董曉博

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鐵嶺 112000）

1 前言

土地是發(fā)展的基礎(chǔ)，更是保證民生的根本，是創(chuàng)造財(cái)富的基石，土地問(wèn)題與國(guó)家安全息息相關(guān)，關(guān)系到國(guó)家糧食安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定，由此可見(jiàn)，耕地保護(hù)工作是關(guān)系到我國(guó)國(guó)家存亡的重要內(nèi)容，需要所有人長(zhǎng)期堅(jiān)持，正所謂國(guó)家興亡、匹夫有責(zé)，作為國(guó)家的一份子，必須思考耕地保護(hù)工作的有效開(kāi)展途徑，集思廣益，對(duì)我們僅存的耕地資源進(jìn)行保護(hù)與合理的規(guī)劃，充分開(kāi)發(fā)耕地資源，確保耕地資源的最大化利用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家強(qiáng)盛的促進(jìn)作用。

2 耕地保護(hù)制度的現(xiàn)狀分析

2.1 耕地用途管制制度

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，我國(guó)耕地?cái)?shù)量越來(lái)越少，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與工業(yè)建設(shè)對(duì)耕地面積大量占用，同時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也會(huì)占用耕地面積。基于此，最為重要的耕地保護(hù)方式就是嚴(yán)格管制耕地用途，尤其是要限制耕地向非耕地轉(zhuǎn)變的行為。首先，國(guó)家在耕地保護(hù)制度中對(duì)耕地用途管制進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，國(guó)家會(huì)對(duì)我國(guó)土地進(jìn)行總體的利用規(guī)劃，并對(duì)可以占用進(jìn)行建設(shè)的耕地區(qū)域進(jìn)行明確限定。其次，在總體土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年度會(huì)對(duì)耕地建設(shè)進(jìn)行計(jì)劃，嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的面積和數(shù)量。最后，對(duì)耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的行為要進(jìn)行嚴(yán)格審批，至少要上報(bào)至省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

2.2 耕地占用補(bǔ)償制度

土地管理法中明確規(guī)定，如果批準(zhǔn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地面積，必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的位置和面積進(jìn)行占用，同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循占多少、補(bǔ)多少的基本原則，由經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的耕地開(kāi)發(fā)人員作為第一責(zé)任人，開(kāi)發(fā)出與耕地質(zhì)量與數(shù)量一致的項(xiàng)目用地。如果開(kāi)墾的耕地并不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的要求，則應(yīng)當(dāng)按照各級(jí)人民政府的規(guī)定繳納符合標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)墾費(fèi)用，并將這部分資金作為專項(xiàng)資金，用于耕地開(kāi)墾。

2.3 基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田指的是根據(jù)國(guó)家人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平以及社會(huì)大眾對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求對(duì)建設(shè)用地及耕地面積劃分進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而明確地需要保留耕地且重點(diǎn)保護(hù)的農(nóng)田。土地管理法中明確規(guī)定，任何單位以及個(gè)人不得以任何理由在未經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的前提下占用基本農(nóng)田。

2.4 退耕補(bǔ)貼制度

農(nóng)用耕地可能會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣的問(wèn)題退耕，包括生態(tài)建設(shè)退耕以及災(zāi)害影響退耕等等，國(guó)家為了將這部分無(wú)法用于耕種的耕地進(jìn)行有效利用，會(huì)將耕地進(jìn)行收繳，并將其在有償使用產(chǎn)生的收益補(bǔ)貼一部分給退耕較多的省市。

3 耕地保護(hù)中存在的諸多問(wèn)題

3.1 保護(hù)耕地的行為與決策存在局限性

現(xiàn)階段，我國(guó)采用的耕地保護(hù)決策與制度上基本上還是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的模式進(jìn)行延續(xù)，認(rèn)為耕地保護(hù)的主要目的仍舊局限在解決我國(guó)土地資源緊缺問(wèn)題上，因此，耕地保護(hù)工作主要圍繞兩個(gè)思路開(kāi)展，分別是吃飯和建設(shè)。在這個(gè)大方向上，誕生了與耕地保護(hù)相關(guān)聯(lián)的種種制度與舉措，例如土地規(guī)劃政策、占補(bǔ)平衡等等。我們不能否認(rèn)這些土地保護(hù)政策的效果，但是我們也必須承認(rèn)，這些舉措并不能有效遏制政府在耕地保護(hù)過(guò)程中產(chǎn)生的違法行為，甚至還容易出現(xiàn)各種問(wèn)題，例如水土嚴(yán)重流失、投入產(chǎn)出比例失衡以及荒漠化問(wèn)題加重等等。

