李樂，李玉國(guó)，張琦，張濤，朱小娟，郝繼祥，董敏，盧立琦

(1.東營(yíng)市土地礦產(chǎn)發(fā)展服務(wù)中心,山東 東營(yíng) 257091；2.東營(yíng)市行政審批服務(wù)局,山東 東營(yíng) 257091；3.莒南縣自然資源和規(guī)劃局,山東 莒南 276600；4.東營(yíng)市自然資源和規(guī)劃局東營(yíng)分局,山東 東營(yíng) 257000；5.新泰市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，山東 新泰 271200；6.東營(yíng)市自然資源和規(guī)劃局河口分局,山東 河口 257200)

0 引言

近期，自然資源部等三部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展涉及的產(chǎn)業(yè)綜合、鏈條延伸提出了新的供地政策。在用地層面，種植養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑觀光旅游等產(chǎn)業(yè)類型不僅包括農(nóng)用地之間相互轉(zhuǎn)換、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地復(fù)合利用等土地調(diào)控與管制政策，也存在農(nóng)業(yè)設(shè)施化、一體化發(fā)展形成農(nóng)用地性質(zhì)界定不清的問題，增加了土地管理的復(fù)雜性。當(dāng)前，受新冠肺炎疫情、國(guó)際政治形勢(shì)等因素影響，防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的戰(zhàn)略意義凸顯。在這種背景下，如若缺少科學(xué)合理的農(nóng)用地判別標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成部分符合農(nóng)用地類型的苗木種植、畜禽養(yǎng)殖用地、溫室大棚等被強(qiáng)制拆除的現(xiàn)象[1]。即便后期采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，進(jìn)一步明確服務(wù)農(nóng)業(yè)用途的土地類型范圍，執(zhí)法依據(jù)不明、政策時(shí)寬時(shí)緊已然損害了產(chǎn)業(yè)主體的既有財(cái)產(chǎn)和預(yù)期收益，也造成政府公信力大打折扣。為此，建立恒定的產(chǎn)業(yè)用地管理制度是優(yōu)化農(nóng)地保護(hù)、糧食安全與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綜合化發(fā)展的重要內(nèi)容。

1 存在的主要問題

1.1 農(nóng)用地類型與農(nóng)業(yè)行業(yè)范圍變化不匹配

為解決農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)單一化問題，黨和國(guó)家在改革開放初期提出“決不放松糧食生產(chǎn)，積極開展多種經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)多元化發(fā)展思路。受當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑、糧食種植比重等因素影響，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)依然被歸為農(nóng)業(yè)范疇，形成農(nóng)業(yè)即第一產(chǎn)業(yè)的基本認(rèn)知。農(nóng)業(yè)與林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)之間的相互轉(zhuǎn)換也因此被定義為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”[2-3]。直到2003年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局重新對(duì)三次產(chǎn)業(yè)劃分時(shí)才將林、牧、漁業(yè)與農(nóng)業(yè)共同作為第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)行業(yè)類型，在統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域正式擺脫“大農(nóng)業(yè)”的概念認(rèn)識(shí)和統(tǒng)計(jì)口徑。三次產(chǎn)業(yè)劃分所依據(jù)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2002)(以下簡(jiǎn)稱為“GB/T 4754—2002”)也將農(nóng)業(yè)的范圍限定于谷物、蔬菜、水果、堅(jiān)果、飲料和香料等作物。2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)調(diào)整為第三產(chǎn)業(yè)，再一次精簡(jiǎn)、細(xì)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的范圍和內(nèi)涵。因此，延續(xù)“大農(nóng)業(yè)”理念的《土地管理法》農(nóng)用地分類的依據(jù)已經(jīng)超出了GB/T 4754—2002中農(nóng)業(yè)行業(yè)的設(shè)定范圍。

