為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，開(kāi)啟了EOD模式試點(diǎn)工作。截至目前，征集批準(zhǔn)了兩批共94個(gè)試點(diǎn)。開(kāi)啟試點(diǎn)工作以來(lái)，各地積極參與，部分項(xiàng)目取得了比較好的成效，部分地區(qū)摸索出了一定的經(jīng)驗(yàn)。

什么是EOD模式？

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Ecology-Oriented Development），簡(jiǎn)稱(chēng)EOD模式，是以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

EOD模式是實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展融合共生的創(chuàng)新實(shí)踐。EOD模式并沒(méi)有改變現(xiàn)有的項(xiàng)目組織實(shí)施管理體系，而是通過(guò)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開(kāi)發(fā)與持續(xù)運(yùn)營(yíng)、投融資與項(xiàng)目實(shí)施等，在項(xiàng)目組織實(shí)施模式上進(jìn)行探索和創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，建立保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的平衡點(diǎn)。

EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效路徑。通過(guò)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的增值溢價(jià)。

EOD模式是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理投融資的有效機(jī)制。推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理由公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_(kāi)發(fā)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，為社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理投入和多元參與的目的。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，EOD模式是“兩山”轉(zhuǎn)化在項(xiàng)目運(yùn)作層面的具體應(yīng)用，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。

為什么要推進(jìn)EOD模式？

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境治理重大項(xiàng)目的實(shí)施面臨兩個(gè)方面的主要問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題是，隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)深入，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的資金需求越來(lái)越大，但缺乏資金來(lái)源和渠道，總體投入不足。

一方面，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目大多具有較強(qiáng)的公益性特征，像污水、垃圾、危廢處置等具有收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域非常少，絕大部分領(lǐng)域和項(xiàng)目還是以政府投資為主，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付或地方財(cái)政投入。當(dāng)前，在各級(jí)財(cái)政支出壓力比較大的情況之下，這種方式顯然是難以持續(xù)的。另一方面，公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目缺乏有效的融資渠道。近年來(lái)，金融資金逐步收緊，PPP、專(zhuān)項(xiàng)債這些原有渠道的使用范圍也已經(jīng)非常窄了，純公益性的、以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目已經(jīng)很難入庫(kù)。

很多公益性項(xiàng)目，比如飲用水水源地保護(hù)、水體治理等，迫切需要實(shí)施，也迫切需要找到一些新的渠道提供資金保障。

第二個(gè)問(wèn)題是，生態(tài)環(huán)境治理的外部經(jīng)濟(jì)性非常強(qiáng)，治理效益難以內(nèi)部化，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)割裂，環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。例如，河道水質(zhì)改善后，周邊環(huán)境質(zhì)量提升，會(huì)對(duì)商業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等有明顯的價(jià)值釋放和提升作用。這個(gè)價(jià)值增量就是生態(tài)環(huán)境治理的外部經(jīng)濟(jì)性。亟須找到一種把生態(tài)環(huán)境治理效益和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值內(nèi)部化的方式。

基于以上問(wèn)題，在設(shè)計(jì)EOD模式時(shí)遵循這樣的底層邏輯：以降低公益性生態(tài)環(huán)境治理財(cái)政投入為目標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境治理對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)性（增值收益）內(nèi)部化為途徑，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理反哺為主線，以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提升反哺動(dòng)力，以一體化實(shí)施保障反哺實(shí)現(xiàn)。

EOD模式就是把生態(tài)環(huán)境治理和與之關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)深度融合實(shí)施，讓市場(chǎng)化主體把這些產(chǎn)業(yè)未來(lái)的收益提前投入到生態(tài)環(huán)境治理中去，然后通過(guò)后期的產(chǎn)業(yè)價(jià)值增值，把治理成本收回來(lái)。