3.2 未完全建立耕地保護(hù)目標(biāo)體系

我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)初步建立了耕地保護(hù)目標(biāo)體系，但是這個(gè)體系并不完善，主要以《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》為基礎(chǔ)。但是長(zhǎng)期以來(lái)的考核都以GDP作為核心，地方政府為了實(shí)現(xiàn)更高的GDP目標(biāo)，導(dǎo)致現(xiàn)有的考核體系并不再適用，明顯缺少對(duì)耕地保護(hù)因素的考核，導(dǎo)致出現(xiàn)粗放的耕地利用現(xiàn)象，不僅有大量的經(jīng)濟(jì)、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地面積，還存在退耕還林情況，難以落實(shí)耕地保護(hù)制度，由此可見(jiàn)，我國(guó)面臨的耕地保護(hù)任務(wù)仍舊十分艱難。

3.3 缺乏科學(xué)的耕地保護(hù)規(guī)劃

我國(guó)一直以來(lái)都是工業(yè)大國(guó)，盲目地追求工業(yè)發(fā)展成了我國(guó)各個(gè)地區(qū)的普遍狀態(tài)，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，都沒(méi)有制定科學(xué)的耕地保護(hù)規(guī)劃，更沒(méi)有考慮到耕地保護(hù)規(guī)劃科學(xué)性的重要意義。目前我國(guó)地方財(cái)政的來(lái)源較為有效，缺乏完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。也就是說(shuō)，不發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)成果共享與資源共享，想要發(fā)展工業(yè)就必須依靠自身向工業(yè)化方向邁進(jìn)，這樣做只會(huì)產(chǎn)生諸多弊端，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低以及區(qū)域內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不僅浪費(fèi)資金，更浪費(fèi)了大量的土地資源。缺乏科學(xué)的耕地保護(hù)規(guī)劃直接影響著土地的合理利用，導(dǎo)致土地規(guī)劃與其他建設(shè)規(guī)劃相違背，無(wú)法順利銜接。

3.4 缺乏有效的土壤污染治理措施

根據(jù)有關(guān)資料內(nèi)容分析，近些年我國(guó)正面臨著嚴(yán)重的耕地質(zhì)量下降問(wèn)題，可以將耕地質(zhì)量下降問(wèn)題的主要表現(xiàn)形式概括為四個(gè)方面，分別是嚴(yán)重的水土流失、耕地沙化嚴(yán)重、污染嚴(yán)重以及過(guò)分的掠奪式土地開(kāi)發(fā)。

3.5 存在違法占用耕地行為

目前仍舊存在違法占用耕地的行為，首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)都離不開(kāi)工程項(xiàng)目的支持，重大工程項(xiàng)目占地的面積也更大，占用的土地區(qū)域涉及的因素與土地類型多樣，在項(xiàng)目審批過(guò)程中需要多個(gè)環(huán)節(jié)，例如申請(qǐng)林地占用許可、進(jìn)行環(huán)境評(píng)估、規(guī)劃修改等等，這些流程需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，更是難以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，部分工程項(xiàng)目因工期緊張，為了便于開(kāi)展建設(shè)工作，導(dǎo)致容易出現(xiàn)程序性違法問(wèn)題。其次，受到自然環(huán)境以及地質(zhì)地貌帶來(lái)的影響，地方政府在建設(shè)線性工程項(xiàng)目時(shí)難免會(huì)占用到基本農(nóng)田區(qū)域，但該工程可能并不符合允許占用基本農(nóng)田的建設(shè)范圍，工程建設(shè)只能擱置，或者采用違法手段進(jìn)行修建。最后是我國(guó)農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)的公民法律意識(shí)薄弱，尤其是依法用地方面的法律意識(shí)薄弱，很少有村民會(huì)按照宅基地流程審批用地行為，同時(shí)基層執(zhí)法力度較低，很難第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法占用耕地的行為，更無(wú)法起到震懾村民的效果。

3.6 缺乏完善的耕地保護(hù)監(jiān)管體系

我國(guó)更需要對(duì)耕地保護(hù)管理體系進(jìn)行完善，首先我國(guó)在耕地保護(hù)制度以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制定上存在漏洞，沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定非法占用農(nóng)用地以及耕作層破壞的界定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府監(jiān)管工作因缺乏明確的依據(jù)導(dǎo)致效果不佳。其次，針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的占用農(nóng)用地行為的監(jiān)管力度較低，同時(shí)仍沒(méi)有找到一個(gè)有效的解決方案。最后未建立一個(gè)完善的耕地保護(hù)聯(lián)合監(jiān)管體系，地方政府與農(nóng)業(yè)部門工作脫離，未對(duì)職責(zé)進(jìn)行明確劃分，甚至管理理念大相徑庭。

