□ 馬愛民

2020年9月22日，國 家 主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表的重要講話中指出，《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護地球家園需要采取的最低限度行動，各國必須邁出決定性步伐。中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)愿景，是黨中央深思熟慮后作出的重大戰(zhàn)略決策，是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是我國對國際社會的鄭重承諾。

一、我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效的新階段

從全球來看，各國都經(jīng)歷了從污染治理走向減污與降碳并行的歷程?！岸?zhàn)”以后，隨著各國經(jīng)濟快速發(fā)展，科技日新月異，環(huán)境污染問題也引起了各界關(guān)注。1972年，聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議，標(biāo)志著國際社會正式向環(huán)境污染問題宣戰(zhàn)。進入20世紀80年代以后，氣候變化加劇、生物多樣性銳減、臭氧空洞擴大、荒漠化蔓延等一系列的生態(tài)環(huán)境問題日益突出。在此情況下，聯(lián)合國于1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開環(huán)境與發(fā)展大會，開啟了向可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。會議的成果文件《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》《關(guān)于森林問題的原則聲明》和《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》等反映出國際社會更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，而不僅僅是污染治理。

中國環(huán)境治理的歷程與國際社會走過的歷程基本一致。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護取得歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，碳排放強度顯著降低。2021年，全國地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到87.5%，較2015年提高6.3個百分點；細顆粒物（PM2.5）年均濃度降至30微克/立方米，較2015年下降34.8%。全國地表水國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例較2015年提高了18.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降8.5個百分點。碳排放強度顯著下降，截至2020年年底，中國碳排放強度較2005年降低48.4%，已經(jīng)基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的勢頭。

但是，我們必須看到，我國生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，建設(shè)美麗中國和實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)愿景任重道遠。2021年全國地級及以上城市中仍有四成左右空氣質(zhì)量未達標(biāo)；PM2.5平均濃度仍然高于先進國家水平；單位GDP能耗、單位GDP用水量等資源消耗水平仍然較高；二氧化碳等溫室氣體的排放仍在增長，尚未實現(xiàn)排放達峰。

因此，我國面臨同時應(yīng)對治理污染和控制溫室氣體排放的嚴峻挑戰(zhàn)。發(fā)達國家已經(jīng)基本解決環(huán)境污染問題，且多數(shù)國家已經(jīng)實現(xiàn)碳排放達峰，進入了強化降碳走向碳中和的階段。許多發(fā)展中國家還處在工業(yè)化初期階段，不論是工業(yè)污染物還是溫室氣體的排放量都比較小，減污和降碳的任務(wù)不像中國這樣重。與這些國家不同，當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)治理的要求進一步凸顯，協(xié)同推進減污降碳成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。

二、減污降碳協(xié)同增效是落實“雙碳”目標(biāo)的重要途徑

2020年以來，習(xí)近平主席在眾多重要國際場合闡述中國的“雙碳”目標(biāo)和舉措，在中央政治局有關(guān)會議和集體學(xué)習(xí)中研究部署落實碳達峰碳中和工作，在中央經(jīng)濟工作會議、中財委會議提出做好碳達峰碳中和工作的基本思路和近期安排。2021年10月，我國先后制定發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》，完成了實施“雙碳”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計。

綠色低碳發(fā)展是落實“雙碳”戰(zhàn)略的重要途徑?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出，到2060年，要全面建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系、清潔低碳安全高效的能源體系。綠色發(fā)展，即在發(fā)展的同時保護環(huán)境。循環(huán)發(fā)展，即在發(fā)展的過程中提高資源利用效率，節(jié)約資源。低碳發(fā)展，即在發(fā)展的過程中逐步實現(xiàn)與碳排放的“脫鉤”，以更低的碳排放實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

