鄧霄霄

（中共中央黨校，北京 100091）

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《香港國(guó)安法》）是根據(jù)憲法、香港特區(qū)基本法并經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》 而制定的在香港特區(qū)適用的全國(guó)性法律。經(jīng)征詢(xún)香港特區(qū)基本法委員會(huì)和特區(qū)政府的意見(jiàn)，該法被明確列入《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《香港基本法》）附件三，由國(guó)家主席習(xí)近平同志簽署主席令予以公布，由香港特別行政區(qū)政府于2020 年6月30 日在香港刊憲公布實(shí)施。根據(jù)《香港國(guó)安法》第1 條規(guī)定，《香港國(guó)安法》 是全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《香港基本法》和“全國(guó)人大決定”而制定的在香港特區(qū)適用的全國(guó)性法律?！断愀蹏?guó)安法》的設(shè)定和實(shí)施以《憲法》《香港基本法》和“全國(guó)人大決定”為立法依據(jù)和法理正當(dāng)性來(lái)源，在立法程序上采取先由全國(guó)人大做出立法決定，明確立法原則并組織搭建好立法目標(biāo)和內(nèi)容框架，再經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)立法程序和立法體例完成全面立法，這是中央從立法源頭就國(guó)家安全事務(wù)在地方行政區(qū)域開(kāi)展國(guó)家安全法律立法的先例，旨在明確香港特區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任。基于歷史原因，受制于《香港基本法》第23 條“維護(hù)國(guó)家安全條款”長(zhǎng)期拖延立法的現(xiàn)實(shí)情況，香港特區(qū)的防范危害國(guó)家安全行為及打擊境內(nèi)外威脅國(guó)家安全活動(dòng)存有法制缺口，對(duì)香港特區(qū)政府履行憲制責(zé)任，維護(hù)政治、民主、法治秩序造成持續(xù)性威脅。本文擬從《香港基本法》 的憲政責(zé)任及其23 條立法目的的角度出發(fā)，論證憲法、《香港基本法》和“全國(guó)人大決定”的內(nèi)在邏輯，從而試圖證成中央在香港特區(qū)設(shè)立和實(shí)施《香港國(guó)安法》具有法理正當(dāng)性。

一、《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條的立法目的

準(zhǔn)確把握《香港基本法》的憲制責(zé)任是解釋第23 條“國(guó)家安全條款”立法的正當(dāng)性前提，全國(guó)人大依據(jù)《憲法》授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定《香港國(guó)安法》維護(hù)了香港法治、政治秩序和憲政穩(wěn)定，因此本文有必要先從《香港基本法》 的憲制責(zé)任出發(fā)，梳理香港特區(qū)的憲制規(guī)則、出臺(tái)全國(guó)性國(guó)家安全法律的必要性和全國(guó)人大決定并授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施《香港國(guó)安法》立法之間的聯(lián)系。

