□文/范華清

（揚(yáng)州市重大戰(zhàn)略研究與推進(jìn)中心 江蘇·揚(yáng)州）

［提要］ 地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，在擴(kuò)寬政府融資渠道、帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)、提升公共服務(wù)能力等方面具有重要的作用。但從基層實(shí)踐情況看，地方各部門在專項(xiàng)債的申報(bào)和使用方面仍存在一定的問題，本文就此進(jìn)行分析，并提出建議。

地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券，采取?？顚Ｙ~、“閉環(huán)”管理方式。自2015年財(cái)政部推出專項(xiàng)債以來，專項(xiàng)債憑借省級(jí)政府的信用背書、發(fā)行周期短、融資成本低等優(yōu)勢(shì)，從無到有，規(guī)?？焖贁U(kuò)張，使用范圍不斷擴(kuò)大，受到地方政府和投資者的廣泛青睞。

近三年來，專項(xiàng)債一直維持在3.65～3.75萬億元的規(guī)模，成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生社會(huì)事業(yè)的建設(shè)有利時(shí)機(jī)，也為項(xiàng)目建設(shè)提供了強(qiáng)有力的資金保障。但作為重要財(cái)政政策，受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，專項(xiàng)債政策變化快，發(fā)行節(jié)奏不一，也給基層的專項(xiàng)債申報(bào)和使用工作造成了較大影響。基于此，本文進(jìn)一步總結(jié)了專項(xiàng)債對(duì)地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義，剖析了基層在申報(bào)和使用專項(xiàng)債過程中面臨的主要問題，并提出了相關(guān)對(duì)策建議。

一、專項(xiàng)債對(duì)地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

（一）擴(kuò)寬政府融資渠道，降低項(xiàng)目融資成本。相比其他融資方式，專項(xiàng)債具有發(fā)行期限靈活、利率較低、發(fā)行方式靈活、還本靈活等特點(diǎn)。其年利率一般低于4%，2021年我國(guó)專項(xiàng)債平均發(fā)行利率為3.41%，較2019年和2020年均有所下降，相較銀行貸款等融資途徑具有明顯成本優(yōu)勢(shì)。專項(xiàng)債發(fā)行年限3～30年不等，2021年平均發(fā)行期限為14.2年，與2020年相差不大，但相較于2019年（9年）則有所拉長(zhǎng)，發(fā)行年限可以與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期較好地匹配。

此外，鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水10個(gè)領(lǐng)域在不超過本地區(qū)專項(xiàng)債規(guī)模的25%范圍內(nèi)（全省統(tǒng)籌）還可以申請(qǐng)專項(xiàng)債用于資本金。

期限拉長(zhǎng)，利率下降，專項(xiàng)債用作資本金，有利于減小地方政府債務(wù)償付壓力，也在一定程度上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)和提升了項(xiàng)目收益，降低地方政府債務(wù)融資成本，維持財(cái)政的可持續(xù)性。

（二）形成實(shí)物工作量，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。專項(xiàng)債重點(diǎn)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略、保障性安居工程等“九大領(lǐng)域”。而且，專項(xiàng)債堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”原則，不支持已完工項(xiàng)目，資金必須用于項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，不得用于發(fā)放人員工資、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出。也就是，專項(xiàng)債資金主要用于形成實(shí)物工作量，形成對(duì)有效投資的直接拉動(dòng)，真正起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)上行的“發(fā)力點(diǎn)”和“逆周期”調(diào)節(jié)作用。以揚(yáng)州為例，該市2021年發(fā)行專項(xiàng)債60.34億元，為63個(gè)項(xiàng)目建設(shè)提供了資金保障，涉及項(xiàng)目總投資258.9億元，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了動(dòng)能。

