□ 姚 文

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008）

黨的二十大報告深刻總結(jié)了黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的魄力，全方位、全地域、全過程發(fā)力，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，取得了舉世矚目的成就。

一、全方位謀劃：體現(xiàn)鮮明的辯證統(tǒng)一性

生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是踐行“以人民為中心”理念的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷總結(jié)提升對人與自然關(guān)系與規(guī)律的認識，以理論創(chuàng)新推動實踐創(chuàng)新，使生態(tài)文明建設(shè)在重點突破中實現(xiàn)整體推進，體現(xiàn)了鮮明的辯證統(tǒng)一性。在習(xí)近平生態(tài)文明思想中，生態(tài)文明建設(shè)與全人類發(fā)展相互關(guān)聯(lián)，展現(xiàn)出生態(tài)文明認知的新發(fā)展，全方位呈現(xiàn)出我國生態(tài)文明認知所達到的新高度。［1］

（一）辯證把握國際壓力挑戰(zhàn)與國內(nèi)現(xiàn)實需求的關(guān)系

我國長期以來“三高一低”的粗放型經(jīng)濟增長模式，對資源的過度開發(fā)使得生態(tài)環(huán)境遭到極大的破壞。面對國際國內(nèi)環(huán)境帶來的壓力與挑戰(zhàn)，中國政府積極應(yīng)對。

一方面，積極參與全球環(huán)境治理，不僅承擔(dān)起一個發(fā)展中大國的責(zé)任，也積極向全世界提供生態(tài)環(huán)境治理方面的中國方案，貢獻中國智慧；另一方面，及時將國際壓力挑戰(zhàn)與中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需要結(jié)合起來，變壓力為動力。及時回應(yīng)人民群眾對美好生活環(huán)境的現(xiàn)實需求，結(jié)合社會主要矛盾的變化，將良好的生態(tài)公共產(chǎn)品作為人民群眾的民生福祉，突出生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護，以美麗中國與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，努力打造人民群眾滿意的良好環(huán)境。

（二）辯證把握經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系

全面建成小康，生態(tài)環(huán)境是重要內(nèi)容之一。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，各地把生態(tài)扶貧作為精準脫貧的重要方式廣泛運用，比較典型的如：三江源生態(tài)保護、京津風(fēng)沙源治理、三北防護林、濕地保護與恢復(fù)等一批重點工程的實施，推動我國一些深度貧困地區(qū)通過生態(tài)治理實現(xiàn)脫貧摘帽，人民群眾過上小康生活。截至2021年底，湖南省已有瀏陽市、桃花源旅游管理區(qū)、永定區(qū)、資興市獲批“兩山”實踐創(chuàng)新基地，形成了一批可復(fù)制、可推廣的“兩山”轉(zhuǎn)化實踐經(jīng)驗。［2］浙江安吉、塞汗壩林場、湖南十八洞村、貴州塘約村等一批綠色發(fā)展的先進典型，通過生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護辯證統(tǒng)一的關(guān)系在具體實踐中得到印證與檢驗。

（三）辯證把握重點突破與整體推進的關(guān)系

生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，從哪里突破尤為關(guān)鍵。針對這一系統(tǒng)工程，中央著眼于體制機制上的頂層設(shè)計來確保整體推進。2015年，我國先后出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等相關(guān)制度文件。為了與制度嚴格執(zhí)行相配套，中央深入推進國家行政體制改革，進一步理順自然資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，促使各行政管理單位明責(zé)、履責(zé)。成立專門的職能部門，從根本上解決職能部門既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的矛盾問題。在明確所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，又進一步明確管理權(quán)問題。組建生態(tài)環(huán)境保護部門，實現(xiàn)污染防治和生態(tài)保護的協(xié)調(diào)聯(lián)動貫通，大力推進生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，推動所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分離，充分體現(xiàn)了環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

中央在堅持頂層設(shè)計確保整體推進的同時，針對環(huán)境治理問題，力求抓住重點進行突破?？諝狻⑺屯寥牢廴締栴}，一直是人民群眾關(guān)注度最高，訴求最多的問題，對此，中央開展“三大行動”打一場污染防治攻堅戰(zhàn)，取得了階段性成果。針對生態(tài)環(huán)境破壞行為禁而不絕等問題，習(xí)近平總書記親自批示并嚴格督辦，先后就陜西秦嶺北麓違建別墅、千島湖填湖造地建高爾夫球場、青海木里煤田違規(guī)開采、新疆卡拉麥里自然保護區(qū)調(diào)減面積給礦產(chǎn)業(yè)讓路等重大案件進行批示，以重大案件為突破口，堅決糾正“先發(fā)展后治理”的錯誤思想與錯誤行為，確保全國上下形成保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力的深刻共識。

二、全地域保護：體現(xiàn)鮮明的整體系統(tǒng)性

國土是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園，國土生態(tài)安全是國家安全的重要部分。因此，全地域保護，更加強調(diào)從整個國土空間出發(fā)，加強對各個子系統(tǒng)全要素之間的系統(tǒng)保護。