在土地分類層面，1984年第一次全國(guó)土地調(diào)查采用的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》(以下簡(jiǎn)稱為“八大類”)中，耕地、園地、林地和牧草地等農(nóng)業(yè)用地類型被劃分為一級(jí)地類，并在二級(jí)地類中進(jìn)行細(xì)分，以滿足各種農(nóng)業(yè)管理、生產(chǎn)需求。人類活動(dòng)頻率、產(chǎn)業(yè)類型更為復(fù)雜的建成區(qū)土地則籠統(tǒng)地劃分為“居民點(diǎn)及工礦用地”，在二級(jí)分類當(dāng)中僅從建制級(jí)別、生產(chǎn)單位等角度進(jìn)行粗略區(qū)分[4]。原國(guó)家土地管理局也從耕地保護(hù)的角度，繼續(xù)沿用八大類土地分類體系。隨著統(tǒng)籌土地管理意識(shí)不斷增強(qiáng)、國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度建立與完善，國(guó)家土地管理局也開始建立系統(tǒng)化的土地分類體系。1998年修訂的《土地管理法》結(jié)合“大農(nóng)業(yè)”、國(guó)家建設(shè)等理念，正式形成農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地“三大類”概念。其中，除八大類中直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、林地、草地外，農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面也納入到農(nóng)用地范疇。但以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地定義建設(shè)用地的做法，僅強(qiáng)調(diào)了地表覆被的物理特征，缺少類似農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成用于糧食生產(chǎn)以外農(nóng)業(yè)用地的地類性質(zhì)界定模糊[5]。為配合1998年修訂的《土地管理法》確立的“三大類”體系，原國(guó)土資源部在2001年建立了《全國(guó)土地分類》(試行)(2003年修正為《全國(guó)土地分類》(過渡期間適用))(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)土地分類”)。但在2003年以后，林、牧、漁業(yè)不再作為大農(nóng)業(yè)的組成部分，而是獨(dú)立于農(nóng)業(yè)行業(yè)。如若繼續(xù)將園地、林地、草地作為農(nóng)用地就會(huì)反映出農(nóng)、林、牧、漁用地類型與經(jīng)濟(jì)行業(yè)的不匹配性。

《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2007)(以下簡(jiǎn)稱為“GB/T 21010—2007”)建立的“十二大類”土地分類體系繼續(xù)淡化“大農(nóng)業(yè)”的分類依據(jù)。農(nóng)用地不再作為土地類型，而是以產(chǎn)權(quán)地塊的主導(dǎo)用途作為分類依據(jù)。受土地征收范圍、用途管制口徑等因素影響，GB/T 21010—2007的附表A.1《本標(biāo)準(zhǔn)的土地利用現(xiàn)狀分類與〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉“三大類”對(duì)照表》建立“十二大類”二級(jí)地類與“三大類”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，致使農(nóng)用地類型的實(shí)用性大幅度降低。第二次全國(guó)土地調(diào)查、第三輪土地利用總體規(guī)劃還要融合城鎮(zhèn)村及工礦用地等形成“三大類”模式的調(diào)查分類、規(guī)劃用途分類，造成“三大類”有概念、無系統(tǒng)的特點(diǎn)。嚴(yán)格意義上講，《土地管理法》“三大類”不符合《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》(GB/T 1.1—2002)有關(guān)規(guī)定及學(xué)術(shù)界對(duì)土地分類系多層次、多標(biāo)準(zhǔn)等的定義，不具備土地分類系統(tǒng)的基本特征[6-9]。而且依據(jù)城市、建制鎮(zhèn)、村莊等對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行歸并，也會(huì)造成對(duì)這些建成區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)用地的調(diào)查、規(guī)劃與用地性質(zhì)缺少銜接，難以滿足當(dāng)前自然資源部門在生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線劃定基礎(chǔ)上，統(tǒng)一行使產(chǎn)權(quán)管理、空間規(guī)劃、用途管制和生態(tài)修復(fù)等改革的需要。

1.2 農(nóng)用地類型劃分過于強(qiáng)調(diào)土壤耕作層保護(hù)

我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的耕地保護(hù)，并不像建設(shè)用地那樣從地類和基本農(nóng)田2個(gè)方面角度進(jìn)行控制[10-13]?！锻恋毓芾矸ā泛汀痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》僅禁止林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚占用劃入基本農(nóng)田的耕地，不限制在一般耕地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從農(nóng)業(yè)行業(yè)角度來講，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)于基本農(nóng)田的耕種范圍缺少明確的界定，概略地列舉了糧、棉、油、蔬菜等有限類型。當(dāng)前防止耕地“非糧化”相關(guān)政策也僅規(guī)定永久基本農(nóng)田重點(diǎn)發(fā)展稻谷、小麥、玉米三大谷物生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田和一般耕地的作物種植類型均遠(yuǎn)低于現(xiàn)行《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)中農(nóng)業(yè)行業(yè)小類的數(shù)量。

