□文/王 莉

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局背景下，我國(guó)地方政府提出并推行鏈長(zhǎng)制的目的是為了更好地協(xié)調(diào)市場(chǎng)和完善產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)實(shí)施鏈長(zhǎng)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入本地產(chǎn)業(yè)鏈，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)體系實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、有序發(fā)展。本文以中央和地方政府實(shí)施鏈長(zhǎng)制政策情況為研究對(duì)象，基于政策擴(kuò)散理論，分別從時(shí)間和空間角度分析該政策的擴(kuò)散特征和內(nèi)在規(guī)律，旨在為政策的推廣提出建議。

一、概述

（一）誕生背景。我國(guó)工業(yè)體系在建國(guó)以來(lái)的不斷探索革新中，實(shí)現(xiàn)了極為可觀的躍進(jìn)式發(fā)展。迄今為止，我國(guó)已建構(gòu)形成系統(tǒng)化、完善化的工業(yè)體系，制造領(lǐng)域在世界大國(guó)之中也位居前列，產(chǎn)業(yè)集群成為助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵推手。不僅如此，以高新科技為引領(lǐng)的市場(chǎng)企業(yè)崛起背景下，供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈亦實(shí)現(xiàn)了高效安全發(fā)展。中國(guó)科技由最初的模仿、學(xué)習(xí)，發(fā)展至現(xiàn)今的創(chuàng)新、引領(lǐng)，直至在世界創(chuàng)新版圖中占據(jù)至關(guān)重要的地位，可謂已經(jīng)實(shí)現(xiàn)里程碑式的進(jìn)步。在深化改革進(jìn)程中，日趨現(xiàn)代化、開放化的產(chǎn)業(yè)鏈已然成為全球產(chǎn)業(yè)體系的重要構(gòu)成部分，日后我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈于國(guó)際市場(chǎng)中的合作發(fā)展前景極為可觀。然而，新冠肺炎疫情的蔓延嚴(yán)重影響了我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈有序運(yùn)行，外貿(mào)交易更是受到極大沖擊，出口物流阻滯，境內(nèi)外企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)失衡，供應(yīng)鏈與運(yùn)輸鏈難以正常銜接。政府需要重新梳理產(chǎn)業(yè)鏈，找尋新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)處于創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的新時(shí)期，推行鏈長(zhǎng)制是契合發(fā)展需求的有效手段。尤其在新冠肺炎疫情沖擊背景下，穩(wěn)定、安全成為產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的核心訴求，同時(shí)也是構(gòu)建國(guó)際國(guó)內(nèi)雙向循環(huán)協(xié)同共進(jìn)發(fā)展局勢(shì)的前提條件。發(fā)展至今，世界競(jìng)爭(zhēng)格局已不同以往，全球化進(jìn)程已從高速發(fā)展期邁至調(diào)整階段，與此同時(shí)全球產(chǎn)業(yè)鏈也將隨之調(diào)整不斷完善。在新冠肺炎疫情與國(guó)際形勢(shì)等多元要素綜合作用下，穩(wěn)定性與安全性成為跨國(guó)企業(yè)供應(yīng)鏈決策的重要考量要素。歷經(jīng)生產(chǎn)要素聚集時(shí)期、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)時(shí)期發(fā)展，我國(guó)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)處于以創(chuàng)新為引領(lǐng)的突破階段。

