劉 俊

鄂州市消防救援支隊，湖北 鄂州 436000

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》，將火災事故調(diào)查處理確定為構(gòu)建“五位一體”消防監(jiān)管體系的基礎保障工程［1］，并明確指出要強化火災事故倒查追責、要加強和規(guī)范事后監(jiān)管。自此，火災事故調(diào)查的內(nèi)涵、外延發(fā)生深刻變化，不僅要查明原因、厘清火災事故責任，切實維護受災單位和群眾合法權(quán)益，還要嚴肅追究各方責任。面對新情況新任務，面對復雜的火災現(xiàn)場，消防救援機構(gòu)開展火災事故調(diào)查處理工作的能力和水平還需進一步提高。

一、火災事故調(diào)查處理工作的重要性

火災事故調(diào)查處理是貫徹執(zhí)行加強和規(guī)范事后監(jiān)管的首個環(huán)節(jié)［2］。筆者認為，通過火災事故調(diào)查可以揭示火災發(fā)生、發(fā)展和蔓延的原因，研究其形成機理，深刻總結(jié)火災事故經(jīng)驗教訓，推動消防管理法律法規(guī)、技術標準及區(qū)域火災防控措施的改進［3］。通過深化火災事故調(diào)查處理，可推動各級政府和相關部門、單位、公民等各責任主體歸位，讓依法履行消防安全職責成為全社會共同的思想和行動自覺。通過火災事故調(diào)查總結(jié)出問題短板、經(jīng)驗教訓是消防救援機構(gòu)指導各級各部門做好消防管理工作的寶貴素材。任何一起火災原因背后，往往隱藏著深層次隱患問題?；馂姆乐喂ぷ髦校ㄓ型ㄟ^深入的火災事故調(diào)查找準災害事故成因，從根源入手，不斷研究和解決消防工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，為實施綜合監(jiān)管提供依據(jù)。通過收集接處警、滅火戰(zhàn)術、監(jiān)督檢查、宣傳培訓等信息，精準掌握災前和災后全流程各細節(jié)，查找火災防范漏洞、滅火技戰(zhàn)術薄弱環(huán)節(jié)，針對性提出改進措施，從而達到加強和改進消防工作的目的。

二、火災事故調(diào)查處理工作面臨的形勢

中共中央、國務院印發(fā)《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》中，堅持把加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管作為改革主攻方向。新時代火災事故調(diào)查處理已不再是單一聚焦查明火災原因的技術性調(diào)查，還需要查清火災事故發(fā)生、發(fā)展和蔓延擴大的原因，強化火災事故倒查追責，同時將火災事故調(diào)查處理結(jié)果向社會公布［4］。

（一）既要公正合法又要回應訴求的雙重壓力

當前，公民維護自身合法權(quán)益、減少火災損失的愿望越來越迫切，如果火災事故調(diào)查程序不規(guī)范，原因認定證據(jù)鏈不完整充分，或者即使做到調(diào)查全過程文明規(guī)范，因認定結(jié)論與當事人利益訴求不符，極易導致當事人復核、訴訟甚至信訪上訪。因此，火災事故調(diào)查工作務必堅持及時、客觀、公正、合法，充分完善證據(jù)鏈條，讓火災當事人滿意。同時，火災調(diào)查人員要將耐心細致的群眾工作貫穿火災事故調(diào)查處理全過程。

（二）既要技術調(diào)查又要問責調(diào)查的雙重任務

目前，火災事故處理堅持“四不放過”原則，在法律時限要求和社會輿論監(jiān)督下，發(fā)生有影響的火災，在技術調(diào)查的同時，一般要同步開展責任追究調(diào)查。火災技術調(diào)查是一項對專業(yè)要求極高、對技術要求極強的工作，其結(jié)論作為責任追究的前提和依據(jù)。由此可見，火災事故調(diào)查中“查明真相”與“追究責任”之間存在張力，要同時實現(xiàn)，對火災調(diào)查人員能力建設提出較高要求。

（三）既要報告公開又要接受監(jiān)督的雙重要求

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》作出事故調(diào)查報告應當依法及時向社會公布的規(guī)定，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）賦予消防救援機構(gòu)開展火災事故調(diào)查的職責任務，該職責同時也是消防救援部門為社會提供的一項公共服務事項，公民依法享有知曉火災原因等相關信息的權(quán)利。從實踐經(jīng)驗來看，及時公開火災事故調(diào)查報告，有利于政府更好地取信公眾，有利于公眾吸取火災教訓，提高消防安全意識，采取有效防范措施，避免再次發(fā)生類似火災事故，也有利于火災發(fā)生單位積極配合事故處理和落實問題整改工作。此外，在全媒體時代，亡人和有影響火災從發(fā)生時起已成為社會關注熱點，火災事故調(diào)查處理工作面臨媒體、群眾和司法“三位一體”的監(jiān)督考驗。