4 耕地保護(hù)制度的合理建議

4.1 建立健全的耕地保護(hù)法律體系

首先，法律和制度是一切工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，要建立健全的耕地保護(hù)法律體系，從修訂法律法規(guī)入手，對(duì)現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度進(jìn)行逐條分析與完善，補(bǔ)充缺失的法律法規(guī)條款。將耕地保護(hù)工作開(kāi)展的眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，不再局限于耕地保護(hù)的數(shù)量上，而是要關(guān)注耕地保護(hù)的力度和質(zhì)量。在耕地保護(hù)制度中增加與土壤污染防治相關(guān)的規(guī)定條款，將耕地保護(hù)的數(shù)量與質(zhì)量放在相同重要的位置上，為日后開(kāi)展耕地保護(hù)工作奠定法律保障。在我國(guó)耕地保護(hù)工作落實(shí)的過(guò)程中，隨著實(shí)踐過(guò)程的深入，耕地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)都得到了不斷的發(fā)展與完善，耕地保護(hù)制度對(duì)我國(guó)整體發(fā)展與糧食安全等各個(gè)方面都有著重要的意義。耕地保護(hù)制度的出臺(tái)對(duì)我國(guó)耕地資源保護(hù)工作進(jìn)行了保證，更為糧食安全工作奠定了制度基礎(chǔ)。耕地保護(hù)法律體系主要包含幾個(gè)方面的內(nèi)容，例如從宏觀角度對(duì)耕地利用年度、季度規(guī)劃進(jìn)行明確，落實(shí)永久性基本農(nóng)田范圍，并將基本農(nóng)田保護(hù)作為土地規(guī)劃統(tǒng)籌的切入點(diǎn)，其次，要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度的改革與創(chuàng)新工作，構(gòu)建一個(gè)完整的政策制度體系，尤其是要對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，快速解決存在于城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展與土地資源利用之間的矛盾問(wèn)題。通過(guò)采用增存掛鉤政策大力推動(dòng)耕地保護(hù)的高質(zhì)量開(kāi)展，優(yōu)化我國(guó)國(guó)土土地利用布局情況，從根本上提升耕地利用效率。

4.2 嚴(yán)格落實(shí)土地總體規(guī)劃

嚴(yán)格落實(shí)土地總體規(guī)劃的重點(diǎn)就在于對(duì)土地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，確保盡量不減少耕地總面積，嚴(yán)格把控城市建設(shè)占用耕地的規(guī)模，避免因土地建設(shè)導(dǎo)致耕地面積大幅度下降的問(wèn)題出現(xiàn)。在規(guī)劃城市建設(shè)用地范圍及規(guī)模時(shí)，必須符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并盡可能高效利用現(xiàn)有土地面積，盡量減少對(duì)耕地面積及農(nóng)用地的占用。在對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮國(guó)家總體土地規(guī)劃，確保各級(jí)土地規(guī)劃的良好銜接。同時(shí)，對(duì)土地建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，不得突破土地總體規(guī)劃對(duì)城市及耕地等土地的劃分范圍。

4.3 加大耕地保護(hù)工作執(zhí)行力度

加大耕地保護(hù)工作執(zhí)行力度的基礎(chǔ)就是嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)要求，主要通過(guò)以下五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)符合基本農(nóng)田的保護(hù)：首先，不得對(duì)除國(guó)家規(guī)定之外的重點(diǎn)項(xiàng)目外其他建設(shè)占用基本農(nóng)田，也就是說(shuō)，基本農(nóng)田是保證耕地面積的基礎(chǔ)，除極特殊情況外無(wú)任何理由可以占用。其次，具有良好耕作條件的基本農(nóng)田嚴(yán)禁被劃分為退耕還林以及生態(tài)建設(shè)范圍內(nèi)，不能違反我國(guó)整體土地利用規(guī)劃，不得隨意以各種理由減少基本農(nóng)田面積。第三是嚴(yán)禁利用基本農(nóng)田開(kāi)展植樹(shù)造林，更不能利用基本農(nóng)田發(fā)展林業(yè)與種植業(yè)。第四是不準(zhǔn)利用基本農(nóng)田進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更不允許出現(xiàn)一切可能對(duì)耕作層產(chǎn)生破壞的生產(chǎn)活動(dòng)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。最后是嚴(yán)禁利用基本農(nóng)田建設(shè)綠色設(shè)施，例如綠色隔離帶以及綠色通道。不僅如此，加大耕地保護(hù)工作執(zhí)行力度的有效途徑還有對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管制度的強(qiáng)化，隨著信息技術(shù)水平的不斷提升，衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)在各行各業(yè)都得到了良好的發(fā)展，有利于提升土地整體耕地質(zhì)量，并監(jiān)控耕地向其他類型用地轉(zhuǎn)換的行為。如果發(fā)現(xiàn)非法利用基本農(nóng)田的行為，嚴(yán)格執(zhí)行誰(shuí)破壞農(nóng)田，誰(shuí)進(jìn)行復(fù)墾的基本原則，加大耕地復(fù)墾工作力度，維持基本農(nóng)田數(shù)量及面積的長(zhǎng)期穩(wěn)定，有效提升基本農(nóng)田耕地質(zhì)量。