EOD模式的四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

第一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，深度融合。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要有效深度融合，相互促進(jìn)，相互增值。只有這樣，市場(chǎng)主體才有動(dòng)力，在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目還沒(méi)有收益的前期，愿意投入資金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，后期產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)獲得收益后，也有動(dòng)力繼續(xù)投入推進(jìn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。深度融合是EOD項(xiàng)目中非常關(guān)鍵的點(diǎn)，如果前期沒(méi)有設(shè)計(jì)好，整個(gè)EOD項(xiàng)目可能會(huì)半途而廢。

第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理投入的增值反哺。一些地方政府在EOD項(xiàng)目謀劃過(guò)程中提到，這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施完以后會(huì)改善周邊生態(tài)環(huán)境，會(huì)引來(lái)更多的產(chǎn)業(yè)落地，會(huì)增加地方政府的稅收，地方政府再拿這個(gè)錢(qián)來(lái)反哺到這個(gè)項(xiàng)目中去。這樣的大循環(huán)不是EOD模式所倡導(dǎo)的。EOD模式倡導(dǎo)的是，在整個(gè)項(xiàng)目層面，邊界范圍要清晰，成本收益也非常明確，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

第三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施。一個(gè)整體項(xiàng)目，即生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)二者是一個(gè)整體項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境治理作為整個(gè)項(xiàng)目的投入要素一體化推進(jìn)。一個(gè)主體實(shí)施，為了實(shí)現(xiàn)總體收益與成本平衡，保障反哺的成立，整個(gè)項(xiàng)目必須由一個(gè)市場(chǎng)主體來(lái)統(tǒng)籌實(shí)施。建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化實(shí)施，生態(tài)環(huán)境治理的建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營(yíng)，以及產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，要在整個(gè)項(xiàng)目周期里融合設(shè)計(jì)、一體化實(shí)施。

第四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，EOD項(xiàng)目一定是以“E”為基礎(chǔ)，解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。首先，在項(xiàng)目謀劃階段，要識(shí)別實(shí)施緊迫性強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益高的生態(tài)環(huán)境治理及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；其次，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施完之后，能夠確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善和持續(xù)向好。

EOD模式需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

基于現(xiàn)階段EOD模式試點(diǎn)工作，EOD項(xiàng)目在實(shí)施中需要關(guān)注幾個(gè)問(wèn)題。

第一，因地制宜，探索差異化路徑。每個(gè)地方的情況不同，EOD項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容和組合方式也是千差萬(wàn)別。例如，有的是河道治理，有的是良好水體保護(hù)，關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)有的是生態(tài)旅游，有的是生態(tài)農(nóng)業(yè)。所以不能生搬硬套，需要因地制宜，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，探索差異化路徑。

由此衍生出一個(gè)相關(guān)問(wèn)題，因?yàn)镋OD項(xiàng)目的差異化和多樣性，涉及的職能部門(mén)也會(huì)不同，有可能是住建、水利、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)，也有可能是林草、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)，所以EOD項(xiàng)目必須由市（縣、區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會(huì)來(lái)牽頭和統(tǒng)籌，鼓勵(lì)地方政府或園區(qū)管委會(huì)與試點(diǎn)依托的項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)與實(shí)施。

第二，守正創(chuàng)新，守住紅線底線。EOD模式是一種在“守正”基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新”。EOD模式的創(chuàng)新體現(xiàn)在項(xiàng)目組織實(shí)施方式上，并沒(méi)有改變目前的投資和項(xiàng)目管理政策。不能以EOD的名義去突破現(xiàn)有的政策約束，尤其在紅線管控、自然資源管理、土地政策等方面。

EOD模式試點(diǎn)的意義在于，以一種新的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，探索治理與開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新、實(shí)施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新。通過(guò)試點(diǎn)工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再把這些經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到其他項(xiàng)目中去。

第三，明確模式適用范圍，不泛化，不異化。在試點(diǎn)申報(bào)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些地方因?yàn)橛兄卫砘蜷_(kāi)發(fā)的需求，然后就“包裝”EOD項(xiàng)目，“包裝”的過(guò)程中無(wú)限泛化項(xiàng)目收益，這很可能造成整個(gè)項(xiàng)目后續(xù)難以實(shí)施。EOD模式只是在特定條件下適用的一種模式，不能把它泛化異化到所有項(xiàng)目中去。