（一）協(xié)同推進綠色化融合發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是個大系統(tǒng)，各種要素之間相互聯(lián)系、相互作用，牽一發(fā)而動全身，單獨從某一生態(tài)環(huán)境要素或某一領(lǐng)域推進，難以從根本上解決問題。因此，“五位一體”總體布局落實到具體實踐層面，就是把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，積極融入城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中。

綠色化融入的過程，既強調(diào)“貫穿”之意，更強調(diào)“同步”之意，區(qū)別于協(xié)調(diào)發(fā)展，其本質(zhì)是協(xié)同發(fā)展。推動綠色化融入工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方方面面，這種協(xié)同性具體表現(xiàn)為：堅持綠色發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，從設(shè)備更新、流程再造、工藝技改、上下游產(chǎn)業(yè)鏈銜接等方面堅持節(jié)能減排提質(zhì)增效齊頭并進，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，使我國綠色產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)新突破；致力于人民群眾期盼的“青山常在、綠水長流、空氣常新”的美好生活環(huán)境目標(biāo)，堅持節(jié)約資源能源，大力倡導(dǎo)綠色消費方式，暢通公共交通便捷出行等，努力構(gòu)建生態(tài)文化體系，為人民群眾提供良好的公共生態(tài)產(chǎn)品。

長期以來，京津冀地區(qū)的大氣污染嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活，負面反響強烈，防治難度大任務(wù)艱巨。在“單兵作戰(zhàn)”效果不佳的情況下，京津冀地區(qū)開始探索區(qū)域協(xié)同治理措施，建成上萬平方公里的“無煤區(qū)”，不僅僅改善了環(huán)境質(zhì)量，而且還與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革充分結(jié)合，進而助力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級以及新舊動能轉(zhuǎn)換。因此，協(xié)同治理打的既是污染防治攻堅戰(zhàn)，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的攻堅戰(zhàn)，更是解決突出環(huán)境問題、促進社會和諧的攻堅戰(zhàn)。

（二）整體推進主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國土空間布局

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在國家層面對城市、鄉(xiāng)村與重點生態(tài)功能區(qū)分別進行明確定位。各地在明確功能定位的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際對國土空間進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動經(jīng)濟社會發(fā)展向有限的國土空間要利用效率，避免國土空間無序開發(fā)、過度開發(fā)，推動綠色生態(tài)空間進一步擴大。

珠江三角洲9個地級市區(qū)域綠道是主體功能區(qū)明確定位、國土空間科學(xué)布局的典型案例。早在2012年就率先建成總長約1690公里的區(qū)域綠道，既較好地劃分了生態(tài)型、郊野型和都市型三種類型的功能定位，又將自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡與城鄉(xiāng)居住區(qū)緊密聯(lián)結(jié)在一起，推動國土空間布局得到最大優(yōu)化。2021年，珠三角9個市已基本建成全國首個林城一體、生態(tài)宜居、人與自然和諧共生的森林城市群，實現(xiàn)綠色化在經(jīng)濟、社會、文化等方面的融合發(fā)展，充分激活了國土空間的發(fā)展活力。

在推動國土空間綠色化方面，習(xí)近平總書記親自示范，每年帶領(lǐng)首都各界植樹造林。塞罕壩經(jīng)過幾代人的努力，已經(jīng)完全改變過去滿目荒涼、風(fēng)沙滿天的景象，真正實現(xiàn)了綠樹成蔭，草長鶯飛。通過長期以來堅持不懈的植樹造林活動，從衛(wèi)星上俯瞰中國國土空間，綠色已經(jīng)逐漸成為大自然的底色，從美麗中國到美麗鄉(xiāng)村，整體推進主體功能區(qū)定位優(yōu)化國土空間布局的成效已然顯現(xiàn)。

（三）系統(tǒng)性推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理

《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》將全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程規(guī)劃布局成“三區(qū)四帶”。與以往重大工程修復(fù)治理不同的是，“三區(qū)四帶”的布局極大改變了以往以單類的生態(tài)要素為主開展治理的方式，采取以條線為主推進工程的治理模式，將山水林田湖草沙進行一體化保護和修復(fù)，開展綜合治理，取得良好的效果。長江經(jīng)濟帶岸線治理作為運用統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的典型案例，自“共抓大保護不搞大開發(fā)”的禁令發(fā)出后，湖北省宜昌市著眼于“化工圍江”問題，以壯士斷腕的決心，強力推動134家沿江化工企業(yè)“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”，取締碼頭216個，減少港口岸線42公里，進一步筑牢三峽生態(tài)屏障，守護一江碧水東流，向長江大保護交出了一份亮麗的答卷。

三、全過程治理：體現(xiàn)鮮明的統(tǒng)籌協(xié)同性

構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系是黨的十九屆四中全會的重要內(nèi)容，也是生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。要堅持系統(tǒng)治理、協(xié)同治理，破解生態(tài)文明制度建設(shè)上存在的重復(fù)交叉和遺漏缺失并存的問題。