（一）《香港基本法》的憲制責(zé)任

作為香港特區(qū)的憲制性文件，《香港基本法》的設(shè)立及實(shí)施以憲法權(quán)利的有效保障為基本前提。其主要目的是，在民主政治中，保護(hù)由《香港基本法》所確立的整體憲制秩序，以及基本法上所蘊(yùn)含的幾種極為重要的、復(fù)合型的核心價(jià)值，其中包括法治、香港居民的基本權(quán)利保障、香港社會(huì)的繁榮穩(wěn)定、香港資本主義制度的長(zhǎng)期不可變更性、對(duì)中國(guó)主體政治制度以及國(guó)家利益的尊重等，當(dāng)然也包括要保護(hù)民主本身。[1]《香港基本法》的出臺(tái)背景以1984 年中英兩國(guó)政府簽署的《中英聯(lián)合聲明》為依據(jù)，根據(jù)后者的內(nèi)容，決定通過(guò)由全國(guó)人大根據(jù)憲法制定《香港基本法》的方式來(lái)實(shí)施中央對(duì)香港的“一國(guó)兩制”方針政策，用以維護(hù)回歸之后香港特區(qū)的社會(huì)長(zhǎng)治久安、居民權(quán)益保障和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等制度。但是受英國(guó)侵占香港這一特殊的殖民歷史背景影響，對(duì)于香港應(yīng)履行維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)立法方面的內(nèi)容尚未納入制度設(shè)計(jì)之中。[2]隨后中央在廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)并同香港地區(qū)有關(guān)方面充分磋商之后，決定在《香港基本法（草案）》 中增設(shè)打擊危害國(guó)家安全的犯罪行為規(guī)定，同時(shí)決定授予香港政府特殊的立法權(quán)力，《香港基本法》第23 條將采取“應(yīng)自行立法”的法律制度設(shè)計(jì)維護(hù)國(guó)家安全，這充分體現(xiàn)了中央對(duì)香港特區(qū)高度自治的信任①參見(jiàn)《香港基本法（草案）》第23 條規(guī)定：香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂及竊取國(guó)家機(jī)密的行為。。由此可見(jiàn)，自香港特區(qū)進(jìn)入回歸祖國(guó)的歷史進(jìn)程以來(lái)，為了避免重蹈落入殖民社會(huì)的覆轍，也為了避免新生的香港特區(qū)政府被內(nèi)外反中勢(shì)力所顛覆政權(quán)，《香港基本法》在草案的制定階段及后續(xù)真正出臺(tái)公布實(shí)施過(guò)程中均融入了“保障國(guó)家安全”的憲法性規(guī)范內(nèi)容。從憲法性規(guī)范到規(guī)范性憲法，《香港基本法》第23 條不僅是“授權(quán)性規(guī)定”，同時(shí)也是“義務(wù)性規(guī)定”，即基本法不僅附加給香港特區(qū)維護(hù)“國(guó)家安全”的憲制責(zé)任，同時(shí)也表明了其自身維護(hù)國(guó)家安全和立足香港社會(huì)長(zhǎng)治久安的政治立場(chǎng)，在中央事權(quán)的主導(dǎo)下?lián)碛幸欢ㄏ薅鹊牡胤搅⒎?quán)。

