周志峰

(建設(shè)綜合勘察研究設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100007)

1 引 言

城市管理是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)性工程[1]，合理有效地解決城市管理問(wèn)題，需要綜合考慮問(wèn)題發(fā)生地點(diǎn)、時(shí)間、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域等多方面因素。2004年，北京市東城區(qū)首創(chuàng)網(wǎng)格化城市管理新模式，從空間位置、管理對(duì)象、管理責(zé)任等多方面實(shí)現(xiàn)了城市的網(wǎng)格化、精細(xì)化、信息化、人性化管理[2]，提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。然而近年來(lái)，在數(shù)字化城市管理領(lǐng)域越來(lái)越多地出現(xiàn)一些推諉扯皮現(xiàn)象[3]，案件回退率也有所回升，影響了城市管理案件的處置效率，降低了城市管理水平和城市市容環(huán)境質(zhì)量。鑒于此，我們走訪調(diào)研了一些城市的城市管理行政部門(mén)和專(zhuān)業(yè)部門(mén)，了解問(wèn)題發(fā)生的起因。對(duì)目前存在問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題在于管理責(zé)任精細(xì)化程度不夠，一是導(dǎo)致了案件回退率高，特別是對(duì)于交界處(地理位置或者管理領(lǐng)域的交界處等)，由于管理轄區(qū)責(zé)任不清，造成各單位、部門(mén)之間出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，對(duì)發(fā)生的案件以各種理由反復(fù)退件，造成案件處置效率降低，同時(shí)也降低了案件及時(shí)處置率和結(jié)案率；二是各城市在實(shí)施數(shù)字化城市管理過(guò)程中，在責(zé)任精細(xì)化方面略顯單薄，未能從多方面、多角度、多維度出發(fā)，明確案件的責(zé)任主體，未能精準(zhǔn)確定每個(gè)案件與責(zé)任主體的唯一性關(guān)聯(lián)關(guān)系，也未能將多個(gè)維度的精細(xì)化責(zé)任主體與地理空間位置進(jìn)行關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)案件在不同時(shí)間段、不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、不同空間位置等多個(gè)維度下責(zé)任主體的精細(xì)化。

2 多維責(zé)任主體模型設(shè)計(jì)

針對(duì)以上問(wèn)題，以地理空間位置為基礎(chǔ)，綜合考慮案件所屬專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、案件發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)以及可能涉及的責(zé)任部門(mén)等不同維度進(jìn)行分析和研判[4]。從不同維度對(duì)管理區(qū)域進(jìn)行精細(xì)化劃分，形成不同維度下城市管理案件責(zé)任主體管轄區(qū)域的專(zhuān)題圖層，進(jìn)而判斷不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、不同區(qū)域內(nèi)案件的不同責(zé)任主體，并與相應(yīng)的責(zé)任區(qū)域空間位置關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)案件的自動(dòng)化、精準(zhǔn)化派遣。提升城市管理案件派遣的準(zhǔn)確率，降低案件的回退率，提高案件的處置效率，從而提升城市管理水平和管理質(zhì)量。

我們通過(guò)梳理和分析問(wèn)題，構(gòu)建了一種基于地理空間數(shù)據(jù)的城市管理案件多維責(zé)任主體管理模型(如圖1所示)，該模型以責(zé)任部門(mén)維度為主線，對(duì)案件發(fā)生的空間維度、時(shí)間維度、案件涉及的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域維度等多方面進(jìn)行綜合分析和研判，明確每個(gè)案件的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)案件責(zé)任主體的唯一性。