（一）立足治本建立源頭嚴防制度體系

黨中央將建立主體功能區(qū)作為治本源頭，重點抓好國土空間的規(guī)劃和管制工作。源頭預(yù)防是指采取有效措施從源頭上控制污染產(chǎn)生，嚴格控制污染物排放，嚴把環(huán)境準入關(guān)口，是保護生態(tài)環(huán)境事半功倍的舉措。［3］結(jié)合全國各地不同的自然環(huán)境和資源條件，根據(jù)全國整體發(fā)展規(guī)劃及各地具體情況，將國土空間劃分為四個區(qū)域，分別是：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)紅線確保每一個區(qū)域的功能定位都能堅持生態(tài)優(yōu)先。

（二）立足協(xié)同建立過程嚴管制度體系

生態(tài)環(huán)境保護涉及自然資源資產(chǎn)開發(fā)、管理的每一個過程。在源頭嚴防的基礎(chǔ)上，針對開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的損害環(huán)境問題，建立起一套約束地方和企業(yè)行為的制度體系，是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵之舉。從2016年起，中國開始探索對國土資源、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等自然資源建立有償使用制度，堅持“誰使用誰付費”原則避免在部分地區(qū)因公共自然資源無序開發(fā)利用造成的“竭澤而漁”和“公地悲劇”等。針對長江水生生物種類急劇減少、長江漁業(yè)資源逐年衰落甚至瀕臨枯竭的現(xiàn)實，從2020年開始施行十年禁漁，并且納入“十四五”規(guī)劃，從根本上保護長江生態(tài)環(huán)境和長江生物的多樣性，維護長江生態(tài)系統(tǒng)的平衡，給母親河一個休養(yǎng)生息的機會。

只有對自然資源進行科學(xué)評估，才能建立自然資源價格機制，從而正常進入交易市場，有償使用制度才會發(fā)揮作用，生態(tài)補償制度才能落到實處。這一系列過程是環(huán)環(huán)相扣，協(xié)同進行的。協(xié)同治理體現(xiàn)在生態(tài)補償環(huán)節(jié)中，東中西部地區(qū)之間、流域上下游之間，要通過科學(xué)合理的生態(tài)補償制度，推動生態(tài)產(chǎn)品受益方向生態(tài)產(chǎn)品提供方進行付費補償，調(diào)動提供方積極性，保障提供方利益，進一步深化細致地開展對重點生態(tài)功能區(qū)的涵養(yǎng)與保護工作。因此，建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制，必須從完善自然資源的認定、分類、估價、交易等一系列基礎(chǔ)性制度入手，加強對開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)的引導(dǎo)，實現(xiàn)流域上下游、東中西部重要生態(tài)保護區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強對生態(tài)環(huán)境的保護，還必須堅持節(jié)能減排、提質(zhì)增效齊頭并進。通過實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)還減污；探索實行污染物排放許可制度，完善生態(tài)環(huán)境保護管理體制和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制等，確保自然資源在生產(chǎn)消費的全過程得到嚴格監(jiān)管。

（三）立足責(zé)任建立后果嚴懲制度體系

長期以來，對領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)保職責(zé)、做好環(huán)保工作的要求比較泛化、籠統(tǒng)，形成了評議流于形式、法不責(zé)眾的局面。建立并實行生態(tài)責(zé)任終身追究制度，通過“責(zé)任清單”進一步明責(zé)，則有助于改變這一局面，推動綠色政績考核與生態(tài)文明建設(shè)考評機制同時發(fā)力，把資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等納入綜合評價體系，使綠色成為干部政績的指揮棒。在此基礎(chǔ)上，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、聯(lián)動追責(zé)、主體追責(zé)、終身追責(zé)”責(zé)任制，從根本上推動生態(tài)環(huán)境工作既從源頭得到進一步重視，又在事后得到進一步管理，從而為生態(tài)文明建設(shè)提供根本保障。

法律制度雖然嚴密，但破壞生態(tài)環(huán)境的行為卻時常出現(xiàn)。因此，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償及責(zé)任追究機制，將環(huán)境污染損害賠償制度納入民事基本法、環(huán)境基本法、環(huán)境單行法等有關(guān)法律條款，確保制度與法律相輔相成形成合力，可以使環(huán)境執(zhí)法做到有法可依、執(zhí)法必嚴。公眾是生態(tài)系統(tǒng)鏈條上的重要一環(huán)和生態(tài)環(huán)境保護中不可或缺的一分子，建立健全公眾參與機制不可忽視，能充分調(diào)動廣大人民群眾的主動性、創(chuàng)造性，推動廣大公眾發(fā)揮主體作用，只有以主人翁的態(tài)度真正投入到生態(tài)文明建設(shè)的方方面面，生態(tài)文明建設(shè)才會造福人類本身。