□ 肖穎

日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），從供應(yīng)方式、供應(yīng)程序、明晰權(quán)能、地價(jià)措施、用途轉(zhuǎn)換和履約監(jiān)管等6個(gè)方面，對(duì)工業(yè)用地供應(yīng)政策進(jìn)行了完善和創(chuàng)新。這一新政具有什么重要意義？如何認(rèn)識(shí)和把握這6方面舉措并落實(shí)好這一新政？自然資源部咨詢研究中心副主任宮玉泉、南京大學(xué)自然資源研究院教授黃賢金、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副教授王健3位業(yè)內(nèi)專家就此進(jìn)行了分析與探討。

記者：為什么要改革完善工業(yè)用地供應(yīng)政策？

宮玉泉：工業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主體，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，既是確保宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要抓手，也是提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和安全的重要基礎(chǔ)。適應(yīng)我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長勢(shì)頭，落實(shí)黨的二十大提出的“堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上”的總體要求，改革完善工業(yè)用地供應(yīng)政策是應(yīng)有之義。

首先，強(qiáng)化土地要素保障是促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的重要基礎(chǔ)。國有建設(shè)用地的供應(yīng)和利用，在促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長中起著主渠道作用。在土地資源約束趨緊的背景下，提高工業(yè)用地保障能力，宏觀層面上要在統(tǒng)籌各類建設(shè)用地資源的基礎(chǔ)上，對(duì)工業(yè)用地總量進(jìn)行合理安排，為工業(yè)發(fā)展留出空間；微觀層面上，要改革土地供應(yīng)方式和權(quán)能配置，以滿足工業(yè)因門類多、市場(chǎng)主體多、發(fā)展水平不同而產(chǎn)生的多元化土地需求。

其次，降低用地成本是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求?！鞍褜?shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來”是黨的二十大作出的重大決策部署。推進(jìn)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，用市場(chǎng)化、法治化措施降低工業(yè)用地成本，激發(fā)微觀主體活力，對(duì)構(gòu)建更加完善的土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和高質(zhì)量發(fā)展意義重大。采取市場(chǎng)化方式降低用地成本，關(guān)鍵在于細(xì)化供應(yīng)方式，完善權(quán)能配置，完善出讓程序，使土地供應(yīng)的權(quán)利類型更加豐富，更加符合不同市場(chǎng)土地要素需求偏好，提高交易效率，降低交易成本。

再次，完善工業(yè)用地供應(yīng)政策是落實(shí)綠色發(fā)展的重大任務(wù)。綠色發(fā)展既是生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要部門，自然資源部門始終要把踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境國策體現(xiàn)到各項(xiàng)工作之中。完善工業(yè)用地供應(yīng)政策，不僅要求支持保障，也要強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地和保護(hù)環(huán)境。這是增強(qiáng)工業(yè)用地總體保障能力的關(guān)鍵舉措。

記者：《通知》提出“健全多元化工業(yè)用地供應(yīng)體系”，可以起到什么作用？

黃賢金：健全供應(yīng)方式，是適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的需要。在以最高年期出讓為主的工業(yè)用地供應(yīng)形勢(shì)下，我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期和工業(yè)企業(yè)壽命與工業(yè)用地供應(yīng)年期不匹配，而復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，又加劇了工業(yè)企業(yè)發(fā)展的不確定性。《通知》完善了長期租賃、先租后讓和彈性年期出讓等供應(yīng)方式的內(nèi)涵，有利于合理降低工業(yè)企業(yè)的一次性取得成本，解決項(xiàng)目落地難尤其是中小微企業(yè)項(xiàng)目用地難、工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)溢價(jià)等問題，進(jìn)一步提高工業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制與企業(yè)市場(chǎng)投資需求匹配度。

王?。骸锻ㄖ愤€明確了不同方式的混合使用，如在先租后讓的方式下，出讓也可以采取彈性出讓方式；地方政府可以結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和工業(yè)用地供給情況，對(duì)出讓方式作出靈活調(diào)整；用地主體可以結(jié)合自身實(shí)際選擇最適宜企業(yè)發(fā)展的拿地方式。多元化供地方式，能夠有效解決單次最高年限出讓成本相對(duì)較高的問題，有效降低企業(yè)初期拿地門檻，也能夠提高土地資源配置的市場(chǎng)流通性，避免土地閑置和低效利用。

此外，《通知》分別對(duì)長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)三種方式進(jìn)行了明確界定，如明確了長期租賃的最短時(shí)間為5年，最長不超過20年；將先租后讓方式的租賃期限最長設(shè)定為5年。對(duì)租期長短的明確，可以避免地方在使用政策時(shí)產(chǎn)生爭議。

記者：關(guān)于“優(yōu)化土地供應(yīng)程序”，《通知》提出了多條舉措。這些舉措可以解決哪些問題？

黃賢金：工業(yè)企業(yè)普遍初始投資高，收益回報(bào)周期較長。倘若用地程序不清晰，可能導(dǎo)致用地企業(yè)時(shí)間成本和資金壓力增加。《通知》進(jìn)一步健全工業(yè)用地供應(yīng)管理規(guī)則，完善程序，有利于避免產(chǎn)生此類問題，提高工業(yè)企業(yè)用地便利程度。如，實(shí)行長期租賃的，縮短10天掛牌公告期；明確先租后讓的租賃和出讓一并進(jìn)行“招拍掛”。