（三）推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)，助力補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。專項(xiàng)債重點(diǎn)投向?qū)Φ胤蕉允墙?jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實(shí)體政府投資項(xiàng)目，以及納入省規(guī)劃和戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目建設(shè)對(duì)于加快地方融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生、解民憂具有重要現(xiàn)實(shí)意義。以揚(yáng)州為例，該市2021年發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目中中國(guó)大運(yùn)河博物館為2019年江蘇省重大項(xiàng)目、揚(yáng)州2021年世界園藝博覽會(huì)為2020年江蘇省重大項(xiàng)目，揚(yáng)州頤和醫(yī)療健康中心為2020年江蘇省民生領(lǐng)域補(bǔ)短板項(xiàng)目，17個(gè)項(xiàng)目總投資在5億元以上；2022年發(fā)行的第一批專項(xiàng)債項(xiàng)目中包括了北沿江高鐵（揚(yáng)州段）、南京至揚(yáng)州市域鐵路一期工程、儀祿高速公路（揚(yáng)州段）等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。專項(xiàng)債資金有效保障了這些重大項(xiàng)目按期開工，按序時(shí)順利推進(jìn)，形成實(shí)物工作量。一批醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、文化旅游、教育等民生工程建設(shè)，將進(jìn)一步有效提升揚(yáng)州應(yīng)急醫(yī)療水平和公共服務(wù)能力，釋放民生紅利，提升群眾幸福感和獲得感。其中，揚(yáng)州中國(guó)大運(yùn)河博物館已于2021年6月16日建成對(duì)外開放，已成為彰顯揚(yáng)州文化的新名片，市民和游客心目中的“網(wǎng)紅打卡地”。揚(yáng)州2021年世界園藝博覽會(huì)已于2021年4月8日開幕，已成為向世界展示揚(yáng)州“好地方”“好風(fēng)光”的重要窗口。棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)不僅有利于改善棚戶區(qū)和老舊小區(qū)居民的居住條件，也同步提升了城市整體品質(zhì)。

二、基層發(fā)行使用專項(xiàng)債存在的主要問題

（一）儲(chǔ)備和申報(bào)的項(xiàng)目質(zhì)態(tài)不佳。一是不符合領(lǐng)域投向。雖然專項(xiàng)債已明確符合發(fā)行要求的“九大領(lǐng)域”，但在基層申報(bào)專項(xiàng)債的過程中，項(xiàng)目申報(bào)單位眾多，申報(bào)人員素質(zhì)不一，對(duì)專項(xiàng)債的政策把握不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致儲(chǔ)備和申報(bào)的部分項(xiàng)目不符合專項(xiàng)債領(lǐng)域投向。此外，有的省份對(duì)部分領(lǐng)域的項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債比較謹(jǐn)慎，導(dǎo)致該領(lǐng)域項(xiàng)目無法發(fā)行專項(xiàng)債，如江蘇省對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的專項(xiàng)債發(fā)行持謹(jǐn)慎態(tài)度。二是項(xiàng)目收益無法覆蓋債券本息。專項(xiàng)債發(fā)行要求項(xiàng)目“有收益，能覆蓋”，融資規(guī)模需與項(xiàng)目收益相平衡，即項(xiàng)目能產(chǎn)生一定的收益，且收益能覆蓋債券本息和達(dá)到一定倍數(shù)（通常在1.2倍以上）。這就要求申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債的項(xiàng)目既要滿足公益性，又要滿足一定收益性的矛盾性。申報(bào)過程中，項(xiàng)目沒有收益，或者收益微乎其微，或者找不準(zhǔn)項(xiàng)目的收益點(diǎn)，都會(huì)導(dǎo)致收益無法滿足專項(xiàng)債發(fā)行的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)要求。三是包含負(fù)面清單建設(shè)內(nèi)容。專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金不得安排用于黨政機(jī)關(guān)辦公用房和技術(shù)用房、黨校行政學(xué)院、干部培訓(xùn)中心、會(huì)議中心、干部職工療養(yǎng)院等樓堂館所項(xiàng)目，不得用于城市大型雕塑、景觀提升工程、街區(qū)亮化工程、園林綠化工程、文化慶典和主題論壇場(chǎng)地設(shè)施等形象工程和政績(jī)工程，不得用于一般房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)線和生產(chǎn)設(shè)備等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不得用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備、主題公園等商業(yè)設(shè)施項(xiàng)目。凡是涉及負(fù)面清單的項(xiàng)目都無法通過審核。