三、火災事故調(diào)查工作現(xiàn)狀

（一）法規(guī)標準體系不健全

目前，在火災事故調(diào)查處理制度上，尚未明確安全生產(chǎn)法律法規(guī)和消防法律法規(guī)如何銜接，火災事故與安全生產(chǎn)事故調(diào)查處理權(quán)界不明，與《消防法》相配套的火災事故調(diào)查處理法律法規(guī)以及相關技術標準尚未完成修訂工作，且明確政府組織火災事故調(diào)查程序、法律效力以及追責依據(jù)的法規(guī)制度也尚未出臺。

（二）責任追究制度不完善

火災責任追究是對有關責任人的懲罰和教育，也是促使其履職盡責的手段。但在實踐中，一些地方將責任追究放在突出位置，使火災事故調(diào)查處理出現(xiàn)部分弊端。一是問責導向存在偏差。從全國2017—2021 年公布的重大火災調(diào)查報告可以看出，被追責問責的人員中，公職人員占52%~91%，且公職人員所占比例呈逐漸上升趨勢，其中消防救援人員占5%~21%。以杭州冰雪大世界“6·9”較大火災事故調(diào)查報告為例，關于火災追責問責的描述占據(jù)火災事故調(diào)查報告篇幅的30%。這種問責導向可能會使公眾認為，火災事故就是個別干部失職造成的，這種傾向?qū)⒉粩嘞魅跽帕?，也可能使公眾感到預防和減輕火災損失與自己關系不大，不利于推動消防安全主體責任的落實。二是問責方法過于簡單?，F(xiàn)行問責機制下，部分監(jiān)督執(zhí)法崗位干部出現(xiàn)“再怎么敬業(yè)都是錯”的思想，個別消防執(zhí)法崗位干部有意避開火災風險較高的場所或部位開展監(jiān)督檢查，這會導致火災防范效能不足，進而影響經(jīng)濟運行、產(chǎn)生新的矛盾。三是盡職免責機制基本空白。嚴苛的責任追究機制使得基層消防監(jiān)督執(zhí)法這種高風險職業(yè)，很難吸納和留住優(yōu)秀人才，現(xiàn)有干部在工作中不得不關注如何規(guī)避被追責風險，在推動消防事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進程中，干部隊伍核心驅(qū)動力不足。因此，如何把握好對公職人員追責還需在制度層面進行完善。

（三）科技成果應用不夠理想

當前，各類火災事故暴露出的電氣產(chǎn)品質(zhì)量不過關、基層消防基礎薄弱、消防法規(guī)標準修訂滯后等問題未得到及時有效解決，同類型火災事故反復發(fā)生的現(xiàn)象突出［5］。如多年來電氣火災尤其是電動自行車火災致人死亡事件多發(fā)頻發(fā)。從實踐來看，電力設施、電氣產(chǎn)品在防火方面源頭管理上，制度機制建立并不理想［6］。同樣，有關電焊引起的較大以上亡人火災也屢見不鮮，還有因電熱毯、電暖器、插座等引發(fā)的火災。亟須從質(zhì)量、技術、管理等方面加以改進，加大科技成果應用力度。

（四）科技資源應用不充分

目前，我國應急管理部、公安部等部署院?；蚩蒲袡C構(gòu)是國家火災事故調(diào)查研究主力軍，其他社會院校、科研機構(gòu)很少涉及相關專業(yè)，導致火災事故調(diào)查科學理論研究相對滯后，缺乏系統(tǒng)化、深層次、高質(zhì)量的研究成果。此外，全國火災事故調(diào)查信息數(shù)據(jù)僅局限于現(xiàn)有消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，相關數(shù)據(jù)碎片式分布在各個單位，典型火災痕跡物證和重要監(jiān)控視頻等證據(jù)未整合應用，對起火原因等關鍵信息無法實現(xiàn)高效檢索，全國火災調(diào)查信息資源共享不暢，各單位之間還存在信息壁壘［7］。

