徐沖

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各地城建急速擴(kuò)張，大片城市周邊的農(nóng)村集體土地被依法征遷，轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。伴隨著土地的征遷，廣大以集體承包土地為主要收入來源的失地農(nóng)民，如何有效解決養(yǎng)老后顧之憂，切實(shí)保障基本生活，逐步成為化解土地征遷矛盾過程中的焦點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國各地均出臺(tái)了相關(guān)的失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障政策，以解決農(nóng)村居民失去承包土地后的養(yǎng)老問題。各地的失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障政策不僅為廣大農(nóng)村失地居民提供了積極的后勤保障，同時(shí)也助推了城市土地適時(shí)征遷和建設(shè)項(xiàng)目的快速落地。

一、現(xiàn)行制度實(shí)施情況

目前，各地對(duì)失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，主要采取兩種方式：一是通過給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，如山東省、江蘇省等；二是單獨(dú)建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，實(shí)行單建制保障，如安徽省。無論是納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，還是單建制開展養(yǎng)老保障，都涉及以下三個(gè)方面的主要內(nèi)容：

（一）保障范圍

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的保障工作，主要由各地人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，但具體到人員身份認(rèn)定、征遷資料審核等相關(guān)工作，各地政策不一，一般由自然資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等涉及征遷的相關(guān)部門聯(lián)合開展，例如：安徽省某市失地農(nóng)民身份，就是依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記認(rèn)定的農(nóng)村耕地承包確權(quán)情況，由自然資源規(guī)劃部門按照征地面積除以村民組人均耕地面積確認(rèn)征地安置指標(biāo)數(shù)（保障人數(shù)），被征遷對(duì)象申報(bào)，經(jīng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)三級(jí)土地征遷部門確認(rèn)，報(bào)市自然資源規(guī)劃部門審批備案，符合條件的人員，由人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)納入基本養(yǎng)老保障。

（二）基金籌集

在籌集渠道上，根據(jù)新的《國土法》等規(guī)定，失地農(nóng)民保障資金應(yīng)單獨(dú)安排，納入征地成本，不再從安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)中支出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)國家資金籌集政策落實(shí)較好，以前各類不符合規(guī)定的資金籌集渠道得以整改，并且，不少地方還將籌集資金統(tǒng)一納入社?；?，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶管理，進(jìn)一步確保了基金安全。在籌資標(biāo)準(zhǔn)上，各地有所不同，很多地方采取與當(dāng)?shù)鼐C合地價(jià)相掛鉤的方式進(jìn)行資金籌集，根據(jù)調(diào)查，全國大部分地區(qū)的籌集標(biāo)準(zhǔn)，基本按照征地區(qū)片綜合地價(jià)1∶1 左右的比例進(jìn)行保障資金籌集，籌集的保障資金主要用于基本養(yǎng)老保障的補(bǔ)貼或待遇發(fā)放，如某省采取“按戶征遷、按人保障”的方式，籌集水平依據(jù)征遷戶土地?cái)?shù)量、區(qū)片地價(jià)進(jìn)行計(jì)算，按照籌集的資金多少，全部納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。

（三）待遇水平

根據(jù)保障方式的不同，各地保障水平差距較大。有些地方的待遇水平與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障掛鉤，有些地方與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)關(guān)聯(lián)，還有些地方實(shí)行“以籌定支”的方式一次性核定待遇，如安徽省某地市，按照征地時(shí)參加養(yǎng)老保障人員的年齡、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為其配置繳費(fèi)補(bǔ)貼賬戶，具體標(biāo)準(zhǔn)為：16 周歲至女34 男39 周歲的補(bǔ)貼2 萬元；女35男40周歲至女39男44周歲的補(bǔ)貼2.5萬元；女40男45周歲至女44男49周歲的補(bǔ)貼3萬元；女45男50周歲至女49男54周歲的補(bǔ)貼3.5萬元；女滿50男滿55周歲及以上的補(bǔ)貼4萬元。根據(jù)以上補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民達(dá)到法定退休年齡后，享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，人均養(yǎng)老金約390元；享受企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，補(bǔ)貼賬戶金額（含銀行利息）全部退還給本人。