（二）項(xiàng)目不成熟或建設(shè)進(jìn)度滯后。一是項(xiàng)目成熟度不高，未落實(shí)前期手續(xù)，無法按期開工。發(fā)改委在審核專項(xiàng)債項(xiàng)目前期手續(xù)辦理情況時(shí)，主要需要項(xiàng)目單位提供審批、備案或核準(zhǔn)文號(hào)，審批項(xiàng)目達(dá)到可行性研究批復(fù)階段。項(xiàng)目實(shí)際推動(dòng)中部分項(xiàng)目還未取得用地、工程規(guī)劃或施工審批手續(xù)等全部項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)，導(dǎo)致無法按期開工建設(shè)。二是受疫情影響。新冠肺炎疫情導(dǎo)致施工工人、原材料、機(jī)械轉(zhuǎn)運(yùn)等方面流動(dòng)效率降低，特別是近期各地疫情呈現(xiàn)出點(diǎn)多、面廣、頻發(fā)的特點(diǎn)，基于各地疫情防控措施，造成短期內(nèi)“用工難、用工緊”、原材料緊張等問題比較突出，無法滿足各項(xiàng)目施工單位用人需求和“飽和式”施工需求。三是工程建設(shè)中的不確定因素。部分項(xiàng)目受到征地拆遷遺留問題、設(shè)計(jì)需求變更問題、重大決策變更、汛期等客觀因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目無法開工或推進(jìn)緩慢。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目則因整治覆蓋面廣，涉及住戶較多，改造實(shí)施方案需統(tǒng)一居民意見，項(xiàng)目公示周期較長(zhǎng)，影響了項(xiàng)目實(shí)施。

（三）資金使用緩慢或?qū)嶋H支付率低。一是工程進(jìn)度慢，項(xiàng)目未形成相應(yīng)的實(shí)物工作量，無法形成支付。二是未到合同支付節(jié)點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)通常以合同約定付款條件與付款方式，合同約定視項(xiàng)目差別也較大。根據(jù)合同約定需達(dá)到工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或合同支付節(jié)點(diǎn)才支付相應(yīng)工程款，工程尾款需完成竣工驗(yàn)收后結(jié)算，這也是項(xiàng)目方出于對(duì)工程實(shí)施有效監(jiān)管，保證工程質(zhì)量的考慮。如部分項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)支付工程款，投資方在正負(fù)零、竣工、驗(yàn)收審計(jì)三個(gè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)分別支付一次工程款。也有部分項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期，每半年支付一次工程款，每次按實(shí)際投資的一定比例支付工程款。三是發(fā)行時(shí)間晚，使用時(shí)限較短。根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門硬性要求，專項(xiàng)債券資金當(dāng)年須全部使用完畢。但某些批次專項(xiàng)債發(fā)行時(shí)間較晚，導(dǎo)致實(shí)際支付緩慢。如，江蘇省2020年第四批專項(xiàng)債于10月才發(fā)行，2021年第三批專項(xiàng)債于11月才發(fā)行。

三、對(duì)策建議

（一）盡快出臺(tái)資金實(shí)施細(xì)則，確保項(xiàng)目管理有法可依。一是進(jìn)一步明確政府專項(xiàng)債券資金使用范圍，如是否允許屬于項(xiàng)目建設(shè)中的征地拆遷和設(shè)計(jì)、地勘等二類費(fèi)用在專項(xiàng)債券資金中據(jù)實(shí)列支。二是建議按照各批次專項(xiàng)債券資金實(shí)際的到位時(shí)間限定使用期限。也就是不以自然年考核專項(xiàng)債資金的支付比例，允許專項(xiàng)債資金跨年執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)成熟項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提升項(xiàng)目過審率。各地要建立“儲(chǔ)備一批、發(fā)行一批、開工一批、竣工一批”的良性循環(huán)。一是各相關(guān)單位要進(jìn)一步了解債券申報(bào)發(fā)行使用的流程，了解在每一步流程中需要的準(zhǔn)備材料和相關(guān)要求，在申報(bào)項(xiàng)目前將相關(guān)工作提前準(zhǔn)備充分。對(duì)照“九大領(lǐng)域”，按圖索驥，盡可能多的報(bào)送符合領(lǐng)域要求和融資平衡方案的項(xiàng)目。二是盡早啟動(dòng)謀劃來年專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，發(fā)改和財(cái)政部門要初步做好儲(chǔ)備項(xiàng)目的評(píng)估和篩選，提前將項(xiàng)目納入發(fā)改委國(guó)家重大項(xiàng)目庫(kù)，盡可能多地儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，為項(xiàng)目申報(bào)留有余地。三是要密切跟蹤項(xiàng)目?jī)?chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)展，特別是前期手續(xù)還未辦結(jié)、開工要件不足等項(xiàng)目，主動(dòng)靠前服務(wù)，積極幫助協(xié)調(diào)解決，督促盡快完成開工前準(zhǔn)備，在專項(xiàng)債發(fā)行后可以盡早開工建設(shè)，形成實(shí)物工作量，避免形成資金沉淀。四是搶抓專項(xiàng)債高位發(fā)行的機(jī)遇，圍繞重大戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快本地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的前期手續(xù)辦理，盡快達(dá)到專項(xiàng)債發(fā)行條件。