1998年修訂的《土地管理法》中耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)耕作層剝離的建議性規(guī)定，本質(zhì)是通過分離土地的承載功能和生產(chǎn)功能避免永久占?jí)涸斐筛刭Y源減少，體現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量保護(hù)向土壤資源保護(hù)的轉(zhuǎn)變。在“大農(nóng)業(yè)”理念和“以糧為綱”政策等影響下，1998年修訂的《土地管理法》并沒有明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的耕作層破壞問題。原國(guó)土資源部在1999年印發(fā)的《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱“511號(hào)文”)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度將土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復(fù)的其他農(nóng)用地認(rèn)定為可調(diào)整為耕地的地類，但耕作層是否被破壞、破壞程度如何，缺少相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和操作規(guī)程[14-16]。另外，511號(hào)文規(guī)定土地開發(fā)、土地復(fù)墾及被破壞耕地整理所形成的可調(diào)整為耕地的園地也視同補(bǔ)充耕地的做法，顯然超出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策范圍?！度珖?guó)土地分類》中可調(diào)整的園地、未成林造林地、人工草地和養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地類型未全面反映511號(hào)文中涉及的所有農(nóng)用地類型，不利于實(shí)踐中其他可調(diào)整地類的認(rèn)定。GB/T 21010—2007在耕地含義中增加臨時(shí)種植藥材、草皮、花卉等臨時(shí)改變用途的地類；《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)又在耕地含義中增加臨時(shí)種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的地類。從臨時(shí)用地(臨時(shí)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整2個(gè)方面進(jìn)行考慮：臨時(shí)用地的使用期限一般不超過2年，具有明確的恢復(fù)治理期限。但按照《土地復(fù)墾條例》有關(guān)規(guī)定，使用臨時(shí)用地需對(duì)擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離。使用期間的原耕地、林地或牧草地的表土層(含耕作層)處于被破壞狀態(tài)，不滿足GB/T 21010—2017耕地含義中耕作層未破壞的條件；《土地管理法》并未對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和期限做出規(guī)定，實(shí)踐當(dāng)中難以對(duì)變更耕地用于園地、林地和草地的臨時(shí)性等做出準(zhǔn)確判斷。而第二次全國(guó)土地調(diào)查提出增加可調(diào)整地類的要求，進(jìn)一步擾亂了耕地的涵蓋范圍及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)間因素。為此，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查不再新認(rèn)定可調(diào)整地類，并按照現(xiàn)狀調(diào)查現(xiàn)有可調(diào)整地類。2020年自然資源部印發(fā)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“用地用海分類”)也去掉了耕地含義中涉及臨時(shí)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容，以提高土地分類的合理性及調(diào)查的可操作性。

1.3 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)林牧漁業(yè)用地缺少融合性

設(shè)施農(nóng)業(yè)較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有高質(zhì)高產(chǎn)、受季節(jié)影響低等優(yōu)勢(shì)。設(shè)施農(nóng)業(yè)本身并不具備國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)的特征，只是受作物生長(zhǎng)階段、類型等因素影響，服務(wù)于特定的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)。小麥、水稻、玉米等糧食作物的風(fēng)媒授粉特性體現(xiàn)了大田種植的環(huán)境適宜性和經(jīng)濟(jì)可行性，采用地表覆蓋的農(nóng)業(yè)設(shè)施反而不利于作物種植。在強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)的特殊時(shí)期，技術(shù)條件、政策環(huán)境等多種因素都制約設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，以至于在八大類沒有對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)單獨(dú)設(shè)置用地類型。溫室、塑料大棚等內(nèi)容僅體現(xiàn)在耕地二級(jí)地類的菜地含義中。1998年修訂的《土地管理法》也沒有將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地作為占用耕地的重要因素進(jìn)行規(guī)定。511號(hào)文結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把臨時(shí)性溫室大棚、畜禽魚養(yǎng)殖作為發(fā)展高效林、牧、漁業(yè)的重要措施，符合農(nóng)業(yè)部門關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)的概念界定。但按照2003年第一產(chǎn)業(yè)的范圍界限，設(shè)施農(nóng)業(yè)的命名方式超出了GB/T 4754—2002中農(nóng)業(yè)的行業(yè)劃分，不利于農(nóng)業(yè)與林、牧、漁業(yè)等行業(yè)管理的系統(tǒng)性、合理性。511號(hào)文重視林、牧、漁業(yè)對(duì)耕作層的破壞，卻僅停留在耕地認(rèn)定層面。雖然建立了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地停止使用后需恢復(fù)耕種的基本框架要求，但并沒有理順八大類中菜地與溫室、塑料大棚的經(jīng)濟(jì)行業(yè)從屬關(guān)系。該文件籠統(tǒng)地把溫室大棚作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，模糊了耕作層與地上構(gòu)筑物的二元結(jié)構(gòu)，造成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型在《全國(guó)土地分類》、GB/T 21010—2007、GB/T 21010—2017和用地用海分類等土地分類系統(tǒng)中與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等用地缺少銜接性，單獨(dú)為一類土地類型。