圖1 城市管理案件多維責(zé)任主體管理模型

2.1 責(zé)任部門(mén)維度

責(zé)任部門(mén)維度主要涉及市、區(qū)(縣)城市管理行政部門(mén)和專(zhuān)業(yè)部門(mén)以及街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))辦事處相關(guān)科室等部門(mén)。我們按照管理權(quán)限將相關(guān)部門(mén)歸納為兩類(lèi)(如圖2所示)，一是市級(jí)部門(mén)，即市級(jí)城市管理行政部門(mén)(如市城市管理委員會(huì))和市級(jí)城市管理專(zhuān)業(yè)部門(mén)(如市自來(lái)水集團(tuán))；二是區(qū)(縣)級(jí)部門(mén)，區(qū)(縣)級(jí)城市管理行政部門(mén)(如區(qū)城市管理委員會(huì))、區(qū)(縣)級(jí)城市管理專(zhuān)業(yè)部門(mén)(如區(qū)園林綠化局)和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))辦事處相關(guān)科室。市級(jí)城市管理行政部門(mén)協(xié)調(diào)、督促市級(jí)專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)各專(zhuān)業(yè)部門(mén)主體責(zé)任案件進(jìn)行處置，區(qū)(縣)級(jí)城市管理行政部門(mén)協(xié)調(diào)、督促區(qū)(縣)級(jí)專(zhuān)業(yè)部門(mén)和街道辦事處對(duì)其主體責(zé)任案件進(jìn)行處置。在多維責(zé)任主體模型中，責(zé)任部門(mén)維度是諸多維度最終的落腳點(diǎn)，通過(guò)不同維度的分析研判，最終確定每個(gè)案件對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)案件的多維責(zé)任主體管理，落實(shí)管理責(zé)任精細(xì)化。

圖2 城市管理責(zé)任部門(mén)維度層級(jí)關(guān)系圖

2.2 時(shí)間維度

時(shí)間維度方面主要考慮監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管對(duì)象在不同時(shí)期或時(shí)點(diǎn)存在不同管理責(zé)任主體的情況。主要包括兩方面，一方面是公共設(shè)施建設(shè)及管理運(yùn)維整個(gè)生命期的不同階段(即規(guī)劃期、建設(shè)期、竣工驗(yàn)收期、運(yùn)行維護(hù)期等)，另一方面是案件發(fā)生時(shí)點(diǎn)(某個(gè)具體時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段)和案件發(fā)生后至處置結(jié)案之間存續(xù)的時(shí)長(zhǎng)。一般情況下，公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)期的主體責(zé)任部門(mén)應(yīng)該是設(shè)施建設(shè)單位；竣工驗(yàn)收階段(移交給運(yùn)行維護(hù)部門(mén)之前)主體責(zé)任部門(mén)應(yīng)該是設(shè)施主管部門(mén)，公共設(shè)施主管部門(mén)主要起監(jiān)督、督促、協(xié)調(diào)等作用；運(yùn)行維護(hù)期內(nèi)主體責(zé)任部門(mén)應(yīng)該是日常維護(hù)部門(mén)或單位。另外，案件發(fā)生時(shí)間段不同處置部門(mén)或主體責(zé)任部門(mén)也會(huì)存在差異，可根據(jù)案件發(fā)生的具體時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段，確定案件的主體責(zé)任部門(mén)。以廚余垃圾收運(yùn)工作為例，目前各城市為了提升垃圾收運(yùn)效率、降低運(yùn)行成本，一般情況下采用定時(shí)定點(diǎn)集中收集清運(yùn)模式。因此，廚余垃圾集中收運(yùn)點(diǎn)發(fā)生的垃圾暴露案件，按照發(fā)生時(shí)間段不同會(huì)存在兩個(gè)責(zé)任主體：如果發(fā)生在集中收運(yùn)時(shí)段范圍內(nèi)，主體責(zé)任部門(mén)應(yīng)為垃圾收運(yùn)單位；如果發(fā)生在收運(yùn)時(shí)段范圍以外，主體責(zé)任部門(mén)應(yīng)為垃圾產(chǎn)生單位或?qū)俚乇O(jiān)管部門(mén)。