（二）現(xiàn)有研究。鏈長(zhǎng)制政策并不是從無(wú)到有的政策發(fā)明，其政策的提出、施行和規(guī)范化與“河長(zhǎng)制”有一定相似之處。浙江省長(zhǎng)興縣于2003年成為國(guó)內(nèi)首個(gè)推行河長(zhǎng)制的地區(qū)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年末出臺(tái)了一系列有關(guān)河長(zhǎng)制的指導(dǎo)條例，經(jīng)過(guò)為期18個(gè)月的試點(diǎn)與實(shí)踐，河長(zhǎng)制已在我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)全面推行，河長(zhǎng)制適應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的需要，也切實(shí)發(fā)揮了政府在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域所應(yīng)起到的引領(lǐng)價(jià)值，在近些年來(lái)的實(shí)踐中產(chǎn)生了積極效果。此后，大致比照河長(zhǎng)制，又出現(xiàn)了“街長(zhǎng)制”“河湖長(zhǎng)制”，究其根本，都是以專人專責(zé)制度為基礎(chǔ)，拓展管理覆蓋范圍，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)存文獻(xiàn)中，有關(guān)鏈長(zhǎng)制的學(xué)術(shù)研究極為少見，相關(guān)內(nèi)容多圍繞其核心內(nèi)涵及研究背景展開。鏈長(zhǎng)制最早誕生于2017年，就制度背景而言，可從國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)層面予以梳理。從國(guó)內(nèi)層面而言，可從“開發(fā)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化”層面來(lái)解釋，這也是為何由浙江省開發(fā)區(qū)于2018年末推行此制度的合理闡釋；從國(guó)際層面而言，主要為疫情沖擊與貿(mào)易戰(zhàn)沖擊所造成的“雙沖擊”背景下，產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的穩(wěn)定有序運(yùn)作受到嚴(yán)重影響。精確界定鏈長(zhǎng)和鏈主的功能是鏈長(zhǎng)制的關(guān)鍵內(nèi)涵。通常而言，鏈主即指產(chǎn)業(yè)鏈中的特定龍頭企業(yè)，其誕生于產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)且可靈活協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈的不同項(xiàng)目鏈接點(diǎn)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各生產(chǎn)區(qū)段及工序環(huán)節(jié)。然而此項(xiàng)艱巨任務(wù)在無(wú)法由“鏈主”獨(dú)自承擔(dān)時(shí)，則有必要形成以政府為主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長(zhǎng)”。

具體來(lái)說(shuō)，政府與企業(yè)分別擔(dān)任“鏈長(zhǎng)”與“鏈主”的角色，兩者之間存在政府與市場(chǎng)的調(diào)控與被調(diào)控關(guān)系。綜上所述，所謂鏈長(zhǎng)制，即是“鏈主”在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)引領(lǐng)、決策產(chǎn)業(yè)鏈的職權(quán)，而其領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程需由政府所擔(dān)任的“鏈長(zhǎng)”角色進(jìn)行協(xié)調(diào)與維護(hù)，從而共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定發(fā)展。

迄今為止，既有“鏈長(zhǎng)制”相關(guān)研究成果可概述為下述兩個(gè)方面：首先，缺乏同其他“長(zhǎng)制”模式的對(duì)比分析。在自然資源及公共管理相關(guān)研究領(lǐng)域早已出現(xiàn)“湖長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”等“長(zhǎng)制”模式，而“鏈長(zhǎng)制”正是此類模式于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的衍生與實(shí)踐。但是，目前相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)領(lǐng)域僅針對(duì)“鏈長(zhǎng)制”予以研究，并未對(duì)其他相關(guān)“長(zhǎng)制”模式展開橫向關(guān)聯(lián)研究。其次，鮮見地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與“鏈長(zhǎng)制”的融合研究。該模式的核心在于，由地區(qū)行政負(fù)責(zé)人作為“鏈長(zhǎng)”，選擇區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定、加固、強(qiáng)化、延長(zhǎng)為宗旨展開合理制度調(diào)整。區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)皆為地區(qū)核心產(chǎn)業(yè)的重要構(gòu)成，而實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變亦是地方產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的重要目標(biāo)。所以，立足于地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展有關(guān)鏈長(zhǎng)制的融合研究，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展具有極大意義。

二、政策擴(kuò)散過(guò)程

擴(kuò)散前期階段，地方政府往往會(huì)先選擇自主擴(kuò)散模式，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累后逐漸形成政策規(guī)范。在中期階段，省級(jí)政府之間績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政府之間學(xué)習(xí)機(jī)制作用顯現(xiàn)，一般地方政府傾向于向與自身區(qū)域位置鄰近的地區(qū)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)其政策采納后的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)政策實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難，揚(yáng)長(zhǎng)避短，讓政策效用最大化。在后期階段，各地逐漸形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的縱向擴(kuò)散模式，分別是自下而上擴(kuò)散的試點(diǎn)模式和自上而下擴(kuò)散的壓力模式。這兩種模式共同建立高效、協(xié)同的政策擴(kuò)散機(jī)制。

（一）時(shí)間演進(jìn)

1、第一階段（2017～2018年）。首個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)辦公室設(shè)于湖南省長(zhǎng)沙市，長(zhǎng)沙政府于2017年11月組織長(zhǎng)沙市產(chǎn)業(yè)鏈工作動(dòng)員部署會(huì)議，會(huì)中明確該市將下設(shè)22個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)成立產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)團(tuán)隊(duì)，“鏈長(zhǎng)”職位擇定市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)20位，下設(shè)88位由各園區(qū)所推舉選派的業(yè)務(wù)骨干、單位干部以及負(fù)責(zé)人作為團(tuán)隊(duì)成員，共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)優(yōu)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。此次部署會(huì)相關(guān)報(bào)道中，首次提到“鏈長(zhǎng)”一詞。