（二）《香港基本法》第23 條的立法目的

作為《香港基本法》的“國(guó)家安全條款”，第23條立法規(guī)定的直接目的是依據(jù)憲制規(guī)定制定保障國(guó)家安全的具體規(guī)范。目前，學(xué)界對(duì)第23 條規(guī)定的性質(zhì)存有兩種觀(guān)點(diǎn)，即“授權(quán)性規(guī)定說(shuō)”和“義務(wù)性規(guī)定說(shuō)”?！笆跈?quán)性規(guī)定說(shuō)”認(rèn)為其維護(hù)國(guó)家安全的立法權(quán)是全國(guó)人大根據(jù)憲法及《香港基本法》第23 條授予特區(qū)政府的一項(xiàng)特殊立法權(quán)力，體現(xiàn)了香港特區(qū)高度自治權(quán)和“港人治港”的理念，表達(dá)了中央對(duì)香港特區(qū)政府的高度信任。但是該學(xué)說(shuō)忽視了“一國(guó)兩制”的基礎(chǔ)和前提是“一國(guó)”，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整、安全的立法權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，只有中央政府才有權(quán)力授權(quán)地方進(jìn)行立法，故國(guó)家安全事務(wù)應(yīng)屬于中央相對(duì)保留事項(xiàng)，其授予香港特區(qū)第23 條的立法權(quán)也是限制性授權(quán)，中央授予香港特區(qū)自治權(quán)的同時(shí)應(yīng)有監(jiān)督其行使的規(guī)范權(quán)力?！傲x務(wù)性規(guī)定說(shuō)”認(rèn)為維護(hù)國(guó)家安全屬于香港特區(qū)的憲制責(zé)任，該條立法的法理來(lái)源是憲法中有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定基本法”構(gòu)成了《香港基本法》的合憲性基礎(chǔ)，片面強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)國(guó)家安全自治權(quán)論否定了中央事權(quán)的權(quán)威性和合法性，因此應(yīng)加強(qiáng)第23 條的義務(wù)屬性以維護(hù)中央憲制的主權(quán)地位。筆者贊同“義務(wù)性規(guī)定說(shuō)”的內(nèi)容，一是承認(rèn)國(guó)家安全立法權(quán)屬于中央事權(quán)，中央對(duì)國(guó)家安全立法承擔(dān)直接責(zé)任，中央有權(quán)授予地方政府根據(jù)憲法制定維護(hù)國(guó)家安全的法律規(guī)定；二是鑒于“一國(guó)兩制”的方針政策和具體實(shí)踐情況，“一國(guó)”是“兩制”的根本前提，維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)是中央和地方政府均應(yīng)承擔(dān)的憲制義務(wù)，只有尊重并承認(rèn)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全、國(guó)防外交等事權(quán)掌握在中央手里，地方才能更好地實(shí)現(xiàn)憲制穩(wěn)定、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的大局；三是香港政府雖有權(quán)對(duì)國(guó)家安全事務(wù)做出立法規(guī)定，但是若香港特區(qū)政府在立法和執(zhí)行過(guò)程中存有偏差、延遲或履行不能，或未完全達(dá)到制定第23 條的憲制性規(guī)范目的，中央有權(quán)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)香港特區(qū)政府維護(hù)國(guó)家安全及憲制秩序不力進(jìn)行問(wèn)責(zé)，有權(quán)將立法權(quán)收回中央；四是中央對(duì)香港特區(qū)國(guó)家安全立法的授權(quán)具有合憲性和正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)，是中央對(duì)香港特區(qū)政府的信任構(gòu)成了立法來(lái)源，我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了中央享有對(duì)地方的絕對(duì)控制權(quán)力，中央人民政府對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。片面強(qiáng)調(diào)賦予香港特別行政區(qū)對(duì)第23 條的立法授權(quán)，弱化乃至忽視其背后的憲制責(zé)任，是拒絕承認(rèn)中央事權(quán)統(tǒng)一監(jiān)督和規(guī)范治理的表現(xiàn)，與《香港基本法》第23 條的立法目的背道而馳。

二、《香港國(guó)安法》的出臺(tái)背景和實(shí)施意義

（一）《香港國(guó)安法》的出臺(tái)背景

《香港國(guó)安法》主要針對(duì)香港特區(qū)基于各種政治歷史等原因長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法完成基本法第23 條立法的實(shí)際情況，以中央親自出手的鐵腕力度主動(dòng)完成國(guó)家安全法律體系的制度構(gòu)建、組織搭建和執(zhí)行管轄體系等一系列立法程序，嚴(yán)格遵照中央統(tǒng)管?chē)?guó)家主權(quán)、國(guó)家安全事務(wù)的事權(quán)屬性并結(jié)合“一國(guó)兩制” 方針政策在香港社會(huì)的實(shí)踐情況，為健全香港法治體系、穩(wěn)定憲政秩序，最終出臺(tái)的一部保護(hù)性的全國(guó)性法律文件。