2.3 專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域維度

現(xiàn)代城市管理涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、生態(tài)環(huán)保、園林綠化、綜合執(zhí)法、公共安全等城市運(yùn)行和管理諸多領(lǐng)域[5]，是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)性工程。數(shù)字化城市管理是基于空間位置的管理對(duì)象精細(xì)化和管理責(zé)任精細(xì)化的一種新型城市精細(xì)化管理手段，特別是在數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，將城市管理問(wèn)題案件按照專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、責(zé)任部門(mén)等進(jìn)行分類(lèi)和細(xì)化，確保考核評(píng)價(jià)結(jié)果更加精準(zhǔn)、科學(xué)、合理。城市管理案件一般分為管理部件類(lèi)和管理事件類(lèi)兩部分，管理部件類(lèi)案件主要包括各類(lèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的破損、丟漏、缺失、臟污等相關(guān)案件；管理事件類(lèi)案件主要涉及違法違規(guī)行為和現(xiàn)象，市容市貌不達(dá)標(biāo)、管理不規(guī)范等情況，以及突發(fā)事件等?，F(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中管理部件共5大類(lèi)121小類(lèi)，管理事件共6大類(lèi)83小類(lèi)[6]，各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)相關(guān)類(lèi)別進(jìn)行了細(xì)化，有城市將管理部件和管理事件小類(lèi)進(jìn)一步細(xì)化為若干細(xì)類(lèi)和微類(lèi)[7]。從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域維度對(duì)案件進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)，是進(jìn)一步精細(xì)化管理、精準(zhǔn)化考核的關(guān)鍵，利用細(xì)化的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和空間位置信息，能夠更加精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)案件自動(dòng)派遣和快速響應(yīng)。

2.4 空間維度

空間維度是判定案件責(zé)任主體的重要因素。往往每個(gè)城市的管理是按照不同行政區(qū)劃、不同功能區(qū)對(duì)管理轄區(qū)及管理責(zé)任進(jìn)行劃分。為了更細(xì)致地劃分每個(gè)責(zé)任主體實(shí)際管轄區(qū)域，我們結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及實(shí)際案件處置情況，將空間位置區(qū)域分為兩大類(lèi)(如圖3所示)。一是行政區(qū)域，按照目前城市管理現(xiàn)狀，一般按照行政區(qū)劃劃分的管理區(qū)域?yàn)槭〖?jí)行政區(qū)域、市級(jí)行政區(qū)域、區(qū)(縣)級(jí)行政區(qū)域和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級(jí)行政區(qū)域；二是功能區(qū)域，按照城市運(yùn)行過(guò)程中承擔(dān)的主要功能不同，一般將城市區(qū)域劃分為主要大街(如城市快速路、高速路、主干路、次干路等)、背街小巷(如胡同、小巷等)、公園廣場(chǎng)(如開(kāi)放性公園、廣場(chǎng)、街頭小品等)、河湖水域(如水面、護(hù)坡等)、門(mén)前三包等區(qū)域。

圖3 空間維度層級(jí)關(guān)系圖

空間維度是諸多維度中最為關(guān)鍵的一個(gè)維度，推諉案件主要發(fā)生在空間位置管理責(zé)任方面。通過(guò)時(shí)間維度、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域維度判定的責(zé)任主體，最終也將以空間位置的形式構(gòu)建各責(zé)任主體管轄區(qū)域?qū)ｎ}圖層，實(shí)現(xiàn)案件基于空間地理位置的自動(dòng)化派遣。

3 模型應(yīng)用

基于以上模型設(shè)計(jì)，我們梳理不同維度責(zé)任信息和地理位置之間的關(guān)系，采集完成了某城區(qū)多維責(zé)任主體專(zhuān)題圖層，實(shí)現(xiàn)了城市管理部件及管理事件立案案件的多維度精細(xì)化管理。下面以市容環(huán)境衛(wèi)生類(lèi)案件為例，簡(jiǎn)單闡述多維責(zé)任主體模型實(shí)踐應(yīng)用情況及案件處置流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如圖4所示)。

圖4 立案案件多維責(zé)任主體管理處置流程(虛線為簡(jiǎn)化流程)