2、第二階段（2019年）。“鏈長(zhǎng)制”于浙江省首次實(shí)現(xiàn)全面實(shí)施。浙江省商務(wù)廳于2019年8月出臺(tái)有關(guān)推進(jìn)“鏈長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的系列決議，該項(xiàng)政策中明確強(qiáng)調(diào)，浙江省各開發(fā)區(qū)應(yīng)明確試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)內(nèi)容，保證產(chǎn)業(yè)鏈配套體系完善、產(chǎn)業(yè)特色顯著、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)異，同時(shí)應(yīng)當(dāng)擇定開發(fā)區(qū)所屬市（縣、區(qū)）負(fù)責(zé)人作為“鏈長(zhǎng)”。

3、第三階段（2020年至今）。產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)制在全國(guó)各地迅速推行，除上海、西藏兩地尚未明確實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”外，其余省市皆在相關(guān)報(bào)告以及戰(zhàn)略規(guī)劃政策中，將產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”作為階段發(fā)展建設(shè)重點(diǎn)。截至2021年8月31日，共有18個(gè)省份在省級(jí)政策/規(guī)劃文件中明確提出建立產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”制度。疫情在全球的蔓延對(duì)各國(guó)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成了極大消極影響。據(jù)WTO預(yù)測(cè)，全球貿(mào)易將于2022年有30個(gè)百分點(diǎn)的下降幅度。而IMF預(yù)測(cè)世界經(jīng)濟(jì)將于2022年萎縮3個(gè)百分點(diǎn)。迄今為止，歐美諸多國(guó)家的疫情依然難以有效控制。而在疫情防控常態(tài)化政策落實(shí)背景下，推行“鏈長(zhǎng)制”將顯著提升產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。同時(shí)，各地也陸續(xù)引入產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)制作為制度革新切入點(diǎn)，各省市政府通過(guò)鏈長(zhǎng)制，針對(duì)各省市自身發(fā)展特點(diǎn)，確立產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)劃，從而有序、高效地助力地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）空間演進(jìn)

1、縱向分析

（1）自下而上的垂直吸納。湖南長(zhǎng)沙是鏈長(zhǎng)制的誕生之地，湖南政府于2018年7月出臺(tái)了有關(guān)工業(yè)新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈分工的系列指導(dǎo)規(guī)劃，自此省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成為鏈長(zhǎng)制的主要參與責(zé)任人。經(jīng)過(guò)階段發(fā)展，該項(xiàng)制度逐步健全，此時(shí)該政策核心在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)。就政策創(chuàng)新層面而言，鏈長(zhǎng)制政策可作為有效切入點(diǎn)來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型優(yōu)化。

（2）自上而下的垂直輻射。政策擴(kuò)散最早的定義是指一項(xiàng)新政策被地區(qū)政府采納，在不同地區(qū)間傳播的過(guò)程。也可以解釋成地方政府面對(duì)新政策時(shí)態(tài)度改變和選擇的過(guò)程，即某一地區(qū)對(duì)于一項(xiàng)新政策的采納意愿會(huì)受到多重因素影響，受到某種或者某些因素的影響后，一項(xiàng)政策擴(kuò)散的時(shí)間、空間特征會(huì)受到影響，且在不同階段呈現(xiàn)不同的特征的過(guò)程。特定政策的頂層設(shè)計(jì)與總體部署，往往始于中央政府。這一特點(diǎn)決定了我國(guó)政策擴(kuò)散路徑以行政強(qiáng)制力推動(dòng)政策垂直方向上的擴(kuò)散為主，由此也表明，中央層級(jí)至地方行政主體的落實(shí)機(jī)制暢通且高效。就該項(xiàng)政策推廣狀態(tài)而言，國(guó)務(wù)院在2020年9月第一次于正式文件中提出“鏈長(zhǎng)制”后，便實(shí)現(xiàn)了由上至下的全面擴(kuò)散，其主要原因在于，此項(xiàng)政策是以行政命令形式向下落實(shí)的。到2021年8月底，國(guó)內(nèi)于省級(jí)文件、政策中明確推行產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”制度的省份達(dá)到18個(gè)。