《香港國(guó)安法》是由中央出臺(tái)的并在香港實(shí)施的維護(hù)香港特區(qū)國(guó)家安全的中央專(zhuān)屬性立法?；凇耙粐?guó)兩制” 框架下中央的全面管治權(quán)制度基礎(chǔ)，中央政府嚴(yán)格按照憲法和基本法的規(guī)定行使權(quán)力、履行職責(zé)，中央全面管治權(quán)的法理正當(dāng)性源自國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法律授權(quán)，其內(nèi)涵不僅限于國(guó)家外交、國(guó)防和國(guó)家安全事務(wù)，同時(shí)還擁有其他一系列保障國(guó)家主權(quán)及實(shí)施“一國(guó)兩制”基本國(guó)策所必需的憲政權(quán)力。中央全面管治權(quán)具有統(tǒng)管?chē)?guó)家安全事務(wù)、制裁一切反華分離勢(shì)力和外部干預(yù)勢(shì)力的制度執(zhí)行能力，因此中央直接出手制定出臺(tái)《香港國(guó)安法》既立足于實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”方針政策下的中央全面管治權(quán)和香港社會(huì)的高度自治權(quán)的平衡運(yùn)行，[3]又穩(wěn)定了香港社會(huì)的政治秩序和法治秩序，實(shí)現(xiàn)了憲制穩(wěn)定的政治功能，具有充分的法政治學(xué)正當(dāng)性與合理性根基。

本部法律的立法背景有以下兩點(diǎn)原因：一是當(dāng)前香港特別行政區(qū)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出，香港社會(huì)的自治能力不足以應(yīng)對(duì)內(nèi)外反動(dòng)勢(shì)力勾結(jié)聯(lián)合所引發(fā)的國(guó)家安全問(wèn)題、政治秩序風(fēng)險(xiǎn)和憲政危機(jī)。2020 年5 月22 日，在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨作關(guān)于“全國(guó)人大決定（草案）”的說(shuō)明時(shí)曾提到反中亂港勢(shì)力對(duì)香港社會(huì)的公然踐踏和蓄意破壞。[4]事實(shí)上，自香港1997 年回歸以來(lái)，香港法律體系中的國(guó)家安全問(wèn)題一直存有制度漏洞，且伴隨著香港內(nèi)外各種反華勢(shì)力擾亂香港社會(huì)秩序及破壞法治建設(shè)行動(dòng)的不斷升級(jí)，從2014 年非法“占中”開(kāi)始到2019 年的反修例運(yùn)動(dòng)等，均反映了香港反對(duì)派與外部敵對(duì)勢(shì)力串謀勾結(jié)的陰謀，企圖顛覆中央對(duì)香港的全面管治權(quán)，造成香港社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的憲政危機(jī)。為全面貫徹落實(shí)黨中央決策部署，在香港目前國(guó)家安全防線(xiàn)遭遇瓦解、政治秩序出現(xiàn)危機(jī)、社會(huì)穩(wěn)定性受到?jīng)_擊的嚴(yán)峻形勢(shì)下，必須從中央立法層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，確?！耙粐?guó)兩制”事業(yè)在香港特區(qū)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。[4]二是依據(jù)《香港基本法》第23 條“應(yīng)自行立法”的制度規(guī)定，香港特區(qū)應(yīng)趁早主動(dòng)實(shí)施立法以規(guī)制涉及國(guó)家安全方面的刑事罪行，但至今仍無(wú)法看到香港立法對(duì)此做出的有效規(guī)定和突破性進(jìn)展。實(shí)踐證明，僅僅依賴(lài)并相信香港立法、司法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)日益凸顯的國(guó)家安全問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，香港特區(qū)政府也難以依賴(lài)法治迎接一系列企圖顛覆政權(quán)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。鑒于國(guó)家安全法律漏洞的持續(xù)存在和不斷受到?jīng)_擊的香港憲政體系地動(dòng)山搖，為維護(hù)我國(guó)的總體國(guó)家安全觀(guān)、維護(hù)香港社會(huì)長(zhǎng)治久安以及“一國(guó)兩制”制度的貫徹落實(shí)，中央從源頭著手推進(jìn)香港社會(huì)國(guó)家安全法律體系構(gòu)建具有示范、監(jiān)督和促進(jìn)的作用。