EOD模式有它的適用范圍。在治理項(xiàng)目識(shí)別過(guò)程中，要選擇那些實(shí)施緊迫性強(qiáng)的、生態(tài)環(huán)境效益高的項(xiàng)目；在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識(shí)別中，要選擇那些契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益能力強(qiáng)的項(xiàng)目；治理需求與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間要有深度的融合關(guān)系，努力達(dá)到成本收益平衡。

著力打造小而美的EOD項(xiàng)目。大片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的落地和實(shí)施很困難，邊界和收益不清晰，要素難以保障，項(xiàng)目綜合成本與總體收益的整體賬也很難測(cè)算。同時(shí)，EOD項(xiàng)目也有項(xiàng)目規(guī)模與市場(chǎng)主體資信評(píng)級(jí)、地方財(cái)政能力相適宜的融資要求。

第四，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃，重“謀”不重“編”。EOD項(xiàng)目最關(guān)鍵的還是謀劃，如果沒(méi)有做好前期項(xiàng)目謀劃，方案靠“編”，項(xiàng)目靠硬捆、拼湊，是很難獲得融資，將來(lái)也實(shí)施不好的。

EOD項(xiàng)目的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^(guò)程，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，統(tǒng)籌謀劃，項(xiàng)目搭配必須合理，這是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。第二，系統(tǒng)安排，項(xiàng)目各要素都要有保障。第三，綜合測(cè)算，明確成本收益，評(píng)估能否平衡。第四，優(yōu)化調(diào)整，在成本收益不能平衡的情況下，適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目邊界范圍。第五，依法依規(guī)立項(xiàng)和實(shí)施，明確治理成效要求，建立健全評(píng)價(jià)考核機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程監(jiān)管。

EOD模式試點(diǎn)工作進(jìn)展和下一步工作安排

試點(diǎn)工作進(jìn)展。自EOD模式試點(diǎn)工作開(kāi)始以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行同意開(kāi)展了兩批共94個(gè)試點(diǎn)。按照生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)管理的要求，截至目前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)向金融機(jī)構(gòu)推送了兩批共118個(gè)EOD項(xiàng)目入庫(kù)，包括前期支持的94個(gè)試點(diǎn)和后來(lái)各地申報(bào)上來(lái)的24個(gè)項(xiàng)目，投資總額為6721.2億元，融資需求4520.4億元。隨著入庫(kù)工作的持續(xù)推進(jìn)，入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量也會(huì)持續(xù)增加。截至2022年9月，已獲得金融機(jī)構(gòu)授信1329.9億元，發(fā)放貸款302.4億元。

除此之外，很多省份也開(kāi)始積極開(kāi)展省級(jí)EOD試點(diǎn)工作，包括江蘇、山東、安徽、福建等，建立了省級(jí)EOD項(xiàng)目庫(kù)。在前期兩批試點(diǎn)項(xiàng)目中，有部分項(xiàng)目，例如重慶廣陽(yáng)島、山東日照水庫(kù)、內(nèi)蒙古庫(kù)布齊沙漠等項(xiàng)目，都取得了比較好的效果。下一步將加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，篩選典型案例。

下一步工作安排。第一，加強(qiáng)調(diào)研指導(dǎo)，扎實(shí)推進(jìn)EOD項(xiàng)目落地見(jiàn)效。對(duì)目前入庫(kù)的118個(gè)項(xiàng)目逐步開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作。第二，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，加大多元資金精準(zhǔn)支持力度。依托金融項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)銀行等10家金融機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，加強(qiáng)金融資金精準(zhǔn)支持。第三，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快形成EOD模式示范案例，加強(qiáng)案例的宣傳和推廣。第四，完善EOD相關(guān)政策體系，規(guī)范EOD項(xiàng)目實(shí)施管理。