徐子杰 孫澤學

計劃經(jīng)濟時期的“地下工廠”是當代中國史上值得關(guān)注的經(jīng)濟現(xiàn)象。一些規(guī)模不大的家庭工場以及少數(shù)事實上屬于私人經(jīng)營的工廠在并不合法的情況下存在，被當時各地有關(guān)部門定性為“地下工廠”。在20世紀50年代中后期，“地下工廠”現(xiàn)象即開始出現(xiàn)。1956年下半年，隨著對資本主義工商業(yè)的社會主義改造基本完成，絕大部分私營工廠和個體工商戶被納入公有制經(jīng)濟軌道，私人開廠開店實質(zhì)上被禁止。值得注意的是，仍有少數(shù)私方人員存在開廠獲利的念頭，社會上還有大量未就業(yè)人員，這為“地下工廠”的產(chǎn)生提供了土壤。1956年至1957年間“地下工廠”第一次在全國一些城市集中出現(xiàn)(1)參見張學兵：《中國計劃經(jīng)濟時期的“地下經(jīng)濟”探析》，《中共黨史研究》2012年第4期。，如上海有100多個“地下工廠”，天津也有，比較大的“地下工廠”有工人5000多名(2)參見《劉少奇論新中國經(jīng)濟建設(shè)》，中央文獻出版社，1993年，第326頁。。

社會上的“地下工廠”現(xiàn)象引起中央高層的關(guān)注。1956年12月，毛澤東提出，對于“地下工廠”，“要使它成為地上，合法化，可以雇工”，“如果有原料，國家投資又有困難，社會有需要，私人可以開廠”(3)《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年，第170頁。。陳云也表示：“不能一概抹煞地下工廠的作用。我們應當區(qū)別對待，對大多數(shù)地下工廠應當承認它們有存在的必要?！?4)《陳云文集》第3卷，中央文獻出版社，2005年，第131頁。毛澤東等人的設(shè)想雖然未能完全付諸實施，但政策環(huán)境的寬松使開辦“地下工廠”的現(xiàn)象“熱鬧”一時。隨著1957年反右派斗爭嚴重擴大化的影響蔓延到經(jīng)濟層面，全國各地絕大多數(shù)“地下工廠”被定性為資本主義和投機倒把活動受到嚴厲取締，“地下工廠”現(xiàn)象在一度泛起后歸于沉寂。

“大躍進”和人民公社化運動發(fā)生后，各地經(jīng)濟活動的正常運行遭到嚴重干擾，“地下工廠”的活躍程度明顯下降。國民經(jīng)濟調(diào)整開始后，各地工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸得到恢復和發(fā)展，物資和商品供應不足的狀況有所改善，其中也與“地下工廠”的出現(xiàn)有關(guān)。作為毗鄰港澳且近代以來民營工商業(yè)原就較為發(fā)達的省份，廣東的“地下工廠”也進入到一個相對活躍的時期。

目之所及，學界還未見有關(guān)于計劃經(jīng)濟時期“地下工廠”的專題研究成果，對此問題的論述散見于一些其他論著之中。有學者對這一時期全國“地下工廠”現(xiàn)象作了論述(5)參見張學兵：《中國計劃經(jīng)濟時期的“地下經(jīng)濟”探析》，《中共黨史研究》2012年第4期。，有學者簡單提及大概同一時期溫州地區(qū)的“地下工廠”現(xiàn)象，以及改革開放后浙江省“地下工廠”的公開化發(fā)展情況(6)參見徐斌：《“地下經(jīng)濟”的頑強生存與民營企業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢》，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》2010年第1期。。本文主要從檔案史料出發(fā)，通過對20世紀60年代初到70年代中期廣東省的“地下工廠”進行考察，勾勒這一時期該省“地下工廠”的發(fā)生、經(jīng)營實態(tài)及有關(guān)部門的治理措施，探討“地下工廠”始終存在的復雜原因，以期豐富對計劃經(jīng)濟時期的非正規(guī)經(jīng)濟的認識，并有助于揭示改革開放后民營企業(yè)乃至民營經(jīng)濟發(fā)展的原因。