（三）充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)作用。在實(shí)際操作中，多數(shù)市、區(qū)采用在商業(yè)銀行開設(shè)專戶的方式對(duì)專項(xiàng)債資金進(jìn)行監(jiān)管。由于大部分專項(xiàng)債券單筆金額巨大，資金留存銀行將極大地解決了銀行存款任務(wù)，同時(shí)還可以為符合條件的項(xiàng)目進(jìn)行再貸款融資。所以，目前有很多商業(yè)銀行為爭(zhēng)取開設(shè)專項(xiàng)債專戶以及項(xiàng)目配套融資也積極參與發(fā)行工作，為地方部門申報(bào)專項(xiàng)債提供有償或免費(fèi)服務(wù)。地方部門可以選擇資質(zhì)和信譽(yù)較好的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行，通過建立良好合作關(guān)系，借助其業(yè)務(wù)專業(yè)性或市場(chǎng)敏感性，幫助做好項(xiàng)目策劃、分析尋找收益來源、開展政策解讀咨詢和培訓(xùn)等，提升項(xiàng)目申報(bào)人員政策水平，提高“兩案一書”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率。

（四）合理精準(zhǔn)提出專項(xiàng)債資金需求，加快專項(xiàng)債資金支付?！敦?cái)政部關(guān)于建立違規(guī)使用地方政府專項(xiàng)債券處理處罰機(jī)制的通知》要求建立支出進(jìn)度預(yù)警和閑置資金超期收回機(jī)制，加快推進(jìn)專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測(cè)。目前，為加強(qiáng)日常調(diào)度和管理，防止資金閑置，江蘇省要求各地發(fā)改部門對(duì)專項(xiàng)債實(shí)行周調(diào)度；財(cái)政部門則要求每月調(diào)度情況需提供支付憑證作為依據(jù)，并每月對(duì)資金實(shí)際支出進(jìn)度最慢的3個(gè)設(shè)區(qū)市、3個(gè)縣（市）、3個(gè)省本級(jí)項(xiàng)目單位實(shí)施預(yù)警。一是針對(duì)項(xiàng)目資金需求節(jié)點(diǎn)與債券資金下達(dá)撥付時(shí)間不一致的情況。建議國(guó)、省主管部門能加大專項(xiàng)債發(fā)行頻次，縮短項(xiàng)目資金需求節(jié)點(diǎn)與債券資金下達(dá)撥付時(shí)間之間的差距，有效減少“項(xiàng)目等資金”或“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)象。二是針對(duì)未達(dá)合同支付節(jié)點(diǎn)無法支付資金的情況。建議項(xiàng)目實(shí)施單位通過增加關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)數(shù)，增加支付頻次，如將主體封頂支付一次工程款改為達(dá)到N層支付一次工程款，達(dá)到主體封頂再支付一次工程款。三是項(xiàng)目實(shí)施單位要結(jié)合建設(shè)進(jìn)度和年度建設(shè)任務(wù)，精準(zhǔn)合理提出專項(xiàng)債資金需求。四是發(fā)改、財(cái)政和行業(yè)主管部門要協(xié)同配合，加強(qiáng)會(huì)商會(huì)辦，督促項(xiàng)目實(shí)施單位在依法合規(guī)，確保安全和質(zhì)量的情況下，推動(dòng)前期項(xiàng)目盡早開工建設(shè)，在建項(xiàng)目加快項(xiàng)目推進(jìn)，竣工項(xiàng)目盡早完成竣工驗(yàn)收。

（五）健全溝通對(duì)接機(jī)制，完善監(jiān)管督查機(jī)制。一是地方發(fā)改和財(cái)政部門要建立健全溝通對(duì)接機(jī)制，防止信息不對(duì)稱，保持信息共享和相關(guān)數(shù)據(jù)的一致性，及時(shí)共享上級(jí)政策、專項(xiàng)債發(fā)行、資金調(diào)度等相關(guān)信息。二是要發(fā)改、財(cái)政和各行業(yè)主管部門要協(xié)同配合，形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同、齊抓共管的工作格局，共同做好專項(xiàng)債券發(fā)行使用工作。三是整合項(xiàng)目信息系統(tǒng)，提高信息填報(bào)效率。建議加快整合發(fā)改委和財(cái)政的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備信息系統(tǒng)，并行一套項(xiàng)目信息系統(tǒng)，同時(shí)優(yōu)化項(xiàng)目系統(tǒng)功能模塊設(shè)計(jì)，方便項(xiàng)目信息錄入和更新。