通過(guò)對(duì)各維度坐標(biāo)軸上的分類(lèi)進(jìn)行細(xì)化，判斷不同時(shí)間、不同地點(diǎn)、不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生案件的責(zé)任主體管轄范圍，實(shí)現(xiàn)每個(gè)時(shí)間段、每個(gè)責(zé)任主體、每類(lèi)案件都有且只有對(duì)應(yīng)的一個(gè)責(zé)任區(qū)域，采集責(zé)任區(qū)域數(shù)據(jù)形成相應(yīng)的專(zhuān)題圖層。以專(zhuān)題圖層為基礎(chǔ)，結(jié)合案件發(fā)生時(shí)的地理位置(坐標(biāo)信息)和案件類(lèi)別，自動(dòng)判斷案件的責(zé)任主體部門(mén)，并通過(guò)網(wǎng)格系統(tǒng)自動(dòng)派發(fā)給相應(yīng)的責(zé)任單位。在這一過(guò)程中，專(zhuān)題圖層建設(shè)和責(zé)任主體判斷是兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，專(zhuān)題圖層建設(shè)涉及內(nèi)容較廣，需要考慮因素龐雜；責(zé)任主體判斷環(huán)節(jié)主要依靠精準(zhǔn)的專(zhuān)題圖層和案件精準(zhǔn)的地理位置，通過(guò)精準(zhǔn)無(wú)誤的坐標(biāo)信息，判定該位置(或該案件)屬于某個(gè)責(zé)任部門(mén)。

3.1 專(zhuān)題圖層建設(shè)

以環(huán)衛(wèi)保潔專(zhuān)題圖層建設(shè)為例，簡(jiǎn)單介紹環(huán)衛(wèi)保潔區(qū)域責(zé)任劃分過(guò)程。某城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔工作涉及市、區(qū)、街三級(jí)環(huán)衛(wèi)保潔部門(mén)，從空間維度來(lái)看，區(qū)域內(nèi)的城市快速路、高速路等環(huán)衛(wèi)保潔主體責(zé)任為市級(jí)環(huán)衛(wèi)部門(mén)；主干路、重點(diǎn)大街、重要功能區(qū)周邊道路及公共區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責(zé)任為區(qū)(縣)級(jí)環(huán)衛(wèi)部門(mén)；背街小巷、開(kāi)放小區(qū)等公共區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責(zé)任為街道辦事處環(huán)衛(wèi)保潔部門(mén)。另外，門(mén)前三包區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔主體責(zé)任應(yīng)該是相應(yīng)的沿街商戶(hù)或企事業(yè)單位，但街道辦事處負(fù)有監(jiān)督各商戶(hù)各單位落實(shí)門(mén)前三包責(zé)任的義務(wù)，因此最終考核的主責(zé)部門(mén)也是街道辦事處。與市、區(qū)、街相關(guān)部門(mén)核實(shí)確認(rèn)，明確各環(huán)衛(wèi)保潔部門(mén)實(shí)際主責(zé)區(qū)域范圍，利用測(cè)繪手段現(xiàn)場(chǎng)采集各級(jí)環(huán)衛(wèi)保潔區(qū)域位置坐標(biāo)信息，以各方確認(rèn)結(jié)果為依據(jù)，處理形成各級(jí)責(zé)任部門(mén)環(huán)衛(wèi)保潔專(zhuān)題圖層。