一、國民經(jīng)濟調(diào)整初期廣東“地下工廠”的開辦及經(jīng)營狀況

廣東省的“地下工廠”在1960年已有一定規(guī)模。例如，廣州市在這年2月間開展的整頓市場運動中發(fā)現(xiàn)“地下工廠”1000多個(7)《廣州市揭發(fā)出許多違法亂紀的現(xiàn)象》，《內(nèi)部參考》第3029期(1960年4月)。。在這次運動中，廣州市各區(qū)初步查清了一些“地下工廠”的實際經(jīng)營情況。如西區(qū)一位舊軍官私設(shè)制造硫酸銅的“地下工廠”，雇傭9人開展經(jīng)營，并通過內(nèi)部人員私取和高價套取大量硫酸、銅料、煤等重要物資進行簡單加工。李某甲開設(shè)地下漂染廠，其本人不事生產(chǎn)，長期雇24人進行工作。他通過華星拉鏈廠馮姓供銷員長期獲取該廠的任務，并套購進口染料。(8)《廣州市整頓市場和供銷人員中暴露出的問題》，《內(nèi)部參考》第3045期(1960年4月)。經(jīng)過1960年的部分整頓，廣東省的“地下工廠”在1961年至1962年又得到發(fā)展。1962年底，省稅務局報告稱，有一些投機人員開設(shè)“地下工廠”，并組成有組織的集團，甚至國營單位、供銷社以及合作組織的個別職工亦聯(lián)合投機人員進行非法經(jīng)營。據(jù)廣州越秀區(qū)稅務分局調(diào)查，當時有涉及大五金、小五金、鑄造、竹木制品、裝配單車、縫紉機、修理車船、建筑修繕工程、毛筆、美術(shù)模型、迷信用品等領(lǐng)域的“地下工廠”。(9)《關(guān)于加強市場管理的意見(草稿)》(1962年)，廣東省檔案館藏，檔案號295-1-151-77-82。

1963年初，有關(guān)部門為掌握全省“地下工廠”活動的實際情況，組織了專題調(diào)查。其中廣州、江門兩市的調(diào)查統(tǒng)計尤為詳盡，具有一定代表性。據(jù)初步調(diào)查了解，至1963年初，兩市共有“地下工廠”88戶、481人。在這些人員中，廣州市在職人員占10%，擅自離職人員占50%，在職人員家屬占10%，其他人員占30%。江門市除去12名“資本家”和雇主外，尚有獨立勞動者24人，跳廠和被精簡職工37人，社會無業(yè)人員119人。(10)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。就此來看，自行離職職工是廣州市“地下工廠”最主要的人員來源，社會無業(yè)人員是參與江門市“地下工廠”活動的最主要人群。在兩市參與“地下工廠”經(jīng)營的481人中，廣州市有68戶、290人，其中4人至10人的64戶、11人以上的4戶。江門市有20戶、192人，其中2人至5人的12戶、5人至10人的1戶、10人至20人的5戶、20人至30人的1戶、30人以上的1戶。(11)江門市“地下工廠”的人數(shù)可得到以下報告的印證。據(jù)此計算，兩市“地下工廠”總?cè)藬?shù)應為482人，或者廣州市“地下工廠”應有289人。因此，此處統(tǒng)計數(shù)字應當不準確。參見《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。此外，兩市共有單干“黑戶”1296戶，其中廣州市1179戶、江門市117戶(12)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。。由此可見，兩市“地下工廠”的發(fā)展已初具規(guī)模，單干戶數(shù)量更是“地下工廠”的幾倍乃至十幾倍。這一狀況也是廣東省“地下工廠”發(fā)展總體情況的縮影。

基于調(diào)查研究，廣州、江門兩市提出確定“地下工廠”的具體標準：沒有營業(yè)牌照；有一定的人員，合伙或者雇工從事經(jīng)營；有偷稅漏稅的情況；有一定的資金、設(shè)備和工具(13)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。。此后，廣東省規(guī)定，凡是私人未經(jīng)工商行政管理部門批準，雇工、合伙從事地下經(jīng)營的，就認定為“地下工廠”。有些雖未雇工、合伙，但從事批發(fā)或大量銷售獲得暴利的，以及生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊私設(shè)廠、場，以包攬單干“黑戶”和沒有合法戶籍身份的“黑人”為主，從事工業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，其產(chǎn)品主要對外銷售牟取暴利的，也視作“地下工廠”處理。(14)《關(guān)于開展打擊投機倒把運動的意見(討論稿)》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號295-1-170-44-47。事實上，社辦、隊辦企業(yè)從事“地下經(jīng)營”的情況并不罕見。如南?？h小塘公社下西海大隊中安生產(chǎn)隊，就與“黑人”高某某合作，由生產(chǎn)隊投資500元、高某某投資2700元共同開設(shè)神香工廠，獲利對半分成。該廠共有職工25人，其中“黑人”就占21人。從1962年9月24日該廠開辦至10月13日，共銷出神香12700元。(15)《關(guān)于加強市場管理的意見(草稿)》(1962年)，廣東省檔案館藏，檔案號295-1-151-77-82。這個所謂的“隊辦企業(yè)”其實就是“地下工廠”?！暗叵鹿S”進行經(jīng)營活動的基本辦法之一正是借用公家招牌(16)《一批投機倒把牟取暴利的地下工廠》，《內(nèi)部參考》第3499期(1963年5月)。?？偟膩砜?，認定“地下工廠”的關(guān)鍵條件是沒有取得經(jīng)工商行政管理部門批準的營業(yè)執(zhí)照、存在合伙和雇工行為、獲取暴利等。在“寧‘左’勿右”的大環(huán)境中，以上標準往往并不必須同時符合，甚至只具備其中之一即可被定性為“地下工廠”。不過在執(zhí)行全省認定“地下工廠”的原則性規(guī)定前提下，各地區(qū)分社隊企業(yè)和“地下工廠”的具體標準，仍具有一定靈活性。