綜合上述原因，香港社會(huì)面臨的安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的違法亂紀(jì)行為嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)主權(quán)完整與國(guó)家安全，香港內(nèi)政被肆意干涉，香港法治秩序被顛覆性挑戰(zhàn)，香港同胞的自由權(quán)利和人權(quán)保障被迫壓榨破壞。香港特區(qū)憲政秩序是以“一國(guó)兩制”基本國(guó)策為憲制基礎(chǔ)，以憲法和基本法為規(guī)范憲法，以基本法附件三及本地立法為完善機(jī)制，以人大釋法、決定以及本地普通法判例為有效補(bǔ)充，充分保障了香港社會(huì)的法律制度建設(shè)，有效體現(xiàn)了“港人治港”的高度自治權(quán)。[5]反修例暴亂運(yùn)動(dòng)激發(fā)了香港社會(huì)愛(ài)國(guó)人士的斗志，中央出臺(tái)國(guó)家安全法的決定反映了人民追求安全穩(wěn)定生活的美好訴求。面臨支離破碎的香港憲政紊亂危機(jī)，中央擔(dān)負(fù)起維護(hù)香港國(guó)家安全、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民生活幸福的根本性重任，這既是主權(quán)國(guó)家享有獨(dú)立治理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，也是主權(quán)國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)的保障國(guó)家安全不受威脅和侵犯的責(zé)任。

（二）《香港國(guó)安法》的實(shí)施意義

《香港國(guó)安法》的公布施行將有效維護(hù)國(guó)家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的危害國(guó)家安全的犯罪，堵塞香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面存在的制度漏洞，筑牢了在香港特別行政區(qū)防控國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的制度屏障?！断愀蹏?guó)安法》重點(diǎn)旨在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保障香港社會(huì)政治安全、制度安全、社會(huì)安全，尤其注重尊重和保障人權(quán)，堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”制度體系，堅(jiān)持和完善“港人治港”、高度自治的大政方針，將維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的大局觀(guān)及中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家安全制度注入香港憲政秩序之中。該法傳達(dá)了中央政府依法治理香港特區(qū)政治問(wèn)題和法律問(wèn)題的決心，也體現(xiàn)了中央事權(quán)和地方事權(quán)之間的博弈平衡機(jī)制，為中央依照憲法和基本法對(duì)特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)提供有力支撐。

三、設(shè)立并實(shí)施《香港國(guó)安法》的正當(dāng)性

（一）立法依據(jù)

立法依據(jù)即立法機(jī)關(guān)表明其立法權(quán)力及其內(nèi)容正當(dāng)性的依據(jù)。[6]依法治國(guó)從內(nèi)涵上要求國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)于法有據(jù)、有法可依，明確的法律依據(jù)構(gòu)成其行為的正當(dāng)性與合法性，這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中央依法治理香港國(guó)家安全問(wèn)題的有力抓手。立法依據(jù)不僅是一個(gè)事實(shí)性陳述，更是立法者的規(guī)范判斷。[7]根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第3 條、第4條之規(guī)定①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第3 條：立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開(kāi)放。第4 條：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。，我國(guó)法律的立法依據(jù)可分為實(shí)體性立法原則和程序性立法原則，即各基本法、部門(mén)法、行政法規(guī)等法律制度的設(shè)定均應(yīng)符合憲法的實(shí)體性立法原則，同時(shí)也應(yīng)符合法律制定的權(quán)限和程序。一方面，實(shí)體性立法原則具體是指，制定某一具體法律法規(guī)時(shí)應(yīng)依據(jù)憲法及其上位法的規(guī)定，“根據(jù)憲法……，制定本法”的立法依據(jù)條款即隱含了一種“政治教義憲法學(xué)”式的幽思。[8]在尊重實(shí)體性原則的前提下，保證了立法依據(jù)有統(tǒng)一的憲法根源、指導(dǎo)思想、價(jià)值體系、法律邏輯及其內(nèi)容的正當(dāng)性，為相關(guān)主體的立法權(quán)限提供正當(dāng)性與合法性依據(jù)。另一方面，程序性立法原則確立了立法主體依據(jù)何種程序、何種權(quán)限進(jìn)行立法。通常情況下，同一法律制定主體的立法程序和立法權(quán)限是相似的，立法主體應(yīng)依據(jù)程序規(guī)則履行一定的手續(xù)、時(shí)限、組織等要求完成立法。