511號(hào)文從耕作層破壞與否的角度來定義設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地(畜禽飼養(yǎng)場(chǎng)、塘底已經(jīng)固化的水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng))的做法，割裂了設(shè)施農(nóng)業(yè)與相應(yīng)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系，造成后期土地分類系統(tǒng)難以體現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地與相應(yīng)園地、林地、草地等之間的邏輯性、對(duì)應(yīng)性。《全國(guó)土地分類》把設(shè)施農(nóng)業(yè)用地(工廠化)、畜禽飼養(yǎng)地、養(yǎng)殖水面劃歸其他農(nóng)用地，又進(jìn)一步違背了511號(hào)文把永久性農(nóng)業(yè)設(shè)施作為建設(shè)用地管理的規(guī)定。而GB/T 21010—2007、GB/T 21010—2017均未涉及耕作層對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定，僅從功能的主次關(guān)系對(duì)生產(chǎn)設(shè)施和附屬、配套用地進(jìn)行說明。2010年《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，依據(jù)GB/T 21010—2007將設(shè)施農(nóng)用地劃分生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地，適用范圍包括養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖及農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)，較《全國(guó)土地分類》擴(kuò)大了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，基本實(shí)現(xiàn)了511號(hào)文對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍設(shè)定。但其依然缺少511號(hào)文關(guān)于永久性生產(chǎn)設(shè)施和配套設(shè)施須落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡的強(qiáng)制要求，僅對(duì)附屬設(shè)施用地規(guī)模做出限定。2014年《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，又進(jìn)一步將生產(chǎn)設(shè)施用地之外的輔助類用地細(xì)分為附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地2個(gè)類型。雖然這2個(gè)文件規(guī)定設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)按照農(nóng)用地管理，按照“三大類”管理模式，農(nóng)村居民內(nèi)的設(shè)施農(nóng)用地只能按照建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)，如《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》規(guī)定行政村村莊建設(shè)邊界直接服務(wù)種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工業(yè)用地難以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的地類特征。2019年《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，首次厘清了耕作層與地上構(gòu)筑物的二元關(guān)系，允許在永久基本農(nóng)田內(nèi)發(fā)展維持耕作層現(xiàn)狀的設(shè)施農(nóng)業(yè)，并以此推動(dòng)用地用海分類也將利用耕作層進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地類型定義為耕地，依然僅體現(xiàn)了地類邏輯關(guān)系的梳理并無較大突破。在用地用海分類中，種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等設(shè)施用地依然作為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地單列，沒有建立設(shè)施用地與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地銜接不足，造成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中配套設(shè)施用地的三次產(chǎn)業(yè)性質(zhì)界定不清。雖受“大棚房”整治專項(xiàng)行動(dòng)負(fù)面因素及設(shè)施農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性、綜合性發(fā)展影響，《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型卻并未依據(jù)GB/T 21010—2017及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)等標(biāo)準(zhǔn)，造成術(shù)語(yǔ)銜接失當(dāng)及與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)關(guān)系密切的輔助活動(dòng)與相應(yīng)經(jīng)濟(jì)行業(yè)之間關(guān)系的模糊性，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用地性質(zhì)不清、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)超出第一產(chǎn)業(yè)范疇。