減污與降碳的協(xié)同是完全可能的。第一，環(huán)境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程的特性?；茉聪M、工業(yè)、交通運輸、居民生活等既是環(huán)境污染物的主要來源，也是溫室氣體排放的主要來源，減污和降碳有一致的控制對象。第二，2015年修訂的《大氣污染防治法》增加了專門條款，要求實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制，為實施減污降碳協(xié)同治理提出了法律要求。第三，2018年4月，應(yīng)對氣候變化職能由國家發(fā)展和改革委員會轉(zhuǎn)隸新組建的生態(tài)環(huán)境部，為強化減污與降碳協(xié)同增效提供了更好的組織保障。

推動形成減污降碳政策合力是落實雙碳戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。推進雙碳戰(zhàn)略的實施是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府部門、經(jīng)濟社會各領(lǐng)域、各行業(yè)的密切合作。落實雙碳戰(zhàn)略的“1+N”政策體系正在形成，多個領(lǐng)域的政策已經(jīng)出臺。作為主管生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化工作的生態(tài)環(huán)境部門，同時承擔(dān)減污和降碳的職責(zé)，要統(tǒng)籌考慮減污和降碳的要求，積極形成政策合力，同向發(fā)力，同頻共振，力爭事半功倍之效；要發(fā)展行之有效的政策工具，特別是堅持兩手發(fā)力，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合；還要建立健全“雙碳”工作激勵約束機制，調(diào)動社會各界的積極有效參與。

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時提出，“十四五”時期我國生態(tài)文明建設(shè)，進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。會議提出，要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。生態(tài)環(huán)境部門認真落實黨中央、國務(wù)院戰(zhàn)略部署，對做好減污降碳協(xié)同增效進行了總體設(shè)計。2021年1月9日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等七個部門聯(lián)合發(fā)布《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，明確了指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標(biāo)，提出了開展模式創(chuàng)新、強化支撐保障、加強組織實施等具體措施。

三、減污降碳協(xié)同增效的具體要求

雖然實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效切實可行，但要真正做到并不容易，需要統(tǒng)籌謀劃，精心設(shè)計，積極行動。要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，需要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，明晰治理路徑，推動政策協(xié)同，勇于創(chuàng)新機制，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，強化科技支撐。

所謂減污與降碳的協(xié)同，首先是減污和降碳二者的同向發(fā)力。一方面，在控制溫室氣體排放的過程中減少其他污染物的排放。由于大氣污染物與溫室氣體具有一定的同根同源性，采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等措施，可以為碳排放達峰和空氣質(zhì)量達標(biāo)發(fā)揮雙重支撐作用。另一方面，在控制工業(yè)污染物排放及生態(tài)文明建設(shè)過程中，也可以同時減少二氧化碳及其他溫室氣體的排放。例如，通過加強山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，大規(guī)模綠化國土空間，推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，健全耕地休耕輪作制度等，既能維護和加強生態(tài)系統(tǒng)功能，又能提高固碳能力。再如，落實《蒙特利爾議定書》要求，減少損害臭氧層物質(zhì)的排放，既能保護臭氧層，也能減少溫室氣體排放。

減污與降碳協(xié)同的另一方面，是避免相互之間的負面影響。雖然減污與降碳從總體上方向一致，但并非總是完全一致。污染治理特別是末端治理，如采取電廠脫硫等行動，往往會增加能源消耗，產(chǎn)生溫室氣體排放，因此，減污時也要進行不同技術(shù)路線的比選，除了評估減污的效果，也要注重控制碳排放。采取降碳行動的同時也可能帶來其他環(huán)境影響。例如，在開發(fā)光伏、風(fēng)電等可再生能源的過程中，需要認真評估其可能帶來的環(huán)境影響，從而同步實現(xiàn)減碳與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

減污與降碳協(xié)同需要加強源頭防控。溫室氣體的特點決定了它一旦產(chǎn)生，就難以通過類似污染物末端治理的手段消除。大規(guī)模發(fā)展碳匯存在困難，碳捕集、利用和封存技術(shù)尚未真正商業(yè)化，還需要解決成本和環(huán)境風(fēng)險等問題。而污染物雖然可以通過末端治理解決，但這一過程中需要消耗能源資源，反而加大了溫室氣體的排放壓力。因此，源頭防控是實現(xiàn)減污與降碳的最佳選擇。要加強準(zhǔn)入管理，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展。新建項目要采取先進適用的工藝技術(shù)和裝備，能耗、物耗、水耗要達到清潔生產(chǎn)先進水平。