2、橫向分析：學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的政策實(shí)踐表明，僅依靠垂直層級(jí)方向的政策擴(kuò)散不足以應(yīng)對(duì)問(wèn)題形勢(shì)的變化與演進(jìn)。在考察鏈長(zhǎng)制政策擴(kuò)散的過(guò)程中，還需要重點(diǎn)關(guān)注橫向維度的擴(kuò)散路徑。當(dāng)一個(gè)地級(jí)市開始采納鏈長(zhǎng)制政策時(shí)，往往都會(huì)借鑒其他鄰近地級(jí)市的政策辦法來(lái)學(xué)習(xí)政策先行地級(jí)市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。譬如，浙江省的政策推行經(jīng)驗(yàn)為同級(jí)政府起到良好借鑒價(jià)值，浙江省推行鏈長(zhǎng)制時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)變，既實(shí)現(xiàn)了鏈長(zhǎng)制擴(kuò)散流程精簡(jiǎn)化，又可提升政策推行實(shí)效，為鏈長(zhǎng)制政策在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛推廣做好了鋪墊。

三、優(yōu)化路徑選擇

（一）明確職責(zé)，完善立法。政府要在產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中起到協(xié)同市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，就必須合理把控干預(yù)力度，在起到引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)規(guī)避市場(chǎng)非良性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象?！版溨鳌睉?yīng)起到主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈各節(jié)點(diǎn)活動(dòng)有序開展，積極引領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，“鏈主”也應(yīng)積極承擔(dān)支持、倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的主要功能，其主要責(zé)任是維護(hù)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，嚴(yán)守中立角色，起到銜接市場(chǎng)與政府溝通協(xié)調(diào)的媒介功能，維護(hù)市場(chǎng)秩序，讓市場(chǎng)充滿活力，讓產(chǎn)業(yè)鏈在競(jìng)爭(zhēng)與合作中發(fā)展升級(jí)。

（二）促進(jìn)合作，加強(qiáng)創(chuàng)新。首先，應(yīng)促進(jìn)對(duì)外開放與合作機(jī)制建設(shè)，提升外資吸引力，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不足。其次，應(yīng)以創(chuàng)新為引領(lǐng)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)驅(qū)力?？v觀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，消費(fèi)潛能釋放受阻、中高端需求供給失衡、產(chǎn)業(yè)升級(jí)阻滯、產(chǎn)能冗余嚴(yán)重等問(wèn)題顯著。因此，政府有必要在推行“鏈長(zhǎng)制”時(shí)，加強(qiáng)創(chuàng)新引領(lǐng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈同高新技術(shù)的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化、高端化轉(zhuǎn)型。

（三）建立激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮主觀能動(dòng)性。建立健全激勵(lì)制度，拓展政策施行渠道。就鏈長(zhǎng)制政策擴(kuò)散過(guò)程特征而言，可分為橫向與縱向兩個(gè)層面。橫向擴(kuò)散特征體現(xiàn)于各地政府橫向競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)方面，而縱向擴(kuò)散特征體現(xiàn)于中央決策層至地區(qū)執(zhí)政機(jī)構(gòu)的協(xié)同過(guò)程。所以，可在地方政府績(jī)效考核體系中納入政策再創(chuàng)新成果評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步健全激勵(lì)體系與獎(jiǎng)懲機(jī)制，由此促使地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極探索政策創(chuàng)新擴(kuò)散路徑。

綜上，鏈長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散實(shí)施并非是地方政府應(yīng)付中央的權(quán)宜之計(jì)，而是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的動(dòng)態(tài)化政策創(chuàng)新，并在產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮出了重要的作用。本文從時(shí)間和空間兩個(gè)維度分析政策擴(kuò)散的路徑，在時(shí)間維度上，鏈長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散可以分為三個(gè)階段；在空間維度上，本文從縱向和橫向方面進(jìn)行分析，得知鏈長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散不僅受中央政府的影響，還取決于地方政府橫向之間的學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)。

鏈長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散整體呈現(xiàn)出一種縱向?qū)蛹?jí)輻射與橫向平行交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)格局，這是由于我國(guó)行政體制決定了政策推動(dòng)以自上而下為主，但由于各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，從而導(dǎo)致鏈長(zhǎng)制政策具體實(shí)施情況不同。我國(guó)行政主體實(shí)施政策傾向于選擇學(xué)習(xí)創(chuàng)新的擴(kuò)展路徑，地方政府間形成了一種良好的競(jìng)爭(zhēng)學(xué)習(xí)機(jī)制。鏈長(zhǎng)制是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈責(zé)任的一種制度創(chuàng)新，要想其具有可持續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命力，則必須正確調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展過(guò)程中市場(chǎng)與政府的協(xié)同關(guān)系，不斷加強(qiáng)開放合作，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，完善激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建以政府為引導(dǎo)主體的穩(wěn)定發(fā)展格局。