2 對(duì)策建議

2.1 增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)在土地分類方面的基礎(chǔ)作用

為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供可操作的產(chǎn)業(yè)分類體系，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局結(jié)合農(nóng)、林、牧、漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)特點(diǎn)，建立起涵蓋三次產(chǎn)業(yè)的《農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(2020)》。國(guó)民帳戶體系作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系是依據(jù)《所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類》(ISIC)建立起來的。ISIC體系本身會(huì)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、技術(shù)創(chuàng)新影響等因素，對(duì)產(chǎn)業(yè)的各級(jí)類別進(jìn)行合并、轉(zhuǎn)移和新增等，如ISIC Rev.3的門類A“農(nóng)業(yè)、狩獵和林業(yè)”在ISIC Rev.4中調(diào)整為“農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)“農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)”的不斷調(diào)整，也是根據(jù)社會(huì)產(chǎn)品形態(tài)差異及與“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”生產(chǎn)密切性等進(jìn)行的革新。我國(guó)對(duì)于第一產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)也需做到與時(shí)俱進(jìn)，不僅要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期物質(zhì)產(chǎn)品平衡表體系下的“大農(nóng)業(yè)”的粗放型認(rèn)識(shí)，而且要根據(jù)第一產(chǎn)業(yè)邊界和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》門類A行業(yè)范圍的調(diào)整。政府對(duì)于基礎(chǔ)性農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等行業(yè)的管理要以此為基準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)前或未來一定時(shí)期人口變化及對(duì)糧食作物、農(nóng)副產(chǎn)品等需求的迫切性，通過構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策性獎(jiǎng)補(bǔ)模式和社會(huì)性投資等，從宏觀、中觀和微觀的多尺度、多主體等進(jìn)行宏觀調(diào)控或積極干預(yù)，兼顧糧食安全戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展等多重目標(biāo)。而且，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，農(nóng)村內(nèi)部本身就存在許多 “非涉農(nóng)”的二三產(chǎn)業(yè)類型，在增加農(nóng)民收入、壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著積極作用。這些二三產(chǎn)業(yè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力、信息、資源、資金等方面，更具備市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)性。農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要注重第一產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，更要立足于城鄉(xiāng)、區(qū)域之間二三產(chǎn)業(yè)要素市場(chǎng)化配置現(xiàn)狀及未來趨勢(shì)，把鄉(xiāng)村振興納入全域性、一體化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。

2.2 構(gòu)建精準(zhǔn)化行業(yè)主導(dǎo)型土地用途管制體系

八大類側(cè)重依據(jù)土地覆被對(duì)耕地、園地、林地、草地等地類的劃分，而將其他地類劃分為居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地等類型的做法與世界糧農(nóng)組織采用的以突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的土地覆被分類系統(tǒng)思路是一致的。這在統(tǒng)計(jì)糧食生產(chǎn)、自然覆被和土壤資源等方面具有主體性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)代農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展的角度，任何能夠提高農(nóng)副產(chǎn)品的數(shù)量、品質(zhì)的措施包括改變光溫條件、栽培基質(zhì)等都屬于提升產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效能的重要手段。因此，通過改造土壤耕作層、建造構(gòu)筑物，改變作物種植、畜禽魚養(yǎng)殖條件及增加輔助性用地類型非常具有現(xiàn)實(shí)必要性。

西方社會(huì)在用地分類方面的探索，為他們的土地規(guī)劃、管理建立了以產(chǎn)權(quán)界線為邊界、用途(功能)為主導(dǎo)的土地分類體系，同時(shí)也為我國(guó)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137—2011)提供了豐富的理論指導(dǎo)和技術(shù)支撐。我國(guó)的土地分類體系也應(yīng)在GB50137—2011的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)綜合化發(fā)展延伸。通過在國(guó)土空間尺度將不同行業(yè)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)相關(guān)的設(shè)施建設(shè)、二三產(chǎn)業(yè)等一體化發(fā)展，避免依據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)用地、建設(shè)用地分類方式造成的第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)行業(yè)之間、三次產(chǎn)業(yè)之間分割化發(fā)展。西方社會(huì)的土地利用分區(qū)制度是落實(shí)用途管制、規(guī)劃實(shí)施等的主要手段。其基礎(chǔ)作用與我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃相似，通過在產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)設(shè)定建筑密度、容積率、綠地率等控制性指標(biāo)，對(duì)建筑形成的人工不透水層或固化表面的控制及綠地空間的保護(hù)，體現(xiàn)了土地覆被管控與土地功能管制的有效結(jié)合。不同之處在于，土地利用分區(qū)獨(dú)立于空間規(guī)劃并融入了總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管制措施等公共性政策、規(guī)則。我國(guó)也應(yīng)立足于“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系改革，充分借鑒和吸收西方土地利用分區(qū)制度和我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的體系、內(nèi)容，建立全域性土地利用分區(qū)制度，以達(dá)到產(chǎn)權(quán)或管理界限內(nèi)部土壤耕作層的面積、質(zhì)量的量化管控。