（五）調(diào)查專業(yè)能力建設不充足

當前，消防救援機構(gòu)負責火災調(diào)查工作的處室（科）由原來獨立業(yè)務處室整合為現(xiàn)在的綜合業(yè)務處室，開展火災事故調(diào)查處理過程中，往往遇到人手不足、專業(yè)不強等問題。一是隊伍編備不足。以某市消防救援支隊為例，綜合科僅3 人編制，但要承擔火災調(diào)查、法制、宣傳、科技和產(chǎn)品監(jiān)督等多項職能，支隊、大隊火災調(diào)查崗位均為兼職，2022年全市火災調(diào)查人員平均每人處理火災調(diào)查工作146 起，其中20起一般火災需滿足查清率不低于80%的要求，4起需組織延伸調(diào)查，人少事多問題十分突出。二是人才儲備欠缺。如某市消防救援支隊僅1 人為火災調(diào)查科班出身，大部分火災調(diào)查人員接受相關專業(yè)教育或培訓機會較少。就湖北省消防救援機構(gòu)而言，2017—2022年火災調(diào)查中級專業(yè)技術職務以上人數(shù)僅占全省中級專業(yè)技術職務以上人數(shù)的4.6%~7.85%，其中火災調(diào)查高級專業(yè)技術職務人數(shù)占全省高級專業(yè)技術職務人數(shù)的5%~9.3%，離“黨委引領、專家?guī)ь^、骨干支撐、專項突破”火災調(diào)查人才培養(yǎng)體系目標還存在一定差距。三是培養(yǎng)周期較長?；馂氖鹿收{(diào)查處理工作不僅涉及燃燒學、火災痕跡學、法學、犯罪心理學等多學科內(nèi)容，還涉及各部門職責劃分以及與監(jiān)察機關、司法機關等多單位的工作銜接，是一項政策性、法律性、技術性和時效性都很強的工作［8］，而培養(yǎng)一名優(yōu)秀的火災調(diào)查人員則需要長時間的工作經(jīng)驗積累才可能實現(xiàn)。四是崗位吸引力不足。火災事故調(diào)查處理工作紛繁復雜，需要投入大量的時間精力，處理不好將會面臨復議信訪訴訟，還可能被問責。加之火災調(diào)查人員一些待遇難以落實，火災事故調(diào)查崗位吸引力明顯不足。

四、加強和改進火災事故調(diào)查處理工作的對策

基于新時代對火災事故調(diào)查處理工作提出的新要求，應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮火災事故調(diào)查處理對加強和改進消防工作的促進作用，全力預防和減少火災發(fā)生。

（一）完善法規(guī)標準體系

一是要加快推進《消防法》全面修訂立法進程，厘清火災事故調(diào)查主體、工作原則、職責權(quán)限和任務性質(zhì)。在地方法規(guī)修訂中，對火災事故調(diào)查處理的工作程序、機制進行明確和細化，切實增強可執(zhí)行性。二是以應急管理部令的形式出臺火災事故調(diào)查程序規(guī)定，考慮增加告知、聽證、公開、回避等內(nèi)容，賦予行政相對人和利害關系人對火災事故調(diào)查處理的知情權(quán)、參與權(quán)和程序性權(quán)利［9］，同時增加火災事故調(diào)查報告異議內(nèi)部復核程序［10］。三是積極推動各級政府制定出臺“火災事故調(diào)查處理規(guī)定”，細化各級政府組織火災事故調(diào)查處理的具體內(nèi)容、組織程序和工作要求，明確消防救援機構(gòu)火災事故牽頭組織調(diào)查權(quán)。四是要加快制定完善火災事故調(diào)查處理標準體系，從痕跡物證、調(diào)查詢問、證據(jù)提取、損失統(tǒng)計等方面制定體系化火災事故調(diào)查標準，解決各地實踐中標準不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題。

（二）優(yōu)化責任追究制度

一方面，借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，推動火災事故調(diào)查處理工作從重責任追究，向既注重責任追究又注重事實真相轉(zhuǎn)變，更要注重調(diào)查研究火災發(fā)生的誘因、起因、成因及其發(fā)展、蔓延、成災過程，注重找尋火災防控工作中普遍存在的突出問題和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上的缺陷，通過科學論證，將問題缺陷上升為理論，并具體化為制度，真正堵塞漏洞完善系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，避免同類事故重復發(fā)生［11］，回歸火災事故調(diào)查初衷。另一方面，明確火災事故責任邊界。2022年10月13日應急管理部公布的《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》，對盡職免責和失職追責的情形進行了明確區(qū)分，該規(guī)定的出臺，在保護應急管理行政執(zhí)法人員依法履職不受法律追究上邁出第一步。下一步，還需要繼續(xù)對公職人員火災事故責任認定、行政問責的情形、方式和幅度等問題進行研究，明確從重、從輕、減輕或免于責任追究的具體情節(jié)，進一步落實《中華人民共和國公職人員政務處分法》中相關公職人員依法履行法定職責受法律保護的要求。