3.2 責(zé)任主體判斷

案件責(zé)任主體判斷環(huán)節(jié)以案件立案時(shí)確認(rèn)的類(lèi)別、案件發(fā)生地點(diǎn)的坐標(biāo)信息為基礎(chǔ)，以各級(jí)責(zé)任部門(mén)責(zé)任區(qū)域?qū)ｎ}圖層為依據(jù)，通過(guò)點(diǎn)位坐標(biāo)判斷每個(gè)案件的責(zé)任主體信息。對(duì)于某一個(gè)具體的城市管理案件，可以通過(guò)發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)以及案件類(lèi)別等不同維度來(lái)精確判斷案件的責(zé)任主體(或責(zé)任部門(mén))。以暴露垃圾為例，如果是建筑垃圾則應(yīng)該是區(qū)住建部門(mén)落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，施工企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任；如果是大件廢棄物則由屬地街道落實(shí)主體責(zé)任；如果是生活垃圾則由區(qū)環(huán)衛(wèi)部門(mén)落實(shí)主體責(zé)任。再以暴露生活垃圾為例，如果暴露生活垃圾案件發(fā)生在城市快速路或高速路范圍內(nèi)，則由市級(jí)環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)主體責(zé)任；如果發(fā)生在其他主要大街或廣場(chǎng)，則由區(qū)(縣)環(huán)衛(wèi)保潔部門(mén)負(fù)責(zé)主體責(zé)任；如果發(fā)生在背街小巷或開(kāi)放性的、非物業(yè)管理小區(qū)，則由屬地街道辦事處落實(shí)主體責(zé)任；如果發(fā)生在門(mén)前三包區(qū)域內(nèi)，則應(yīng)由屬地街道辦事處監(jiān)督和督促門(mén)前三包責(zé)任單位負(fù)責(zé)處理。

3.3 案件自動(dòng)派遣

案件自動(dòng)、精準(zhǔn)派遣的依據(jù)，一是精細(xì)的責(zé)任區(qū)域圖層，二是精細(xì)的責(zé)任主體屬性數(shù)據(jù)。因此，實(shí)現(xiàn)案件自動(dòng)化、精準(zhǔn)化派遣的基礎(chǔ)是精準(zhǔn)的責(zé)任區(qū)域?qū)ｎ}圖層和完善的責(zé)任主體信息。通過(guò)上一階段責(zé)任主體判斷、明確案件責(zé)任主體后，將案件與相應(yīng)的責(zé)任主體專(zhuān)題圖層建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，觸發(fā)系統(tǒng)自動(dòng)派遣功能，將案件自動(dòng)派遣給對(duì)應(yīng)責(zé)任主體，并以即時(shí)消息形式提醒相關(guān)責(zé)任人及時(shí)查收和處置案件。主體責(zé)任部門(mén)按照行業(yè)處置標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字化城市管理結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)案件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處置，將處理結(jié)果返回網(wǎng)格系統(tǒng)。系統(tǒng)自動(dòng)將處置結(jié)果轉(zhuǎn)派給案件核查人員，對(duì)處置結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查，處置結(jié)果達(dá)到結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)將自動(dòng)結(jié)案；不符合結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，案件將被再次派遣給處置部門(mén)進(jìn)行二次處理，并將處置情況、處置時(shí)長(zhǎng)等情況進(jìn)行記錄留檔，作為下一階段考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。

4 結(jié) 語(yǔ)

精細(xì)化城市管理本質(zhì)上是利用信息化手段，通過(guò)管理區(qū)域精細(xì)化、管理對(duì)象精細(xì)化、管理時(shí)間精細(xì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)和落實(shí)管理責(zé)任的精細(xì)化[5]，進(jìn)一步提升城市管理問(wèn)題派遣的準(zhǔn)確率和及時(shí)率，縮短案件流轉(zhuǎn)、存續(xù)和處置周期，進(jìn)而提升城市管理水平、治理能力，提升城市整體市容市貌環(huán)境。城市管理案件推諉扯皮問(wèn)題的根源在于責(zé)任不清，綜合考慮城市管理問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、類(lèi)別等因素，通過(guò)不同維度有效精準(zhǔn)地研究判斷和明確發(fā)生案件與某一責(zé)任主體的唯一性關(guān)聯(lián)關(guān)系，確保每個(gè)案件有且只有一個(gè)直接關(guān)聯(lián)的責(zé)任主體，基于每個(gè)城市管理案件與責(zé)任主體的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)案件責(zé)任主體的精細(xì)化和責(zé)任區(qū)域的精細(xì)化管理，從根源上解決城市管理的責(zé)任問(wèn)題，降低案件推諉率，提升城市管理能力和管理效率。