2.3 嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地恢復(fù)治理義務(wù)，提高土地市場(chǎng)配置機(jī)制

《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》規(guī)定的采礦權(quán)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需轉(zhuǎn)移土地復(fù)墾義務(wù)，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)模式下“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”的主體權(quán)利與義務(wù)一致原則。但此處的土地使用權(quán)指的是服務(wù)于生產(chǎn)建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，不涉及農(nóng)用地領(lǐng)域。之前原國(guó)土資源部制定的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理文件規(guī)定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用時(shí)應(yīng)進(jìn)行土地復(fù)墾的表述并不具有嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，在《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》中取消了土地復(fù)墾的說法，改稱為“恢復(fù)原用途”。而且，這些文件也沒有明確產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移帶來的恢復(fù)治理義務(wù)主體的變更問題。原使用者不再使用時(shí)且相關(guān)設(shè)施繼續(xù)能夠使用的情況下，潛在使用者如何獲取該設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、相關(guān)復(fù)墾責(zé)任如何承接等問題并沒有得到明確。為順應(yīng)國(guó)土整治和生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化、多元化改革，通過進(jìn)一步豐富和完善土地利用分類、分區(qū)制度內(nèi)容以增加對(duì)土壤耕作層完整性、污染狀況的監(jiān)督管理，確保在國(guó)土空間用途管制基礎(chǔ)上建立使用者、經(jīng)營(yíng)者與自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)對(duì)應(yīng)關(guān)系，兼顧市場(chǎng)模式的要素優(yōu)化配置和政府的資源監(jiān)管、宏觀調(diào)控職能[17-20]。

全面深化農(nóng)村改革戰(zhàn)略提出的“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”為農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化、規(guī)?；於水a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。但限定于集體土地所有權(quán)，造成農(nóng)民集體使用的國(guó)有農(nóng)用地難以納入改革范疇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不包括公開競(jìng)爭(zhēng)方式獲取的土地承包權(quán)(使用權(quán))。加上農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證工作滯后、部分地區(qū)的農(nóng)村自發(fā)調(diào)地行為等因素也造成產(chǎn)權(quán)登記主體與實(shí)際使用主體存在出入。在用途管制層面，原國(guó)土資源部等八部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見》提出加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)用地內(nèi)部地類用途轉(zhuǎn)換的管制、登記工作，也限于非農(nóng)民集體使用的改制國(guó)有農(nóng)墾企業(yè)。由此看出，盡管我國(guó)政府圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革開展了一系列工作，農(nóng)用地市場(chǎng)化發(fā)展依然缺少統(tǒng)一、開放、明晰、法制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制系列改革提出降低政府直接配置資源的權(quán)利、通過改革產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化配置，標(biāo)志著產(chǎn)權(quán)制度改革從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。在今后的工作當(dāng)中，為實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化配置的高效性，不僅要開放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，而且需進(jìn)一步顯化用益物權(quán)主體來消除不同所有制之間的權(quán)能差異。在形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一使用權(quán)類型及登記管理機(jī)制、國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類、土地分類分區(qū)體系基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)不同效益類型經(jīng)濟(jì)行業(yè)的市場(chǎng)化土地資源交易管理，以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程全覆蓋的監(jiān)督檢查機(jī)制體制建設(shè)。

3 結(jié)論與討論

我國(guó)的農(nóng)用地分類受國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及三次產(chǎn)業(yè)劃分模式影響較大。同時(shí)，原國(guó)土部門與原農(nóng)業(yè)部門之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地管控的一致性缺失，造成農(nóng)用地用地類型難以及時(shí)隨農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)涵的變化而變化。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，農(nóng)村地區(qū)多產(chǎn)融合、農(nóng)民增收成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分。各種發(fā)展理念的制定、落實(shí)，都應(yīng)建立在防止農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”的基礎(chǔ)之上。這就要求今后的農(nóng)用地分類與糧食安全建立直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不僅要建立農(nóng)用地分類與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，而且需要增加政府在種植特定農(nóng)產(chǎn)品所需農(nóng)用地方面的引導(dǎo)、調(diào)控和管制力度。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立與完善，包括農(nóng)用地在內(nèi)的各類用地均應(yīng)在宏觀、中觀和微觀等多尺度實(shí)現(xiàn)各種產(chǎn)業(yè)政策的綜合與協(xié)調(diào)，兼顧糧食安全與鄉(xiāng)村振興。