（三）推行技術調(diào)查與問責調(diào)查分離

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》相關規(guī)定，只有監(jiān)察機關參與的政府調(diào)查組才擁有對公職人員的調(diào)查權(quán)限?？紤]到地方政府和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門公職人員可能作為火災事故行政問責的調(diào)查對象，從落實回避原則角度，建議在國家層面明確監(jiān)察機關獨立開展對公職人員火災事故問責調(diào)查的權(quán)利和義務，明確消防救援機構(gòu)開展火災技術調(diào)查及除公職人員外責任調(diào)查處理工作的職責，將技術調(diào)查與對公職人員行政問責調(diào)查進行分離。

（四）強化火災調(diào)查專業(yè)力量建設

一是強化人才組織保障。有傾向性地招錄火災調(diào)查、電氣、法律、化工、計算機等專業(yè)的干部和消防員，并注入消防文員輔助力量；鼓勵火災事故調(diào)查崗位人員參加各層級學歷教育，選拔優(yōu)秀火災調(diào)查骨干到上級機關工作，建立火災調(diào)查崗位專項獎勵和崗位津貼，為火災調(diào)查骨干安排定期療養(yǎng)和休假，落實火災事故調(diào)查職業(yè)健康危害跟蹤評估及預防制度，對火災調(diào)查人員從政治上、待遇上、精神上給予鼓勵和保障。二是優(yōu)化人才培養(yǎng)模式。強化培訓考評，將火災事故調(diào)查專業(yè)技術課題研究情況納入總隊年度工作考評及總隊、支隊級領導干部晉升培訓考核，督促各總隊在人員選拔、跟蹤培養(yǎng)和經(jīng)費投入上對火災事故調(diào)查處理工作予以充分重視。注重交流學習，在國家和省級層面，分別組織全國、全省火災調(diào)查技術骨干出國學習，或到公安刑偵等部門跟班學習，對調(diào)查詢問、視頻分析等技術進行專題攻關。三是建設火災調(diào)查技術中心。借鑒林松火災調(diào)查工作室成功實踐經(jīng)驗，建議在部消防救援局和各總隊設立火災事故調(diào)查處理中心，分別吸納全國、全省火災調(diào)查專家和拔尖人才，分季度在部消防救援局機關和總隊機關輪值，分別負責輪值期間全國和全省范圍內(nèi)發(fā)生的重大和較大、疑難復雜火災的調(diào)查處理，形成濃厚的火災事故調(diào)查學術研究氛圍。四是引入第三方火災調(diào)查機構(gòu)。充分借鑒國外先進經(jīng)驗，鼓勵和培樹一批火災調(diào)查中介機構(gòu)，在消防救援機構(gòu)指派或委托下，開展火災事故技術調(diào)查工作，由消防救援機構(gòu)對調(diào)查證據(jù)和結(jié)論進行審查認定；同時強化火災調(diào)查中介機構(gòu)市場準入和資質(zhì)評定審查等管控，通過激發(fā)市場競爭活力，不斷提高中介機構(gòu)的業(yè)務素養(yǎng)和服務群眾工作水平，從而改善火災調(diào)查力量不足等現(xiàn)狀。

（五）健全火災調(diào)查科技支撐體系

一是加快火災調(diào)查科學體系建設。與科研院所、高校、專業(yè)科研和鑒定機構(gòu)簽訂框架協(xié)議，借助尖端科研力量，運用跨學科理論知識研究解決火場痕跡物證和各類火災證據(jù)的規(guī)范高效提取方面出現(xiàn)的技術難題，盡快建立火災調(diào)查科技支撐體系［12］。目前，湖北省消防救援總隊已與武漢大學合作共建火災試驗研究中心，該中心的建成將為推動湖北省火災事故調(diào)查工作注入強勁科技動力。二是建設全行業(yè)火災調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫。在全國搭建火災調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫，規(guī)范數(shù)據(jù)標簽和信息錄入模式，整合全國火災事故調(diào)查信息數(shù)據(jù)，借助區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等技術，為火災調(diào)查人員類比分析火災物證、痕跡體系、電子數(shù)據(jù)、詢問筆錄等各種證據(jù)提供索引支持，為分析認定火災原因、查找火災防控薄弱環(huán)節(jié)或相關標準規(guī)范缺陷提供案例和數(shù)據(jù)支撐，提升火災調(diào)查和火災防控治理綜合能力。三是推進火災調(diào)查實務科技化。借鑒公安機關刑事偵查科技建設經(jīng)驗，積極探索應用火災事故調(diào)查新技術、新方法、新裝備，充分運用視頻分析、火災數(shù)值模擬、語音實時轉(zhuǎn)錄等新興技術手段，廣泛推廣火場快速檢測、電子物證提取與分析等高精尖技術裝備，持續(xù)推進火災調(diào)查工作向科技化現(xiàn)代化方向發(fā)展。