同時(shí)，針對(duì)工業(yè)用地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同問題，《通知》推進(jìn)工業(yè)用地帶條件招拍掛出讓（租賃），其中，包含產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，提高“招拍掛”機(jī)制效率，進(jìn)一步銜接區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與用地政策，解決招商引資工作與“招拍掛”機(jī)制的矛盾，有利于提高供地精準(zhǔn)性。

記者：明晰土地使用權(quán)能，在整個(gè)供地環(huán)節(jié)中可以起到什么樣的作用？

宮玉泉：明晰的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是穩(wěn)定使用者用地預(yù)期的基礎(chǔ)。針對(duì)已有法律法規(guī)政策對(duì)租賃土地的權(quán)能規(guī)定還不夠完善，對(duì)先租、后讓兩種權(quán)利設(shè)立和轉(zhuǎn)換問題還不夠明晰等問題，《通知》對(duì)租賃使用權(quán)的設(shè)立，既在權(quán)利設(shè)立上保持了與《規(guī)范國有土地租賃若干意見》的基本一致，也對(duì)租賃土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、接續(xù)租賃最高期限和續(xù)期租金約定等方面予以了補(bǔ)充完善。對(duì)先租、后讓兩種權(quán)利的權(quán)能，《通知》除在定義中明確轉(zhuǎn)換條件外，強(qiáng)調(diào)先租、后讓兩種權(quán)利的權(quán)能與獨(dú)立設(shè)立的對(duì)應(yīng)權(quán)利權(quán)能并無差別。也就是說，以這種方式取得的土地使用權(quán)，權(quán)利轉(zhuǎn)換應(yīng)符合轉(zhuǎn)換條件，在不同權(quán)利存續(xù)期間，享有對(duì)應(yīng)權(quán)利應(yīng)有權(quán)能。

王?。捍舜巍锻ㄖ穼?duì)以長期租賃、先租后讓、彈性出讓等方式供應(yīng)的工業(yè)用地的權(quán)能進(jìn)一步規(guī)范和釋放，并將不同方式下的開發(fā)建設(shè)行為與權(quán)能賦能進(jìn)行了掛鉤，有利于防止土地閑置浪費(fèi)和市場(chǎng)投機(jī)。比如，長期租賃的工業(yè)用地，在承租人按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)市、縣自然資源主管部門同意或根據(jù)合同約定，可將依法登記的國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。在工業(yè)用地最高出讓年期內(nèi)，租賃期屆滿，在滿足合同約定續(xù)租條件的情況下，申請(qǐng)續(xù)租應(yīng)給予批準(zhǔn)并明確要求通過初期合同約定續(xù)期價(jià)格。對(duì)于采取先租后讓供應(yīng)的，先租是為了降低企業(yè)前期投入，通過達(dá)產(chǎn)等轉(zhuǎn)出讓條件的約定，確保企業(yè)真正將土地要素用于生產(chǎn)經(jīng)營，防止閑置浪費(fèi)和土地投機(jī)行為。

記者：怎樣看待《通知》提出的地價(jià)措施？

宮玉泉：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出，要推動(dòng)政府定價(jià)機(jī)制由制定具體價(jià)格水平向制定定價(jià)機(jī)制轉(zhuǎn)變。此次《通知》提出的地價(jià)措施，主要是針對(duì)不同年期、不同供應(yīng)方式，在遵循成本底線要求下，完善工業(yè)用地定價(jià)機(jī)制?！锻ㄖ钒l(fā)布后，各地可以按新的定價(jià)規(guī)則，探索解決企業(yè)生命周期普遍低于最高年限、企業(yè)對(duì)工業(yè)用地租賃接受度不高、一部分工業(yè)用地閑置低效利用和退出難等問題，符合完善資源要素價(jià)格形成機(jī)制的改革要求。

長期租賃、先租后讓、彈性出讓是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過設(shè)立不同產(chǎn)權(quán)類型，將企業(yè)用地成本分?jǐn)傇诓煌昶?，或通過期限控制或降低總成本。這一作用的發(fā)揮，需要匹配科學(xué)的地價(jià)管理政策。《通知》在堅(jiān)持不同供應(yīng)方式折算到最高年期土地價(jià)格基本均衡的前提下，通過明確折算方式、租金調(diào)整管理、先租后讓中租金與出讓價(jià)款關(guān)系處理等，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)利與取得價(jià)格的有效對(duì)應(yīng)，有利于提升多元化供地方式的性價(jià)比。

記者：關(guān)于“嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)換”，《通知》提出了劃定工業(yè)用地控制線、列出用途轉(zhuǎn)換負(fù)面清單等新要求。這些舉措有利于解決什么問題？

黃賢金：嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)換的一系列舉措，有利于推動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。針對(duì)工業(yè)企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型所引致的用地方式調(diào)整問題，《通知》提出，對(duì)調(diào)整為研發(fā)設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)品中試等用地的，各地要制定允許、兼容、禁止布局的產(chǎn)業(yè)類型轉(zhuǎn)換目錄和轉(zhuǎn)換規(guī)則，且對(duì)符合相關(guān)條件的不再增收土地價(jià)款。這有利于推進(jìn)舊模式向新模式轉(zhuǎn)換、新技術(shù)代替舊技術(shù)、舊業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)向新業(yè)態(tài)，切實(shí)助力工業(yè)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。