減污與降碳協(xié)同需要突出重點領(lǐng)域。污染物排放和溫室氣體排放來源很多，涉及經(jīng)濟活動和日常生活的方方面面?？刂茰厥覛怏w排放也有很多路徑，但最主要的途徑還是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和作為主要排放源的工業(yè)、交通運輸、居民生活領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型。在能源方面，要建設(shè)以非化石能源為基礎(chǔ)、電力為主體的清潔低碳安全高效的現(xiàn)代能源體系，實現(xiàn)能源電氣化、電力脫碳化。要大幅度提高能源綜合利用效率水平。以二氧化碳排放控制目標(biāo)倒逼對化石能源的消費總量控制，推進非化石能源對化石能源的存量替代，嚴格控制化石能源消費總量。大力發(fā)展非化石能源，不斷提高非化石能源在能源消費中的比重，逐步形成以非化石能源為基礎(chǔ)的氣候友好型能源系統(tǒng)。在工業(yè)方面，要加快綠色化改造，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和構(gòu)建綠色低碳制造業(yè)體系，嚴格執(zhí)行高耗能行業(yè)產(chǎn)能控制，推進重點行業(yè)優(yōu)化升級和低碳化轉(zhuǎn)型，推動工業(yè)領(lǐng)域率先達峰。在交通運輸方面，要形成合理的交通運輸體系，完善交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展新的交通工具，提升電氣化與低碳能源替代水平，發(fā)展公共交通，構(gòu)建綠色出行體系。在居民生活方面，要提升建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，推進既有建筑節(jié)能，開展建筑的綠色低碳能源替代，推進零碳建筑試點和規(guī)?；茝V。

減污與降碳協(xié)同需要建立協(xié)同機制。首先是技術(shù)研發(fā)應(yīng)用協(xié)同。要加快重點領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)的研發(fā)、示范、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化。第二是減污降碳法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同。要將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，完善生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。研究制訂重點行業(yè)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，制定污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制可行技術(shù)指南等，推動污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制。第三是減污降碳政策協(xié)同。避免各項政策之間相互矛盾，推動環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化政策形成合力。第四是減污降碳管理協(xié)同。統(tǒng)籌考慮污染物排放和溫室氣體排放相關(guān)監(jiān)測、報告、評價、執(zhí)法、考核、信息平臺等方面。

四、充分發(fā)揮政府和企業(yè)在縣域綠色發(fā)展方面的作用

縣域是我國非常重要的行政管理單元，縣域發(fā)展必須考慮其自身特點?？h域經(jīng)濟的構(gòu)成具有多樣性和綜合性特征，既包括農(nóng)業(yè)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門，也包含與之配套的關(guān)聯(lián)性輔助性產(chǎn)業(yè)部門?？h域發(fā)展具有相對獨立性特征，即不同縣域的自然條件、資源優(yōu)勢、歷史基礎(chǔ)、發(fā)展戰(zhàn)略等各不相同?？h域經(jīng)濟還具有農(nóng)村性特征，大部分縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展也往往依賴其農(nóng)業(yè)條件，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大部分是在農(nóng)村地域范圍內(nèi)進行的。這些特點決定了縣域的綠色低碳發(fā)展不像大城市那樣聚焦于工業(yè)活動，而必須更加強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綠色低碳發(fā)展。