4.4 保護(hù)耕地，有效節(jié)約集約用地

落實(shí)耕地保護(hù)制度，守住耕地面積紅線，有效實(shí)現(xiàn)集約用地的節(jié)約。在保護(hù)耕地時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循四個(gè)基本原則，分別是嚴(yán)控增量、管住總量、節(jié)約集約以及盤活存量。在這四個(gè)原則的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)階段閑置的土地進(jìn)行充分開(kāi)發(fā)與利用，從而提升土地總體利用效率，在保證耕地面積的同時(shí)為必要的工程建設(shè)用地提供保障作用。應(yīng)當(dāng)從宏觀角度出發(fā)，建立完善的集約用地節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)體系，對(duì)土地管理制度進(jìn)行充分落實(shí)，宏觀調(diào)控土地管理相關(guān)政策。對(duì)建設(shè)用地使用耕地面積的有償使用費(fèi)進(jìn)行調(diào)整提升，從而確保建設(shè)用地利用最大化，通過(guò)提升城鎮(zhèn)建設(shè)土地使用稅，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及資源配置在耕地保護(hù)工作中起到的基礎(chǔ)性作用。

4.5 通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)手段提高耕地保護(hù)質(zhì)量

耕地保護(hù)工作主要分為兩個(gè)部分，分別是質(zhì)量保護(hù)與數(shù)量保護(hù)，如果說(shuō)耕地?cái)?shù)量難以增加，而且農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的數(shù)量已經(jīng)確定，那么耕地質(zhì)量在一定程度上直接決定著耕地的數(shù)量，如果耕地質(zhì)量高，則耕地?cái)?shù)量會(huì)隨之下降，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展有著重要作用。通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)手段提高耕地保護(hù)質(zhì)量可以主要利用四個(gè)方向進(jìn)行，首先是防止出現(xiàn)水土流失問(wèn)題，其次是避免出現(xiàn)嚴(yán)重的耕地鹽堿化現(xiàn)狀，第三是防止因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等各項(xiàng)因素造成耕地污染，最后是對(duì)耕作層進(jìn)行保護(hù)。

4.6 對(duì)耕種層破壞及農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確

首先應(yīng)當(dāng)明確耕種層破壞標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，將達(dá)到破壞程度的指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，從耕地區(qū)域糧食生產(chǎn)能力、耕作層完整性以及自然屬性等角度出發(fā)，對(duì)耕作層的破壞情況進(jìn)行衡量，在為正確執(zhí)法提供依據(jù)的基礎(chǔ)上避免出現(xiàn)一刀切行為。其次應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，明確用地面積，并將各類建設(shè)項(xiàng)目允許占用最大耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。同時(shí)要積極研究學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)用地建設(shè)商業(yè)的經(jīng)典案例，強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)。最后是要完善農(nóng)用地占用的標(biāo)準(zhǔn)，最后要明確占用農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合各個(gè)相關(guān)部門的優(yōu)勢(shì)，制定完善的劃分標(biāo)準(zhǔn)，減少占用農(nóng)用地行為的發(fā)生，提升農(nóng)用地效率。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，耕地保護(hù)制度的落實(shí)與完善是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的重中之重，土地是發(fā)展的根本，更是保證人民生活的基礎(chǔ)條件?，F(xiàn)階段耕地保護(hù)制度的落實(shí)仍舊存在諸多問(wèn)題需要解決，只有發(fā)現(xiàn)存在于其中的弊端，提出對(duì)耕地保護(hù)制度的合理建議，才能提高耕地保護(hù)工作質(zhì)量，減少非法占用農(nóng)用地與基本農(nóng)田的行為發(fā)生，同時(shí)促進(jìn)耕地的最大化利用，發(fā)揮耕地的重要作用。