二、存在的主要問題

目前，各地失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度實(shí)施過程中主要存在以下幾個(gè)問題：

（一）新老人員保障制度割裂

部分地方失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障政策實(shí)行“老人老辦法、新人新制度”，雖然保障基金實(shí)行統(tǒng)一管理，但制度框架、保障方式、待遇標(biāo)準(zhǔn)完全不同，新、老制度保障的人員互相不能銜接流通，無法實(shí)現(xiàn)逐步過渡或合并。

（二）保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)過低

據(jù)了解，無論是按照納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是按照單建制保障的方式，普遍存在保障待遇相對(duì)較低的問題。以調(diào)查的某省一個(gè)地級(jí)市目前待遇標(biāo)準(zhǔn)為例：

1.與低保標(biāo)準(zhǔn)相比

目前，該市城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇為678 元，新、老人員的保障待遇均較城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇略低。

2.與其他社會(huì)保障相比

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均養(yǎng)老金從2007 年的975.52 元調(diào)整到現(xiàn)在的2841 元，遠(yuǎn)高于被征地農(nóng)民保障待遇。

三、完善保障政策的思考

實(shí)行將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障政策，基本符合國家擬向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡、增強(qiáng)保障能力的總體精神和要求，且保障政策執(zhí)行逐步趨于穩(wěn)定，并完全滿足向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接的條件，針對(duì)單建制保障的地方，建議：

（一）完成新老領(lǐng)取待遇人員政策統(tǒng)一

針對(duì)領(lǐng)取被征地保障待遇的老人員，采取給予一次性補(bǔ)貼，直接納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障制度模式，同時(shí)，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予參保繳費(fèi)補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼資金一次性計(jì)入其城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，增發(fā)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，確保保障待遇不降低，補(bǔ)貼資金由被征地保障基金統(tǒng)一支付，不足部分由財(cái)政兜底。

（二）實(shí)現(xiàn)參保階段老人員向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接

對(duì)參保繳費(fèi)階段的老人員，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立繳費(fèi)補(bǔ)貼賬戶?？紤]被征地保障基金承受能力和分散財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)等因素，建議由政府按年給予保費(fèi)代繳，代繳標(biāo)準(zhǔn)可以參照當(dāng)?shù)芈毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)靈活就業(yè)繳費(fèi)基數(shù)，待達(dá)到法定退休年齡，實(shí)際享受補(bǔ)貼年限不足15 年的，剩余年限一次性計(jì)入其個(gè)人賬戶。

以此為標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到法定退休年齡后，辦理城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休，按照國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接政策處理其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，繳費(fèi)補(bǔ)貼（含銀行利息）轉(zhuǎn)移合并到企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或退還給本人。

（三）提高保障制度間轉(zhuǎn)移銜接的補(bǔ)貼水平

近年來，江西、湖南、湖北等省陸續(xù)出臺(tái)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策，通過采取給予繳費(fèi)補(bǔ)貼的方式，直接將被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，較好地保障了被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)。其中：江西省、湖南省按照一次性補(bǔ)繳城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額為上年度全省在崗職工年平均工資的60%×12%×補(bǔ)貼年限（不超過15年），每人補(bǔ)貼資金約在6萬～7.5萬元之間；湖北省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入的3倍（約5萬元）。參照以上各省出臺(tái)的保障辦法中制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在各地失征地保障基金略有結(jié)余或財(cái)政承擔(dān)能力足夠的情況下，可以適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高其保障待遇水平。

四、結(jié)論

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，是廣大農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保障公平性、可持續(xù)性的最佳途徑：一是通過納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行保障，并隨著國家、省對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的調(diào)整政策一起調(diào)整，基金規(guī)模更大、保障水平更高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)，社會(huì)公平性逐步提高、征遷矛盾有效緩解；二是從目前全國各地保障工作來看，未來被征地農(nóng)民逐年加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，保障基金基本實(shí)現(xiàn)收支平衡，各地財(cái)政總體負(fù)擔(dān)較輕。