縣域綠色低碳發(fā)展需要充分發(fā)揮政府與企業(yè)的作用。不論是污染物排放，還是溫室氣體排放，都是典型的具有外部性的問題，不能寄希望于企業(yè)自發(fā)采取行動，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是在制定實施法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策措施、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面，確保社會公平。但是，污染物和溫室氣體的排放主體是企業(yè)，減排的責(zé)任主體也只能是企業(yè)，只有充分調(diào)動企業(yè)參與，才能真正實現(xiàn)減污與降碳的協(xié)同，才能實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。能夠搭建起政府與企業(yè)聯(lián)系的工具有很多，包括法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政管理、技術(shù)支持等。其中，市場機制應(yīng)該受到特別關(guān)注。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并不意味只能采取法律手段、行政手段解決環(huán)境治理和溫室氣體減排問題。在解決效率和治理成本方面，市場機制可能具有更大發(fā)揮作用的空間。

政府的作用主要在以下幾方面：一是促進減污降碳工作的主流化。應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護都是跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的工作，不是一個獨立的行業(yè)，必須全方位、全過程融入經(jīng)濟社會發(fā)展活動。為此，需要將減污降碳工作納入地方、部門國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌，強化實現(xiàn)目標(biāo)的能力保障，包括法規(guī)政策、金融、市場、技術(shù)等。二是筑牢基礎(chǔ)能力。需要建立和擴大專業(yè)隊伍，提升減污降碳協(xié)同監(jiān)測能力，健全排放源統(tǒng)計調(diào)查、核算核查、監(jiān)管制度，編制轄區(qū)溫室氣體排放清單，評估減排潛力，制定落實“雙碳”目標(biāo)的路線圖、時間表、施工圖。三是落實“雙碳”目標(biāo)的長期規(guī)劃。提出本地區(qū)“雙碳”行動的指導(dǎo)思想和工作原則，明確目標(biāo)和任務(wù)，勾畫實現(xiàn)目標(biāo)的路線圖、時間表、施工圖，確定重大舉措和重點項目。四是加強監(jiān)管。建立強化監(jiān)管體系，加大執(zhí)法檢查力度，強化信息披露制度，定期評估工作進展，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，不斷完善政策措施。

對企業(yè)來說，需要強化控制溫室氣體排放能力。為此，要準(zhǔn)確把握政策要求，適時制定減排策略，不斷提高自身能力，包括開展相關(guān)排放因子的實測，提高編制溫室氣體監(jiān)測計劃、核算報告的水平，認真遵守相關(guān)信息披露要求等。制定和實施控制溫室氣體排放策略對企業(yè)未來發(fā)展至關(guān)重要。第一，在投資方向上，應(yīng)該盡量避開限制類、禁止類的領(lǐng)域，選擇鼓勵類的方向，這樣可以從投資一開始就占有主動地位。第二，企業(yè)要實現(xiàn)減排的目標(biāo)，需要在兩種不同的途徑中做出選擇。一種是采取自身減排的主動性措施，比如通過實施技術(shù)改造，來實現(xiàn)減少溫室氣體排放的目的；另一種是利用政府建立的市場機制，包括全國配額市場，也包括若干年前開始的自愿減排市場，當(dāng)然還有下一步可能會參與的國際碳減排市場。第三，按照自身的減排策略做好相關(guān)工作，包括研發(fā)或引進低碳技術(shù)，實現(xiàn)能源替代，有效管理碳資產(chǎn)等等。

縣域低碳綠色發(fā)展必須關(guān)注農(nóng)林領(lǐng)域。農(nóng)林領(lǐng)域和氣候變化的關(guān)系具有雙重性，農(nóng)林領(lǐng)域既容易受到氣候變化的不利影響，也是溫室氣體的重要排放源。如種植業(yè)水稻的甲烷排放、化肥使用的排放、養(yǎng)殖業(yè)中的動物糞便排放、農(nóng)業(yè)機械用能排放等。一方面要盡量減少其產(chǎn)生的排放，另一方面要采取適應(yīng)氣候變化的措施，減輕氣候變化帶來的不利影響。林業(yè)在適當(dāng)管理下可以成為碳匯，但也可能成為排放源。因此，應(yīng)該鞏固現(xiàn)有碳匯，加強森林管理，防止毀林砍伐，同時要擴大植樹造林，不斷提升生態(tài)碳匯。