（二）《香港國(guó)安法》的立法依據(jù)

通過(guò)上文的實(shí)體性立法依據(jù)原則可知，一部法律的制定不僅可依據(jù)憲法而制定，同時(shí)還可依據(jù)其上位法的指導(dǎo)思想、立法原則和具體內(nèi)容等而制定本法。全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法原則為根據(jù)憲法進(jìn)行本法的制定，但這并不代表立法依據(jù)是單一的，相反，立法依據(jù)是復(fù)合多元化的。在實(shí)踐中，除僅列憲法作為立法依據(jù)的法律之外，其他立法依據(jù)還包含本法的上位法、其他有關(guān)法律、具體實(shí)踐情況等情形。根據(jù)《香港國(guó)安法》的規(guī)定，其立法依據(jù)和法理基礎(chǔ)由憲法、基本法和“全國(guó)人大決定” 組成，三者合并構(gòu)成了該法的正當(dāng)性來(lái)源。其中憲法是國(guó)家的根本大法，憲法規(guī)定的國(guó)家安全法律制度是憲法的核心價(jià)值之一，因此憲法所倡導(dǎo)的防范與懲處危害國(guó)家安全的價(jià)值觀(guān)念為《香港國(guó)安法》 提供了立法依據(jù)；《香港基本法》是香港特區(qū)的憲制性基礎(chǔ)法律，其當(dāng)然地構(gòu)成了《香港國(guó)安法》的立法依據(jù)；“全國(guó)人大決定”直接授權(quán)了全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法，并將《香港國(guó)安法》直接納入《香港基本法》附件三，也符合我國(guó)憲法及“一國(guó)兩制”制度的內(nèi)容規(guī)定。《香港國(guó)安法》是我國(guó)國(guó)家安全法律體系中的重要組成部分，其與國(guó)家安全法構(gòu)成了一般法和特別法的關(guān)系，周佑勇教授認(rèn)為其“無(wú)論在立法模式還是立法體例上都具有創(chuàng)造性，是以解決實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性立法的范例，豐富了我國(guó)的國(guó)家安全法律體系”。[9]

1.《香港國(guó)安法》的憲法基礎(chǔ)。憲法作為我國(guó)的根本大法，具有規(guī)范屬性，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和常設(shè)機(jī)關(guān)的立法依據(jù)和基礎(chǔ)，是各基本法、部門(mén)法的重要的法律淵源之一。[10]憲法構(gòu)成了《香港國(guó)安法》的立法依據(jù)來(lái)源之一，其主要理由如下：首先，憲法確立了維護(hù)國(guó)家安全的基本準(zhǔn)則，對(duì)打擊危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)提出了總要求①《憲法》第28 條：國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子。?！断愀蹏?guó)安法》的立法目的為“維護(hù)國(guó)家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等犯罪”，[3]這一點(diǎn)與憲法的精神相符合。其次，根據(jù)憲法第31 條之規(guī)定，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)并授權(quán)全國(guó)人大以法律加以規(guī)定”，該規(guī)定明確了中央政府有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)、具體實(shí)踐情況和其他合法的理由在特區(qū)進(jìn)行制度構(gòu)建，當(dāng)特區(qū)政府無(wú)法正常履行維護(hù)國(guó)家安全等重要義務(wù)時(shí)，全國(guó)人大可自行立法或授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法進(jìn)行建制規(guī)定，這是中央事權(quán)的集中體現(xiàn)。最后，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)享有監(jiān)督憲法實(shí)施并決定特別行政區(qū)制度設(shè)立的權(quán)力，在香港特區(qū)設(shè)立并執(zhí)行《香港國(guó)安法》 是全國(guó)人大及其常委會(huì)正常履行憲法實(shí)施職能的表現(xiàn)，全國(guó)人大有權(quán)對(duì)關(guān)乎國(guó)家安全等重大利益事項(xiàng)做出全權(quán)性規(guī)定。

