從司法行政強(qiáng)制隔離戒毒所解戒出所開始計算。但國際上很多國家是從戒毒人員最后一次吸毒開始計算，也就是從被強(qiáng)制隔離戒毒之日開始計算，這樣更為科學(xué)。因此，社區(qū)康復(fù)3年應(yīng)該減去2年的強(qiáng)制隔離戒毒期限，即社區(qū)康復(fù)應(yīng)該為1年比較科學(xué)合理，考慮到解除強(qiáng)制隔離戒毒人員的不同情況，可實施對綜合評定效果較好的解戒人員社區(qū)康復(fù)期限為1年，對綜合評定效果一般或較差的解戒人員社區(qū)康復(fù)期限為2年。社區(qū)康復(fù)綜合評定職責(zé)由戒毒人員所在地城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和派駐戒毒警察聯(lián)合展開和實施。

三、戒毒管理體制一體化模式的監(jiān)督機(jī)制

(一)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)是中國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行重要的監(jiān)督職能。目前，中國《禁毒法》和國務(wù)院《戒毒條例》中均未將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督法定為監(jiān)督內(nèi)容，在戒毒管理體制一體化模式構(gòu)建后，應(yīng)明確將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督法定為重要監(jiān)督內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)對戒毒管理體制一體化模式的監(jiān)督主要是執(zhí)法監(jiān)督、戒毒主要管理手段運作監(jiān)督等。檢察監(jiān)督要聚焦戒毒管理執(zhí)法過程中的難點和堵點問題，從強(qiáng)化監(jiān)督檢查、落實戒毒管理執(zhí)法制度、加強(qiáng)戒毒管理執(zhí)法指導(dǎo)、深化戒毒管理創(chuàng)新實踐、提升隊伍能力等角度，進(jìn)一步提升對戒毒管理檢察監(jiān)督的效能。要系統(tǒng)推進(jìn)戒毒管理規(guī)范執(zhí)法持久戰(zhàn)、加強(qiáng)專項治理，積極構(gòu)建檢察監(jiān)督新格局，使得檢察監(jiān)督的質(zhì)量得到穩(wěn)步提升。

(二)組織領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督

要讓組織領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置，使權(quán)力關(guān)系明晰化、規(guī)范化，形成常態(tài)機(jī)制，在制度層面更好地發(fā)揮組織監(jiān)督作用，理順各方面關(guān)系，讓責(zé)任和權(quán)力對等起來?？梢酝ㄟ^戒毒管理上級部門列席會議、定期巡察、談話提醒等方式緊盯重要環(huán)節(jié)、重點部位，對戒毒管理體制的運行情況加強(qiáng)監(jiān)督，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機(jī)制和監(jiān)督合力。組織領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督可以通過構(gòu)建戒毒管理體制內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，整合上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、下級監(jiān)督、民警職工監(jiān)督等監(jiān)督職能作用，實現(xiàn)對戒毒管理體制運行各方面的全面監(jiān)督。例如，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以定期開展“法治體檢”，督促幫助戒毒管理部門制定戒毒管理體制一體化建設(shè)領(lǐng)域重點、難點問題規(guī)范化操作指南，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，借助數(shù)字化改革解決戒毒管理制度一體化建設(shè)過程中存在的難點、痛點問題。

(三)社會監(jiān)督

社會監(jiān)督是戒毒管理體制一體化模式監(jiān)督的重要監(jiān)督力量，主要包含社區(qū)及群眾監(jiān)督、社會各界組織監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會人士監(jiān)督等。要充分發(fā)揮社會監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)戒毒管理體制一體化的健康發(fā)展。第一，實質(zhì)性推動的公眾參與。加強(qiáng)信息公開，健全戒毒管理體制一體化建設(shè)的投訴舉報登記制度，使得社區(qū)及群眾能通過統(tǒng)一的政務(wù)咨詢投訴舉報平臺充分行使監(jiān)督權(quán)利。第二，充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用。加強(qiáng)人大監(jiān)督投入力度，完善人大監(jiān)督的方式、程序，提升人大監(jiān)督的剛性，提升人大在戒毒管理體制一體化建設(shè)中的監(jiān)督職能。如可以定期邀請省級和地方人大代表到戒毒管理部門進(jìn)行視察和調(diào)研，并耐心聽取他們對戒毒管理工作的意見和建議。第三，提升公眾和新聞媒體的監(jiān)督水平。公民借助媒體影響，引起領(lǐng)導(dǎo)重視的監(jiān)督模式具有滯后性、間接性等特征，因此，需要加強(qiáng)公眾和媒體的參與度，實現(xiàn)對日常工作的監(jiān)測、動態(tài)參與。如定期舉行戒毒場所“公眾開放日”活動，向公眾和媒體介紹戒毒管理體制一體化模式建設(shè)取得的成績和存在的問題，及時聽取公眾和媒體的意見、建議，切實做到從源頭上預(yù)防風(fēng)險，形成監(jiān)督合力。