2.《香港國(guó)安法》的《香港基本法》基礎(chǔ)。《香港基本法》是特區(qū)的憲制規(guī)定，是香港社會(huì)的憲政基礎(chǔ)和法律淵源?！断愀刍痉ā肥侨珖?guó)人大根據(jù)憲法而制定的規(guī)定香港特區(qū)實(shí)行法律、政治和經(jīng)濟(jì)等制度的法律，以保障國(guó)家對(duì)香港地區(qū)的全面管治和政策支持。一方面，中央基于“一國(guó)兩制”原則對(duì)香港特區(qū)賦予了高度自治權(quán)。根據(jù)《香港基本法》第23 條之規(guī)定，香港特區(qū)可“自行設(shè)立”禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。[11]雖然香港政府具有可針對(duì)危害國(guó)家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為自行立法建制規(guī)章的權(quán)力，但是若沒(méi)有依法履行該職責(zé)或履行的效果未達(dá)到本法條所保護(hù)的法益不受侵害的狀態(tài)，全國(guó)人大可依據(jù)憲法第31 條履行對(duì)香港特區(qū)的立法職責(zé)，并授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在香港特區(qū)開(kāi)展國(guó)安立法。危害國(guó)家安全的行為可以規(guī)范化為哪些具體的罪名由全國(guó)人大常委會(huì)做出決定，因?yàn)槿珖?guó)人大對(duì)基本法享有最終解釋權(quán)。[12]另一方面，根據(jù)《香港基本法》第18 條之規(guī)定，“全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施”②《香港基本法》第18 條：在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律為本法以及本法第八條規(guī)定的香港原有法律和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。凡列于本法附件三之法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢(xún)其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施。，可列入《香港基本法》附件三的法律事項(xiàng)限于有關(guān)國(guó)防、外交等事宜。因《香港國(guó)安法》規(guī)定了危害國(guó)家安全具體行為的罪刑，是對(duì)國(guó)家安全、國(guó)防、領(lǐng)土等事項(xiàng)做出的具體化和規(guī)范化的規(guī)定，故應(yīng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律，這同時(shí)在立法程序和形式上確立了《香港基本法》作為《香港國(guó)安法》立法依據(jù)的正當(dāng)性來(lái)源。

3.《香港國(guó)安法》的“全國(guó)人大決定”基礎(chǔ)。憲法第31 條明確規(guī)定了全國(guó)人大有在特區(qū)實(shí)施憲法并監(jiān)督憲法的實(shí)施情況等權(quán)力，第62 條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定特區(qū)制度安排，這表明關(guān)乎特區(qū)制度的設(shè)立安排權(quán)限歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，其具有重大事項(xiàng)的概括性兜底權(quán)力。受制于全國(guó)人大會(huì)期制度安排規(guī)定，在法定情況下可授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)具體情況作實(shí)體、組織、程序等方面的詳細(xì)規(guī)定?！断愀蹏?guó)安法》的制定和出臺(tái)采取了“全國(guó)人大決定+授權(quán)具體立法”的“兩步走”方式，符合我國(guó)的法律規(guī)定，也符合全國(guó)人大的職權(quán)范圍，具有充分的法理基礎(chǔ)。全國(guó)人大的法律授權(quán)是總體的、綱領(lǐng)的、指導(dǎo)性的，全國(guó)人大常委會(huì)的具體立法應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)做到立法具體化、規(guī)范化、細(xì)致化，基于此全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《香港國(guó)安法》作出了實(shí)體性、程序性、組織性的制度安排?！叭珖?guó)人大決定”是基于《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條立法長(zhǎng)期擱淺的實(shí)際狀況而制定的，該決定不是臨時(shí)性的決定，而是長(zhǎng)期并穩(wěn)定實(shí)施的決定，既是我國(guó)憲法的維護(hù)國(guó)家主權(quán)原則在香港特區(qū)實(shí)施的具體表現(xiàn)，也是對(duì)香港特區(qū)實(shí)施《香港基本法》第23 條“國(guó)家安全條款”的監(jiān)督和管制，構(gòu)成對(duì)憲法實(shí)施、《香港基本法》的憲制責(zé)任和第23 條立法規(guī)則的制度補(bǔ)強(qiáng)。

（三）《香港國(guó)安法》設(shè)立并實(shí)施的法正當(dāng)性

中央有關(guān)部門(mén)在做出“全國(guó)人大決定”之時(shí)曾明確指出，鑒于我國(guó)憲法、《香港基本法》 及第23條實(shí)施的具體情況并結(jié)合“一國(guó)兩制”在香港特區(qū)的實(shí)施情況，從中央最高層面推進(jìn)維護(hù)國(guó)家安全的制度機(jī)制建設(shè)可采用多種方式，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、將全國(guó)性法律列入基本法附件三，中央人民政府發(fā)出指令等多種可用方式。從憲法、《香港基本法》和“全國(guó)人大決定”的內(nèi)在邏輯來(lái)看，前兩者構(gòu)成了“全國(guó)人大決定”的正當(dāng)性來(lái)源，全國(guó)人大有權(quán)在香港特區(qū)國(guó)家安全法律規(guī)范不明確、香港政府執(zhí)行不力的情況下授權(quán)立法，這符合實(shí)體法和程序發(fā)的有關(guān)規(guī)定，具有充分的法正當(dāng)性。從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看，《香港國(guó)安法》 的設(shè)立和實(shí)施補(bǔ)缺了國(guó)家安全立法，通過(guò)依法治國(guó)、依法治港有力打擊了中外反動(dòng)勢(shì)力的破壞干擾和對(duì)香港政黨的政治滲透，有力維護(hù)了國(guó)家安全和特區(qū)政治穩(wěn)定，彰顯《香港基本法》的核心憲制價(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)

憲法、《香港基本法》 和全國(guó)人大決定三者構(gòu)成了《香港國(guó)安法》的立法依據(jù)，是《香港國(guó)安法》得以在香港特區(qū)順利出臺(tái)和運(yùn)行的法理基礎(chǔ)，其價(jià)值邏輯明確了《香港國(guó)安法》的法理正當(dāng)性和合法性來(lái)源，從而能使后者更好地適用于香港特區(qū)，為香港社會(huì)的法治秩序、憲制秩序和社會(huì)秩序奠定立法基礎(chǔ)，為“一國(guó)兩制”制度填補(bǔ)國(guó)家安全法律方面的制度空白。面對(duì)紛繁復(fù)雜的全球安全形勢(shì)，中國(guó)以合作謀安全、謀穩(wěn)定，積極參與全球安全治理，《香港國(guó)安法》 的出臺(tái)為世界安全提供科學(xué)理念和可行方案，堅(jiān)持與各國(guó)共同建設(shè)一個(gè)持久和平、共同繁榮的和諧世界。[13]憲法為《香港國(guó)安法》提供了綱領(lǐng)性的立法依據(jù)，基本法為《香港國(guó)安法》提供了立法原則和理念，“全國(guó)人大決定”為《香港國(guó)安法》設(shè)定了具體內(nèi)容和制度安排，三者合力為《香港國(guó)安法》的制定和執(zhí)行提供充足的法理基礎(chǔ)。法律的生命在于實(shí)施，《香港國(guó)安法》的設(shè)定和實(shí)施能夠強(qiáng)有力地保障“一國(guó)兩制”制度在香港特區(qū)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。