“地下工廠”的經(jīng)營對象和營業(yè)狀況是有關(guān)部門調(diào)查時關(guān)注的基本內(nèi)容。廣州和江門兩市“地下工廠”的經(jīng)營性質(zhì)大致分為生產(chǎn)、加工、修理三種類型。廣州市68戶“地下工廠”中，有日用和民用建筑小五金32戶、匠作工具2戶、鐵制爐子用具3戶、竹木農(nóng)具2戶、日用木器3戶、竹藤棕草制品6戶、文體用品1戶、服裝鞋帽5戶、工業(yè)性修理6戶以及建筑業(yè)8戶。江門市20戶“地下工廠”中，有機器和五金修理4戶、建筑業(yè)6戶、竹木器制造6戶、玻璃和繩類制品2戶以及體育用地氈和其他加工各1戶。兩市“地下工廠”的經(jīng)營領(lǐng)域較為廣泛，其中日用品、民用品的生產(chǎn)與加工占大多數(shù)，工業(yè)性的修理占少數(shù)。作坊式經(jīng)營是兩市“地下工廠”的主要營業(yè)方式。江門市20戶“地下工廠”中，按開業(yè)時間算，1961年有3戶，1962年上半年有6戶，下半年有11戶。(17)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。由此來看，到1963年初，江門市的“地下工廠”已表現(xiàn)出愈來愈大的吸引力。

在計劃經(jīng)濟體制對原料和物資實行統(tǒng)配的情況下，“地下工廠”怎樣克服現(xiàn)實困難，具體開展經(jīng)營活動和維持日常運轉(zhuǎn)，其人員組成、原料來源、業(yè)務渠道和財務利潤等實際狀況到底如何，是有關(guān)部門關(guān)注的重點內(nèi)容。根據(jù)江門市委工交部1963年2月的調(diào)查，以原料來源和業(yè)務渠道為主要判定標準，該市“地下工廠”大體可分為以下幾種類型。

第一類，私人承接修理工程和來料加工，與公有制單位進行競爭或協(xié)作。例如原工商業(yè)者林某某在1959年因從事非法活動被判處7年勞改，于1962年因病保外就醫(yī)。他雇請了2名無業(yè)人員和2名跳廠工人，開設(shè)名為“威記”的“地下”機器修理廠，通過親屬關(guān)系承接西江航運分局兩臺清砂機的制造業(yè)務，每臺價值4000元。隨后，他將這筆業(yè)務交給民辦五金廠，通過民辦五金修配社的會計代他開具發(fā)票，從中收取所謂“安裝費”1400元。他還經(jīng)常到港務局、水運公社船上承接修理工程，和國營單位競爭業(yè)務。據(jù)估計“威記”1962年營業(yè)額達1萬元以上，可獲利達2000元至3000元。橡膠廠跳廠工人李某乙，雇請臨時工2人經(jīng)營體育用地氈的修理業(yè)務，后來百貨公司把大批原材料交給他加工，僅僅1962年11月份已有夠制作11張地氈的原材料。他從中分出原材料制出兩張地氈售給江門紙廠，僅當月收入的加工費、修理費就達681.75元。(18)《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。

第二類，私人承包建筑工程，雇工從事相關(guān)經(jīng)營。如梁某某1962年從供銷社離職后，四處承接工程，當年就接各項工程計3萬多元。梁某某雇請的無業(yè)人員和被精簡職工經(jīng)常有20人。他通過收10%的設(shè)計費及施工費等，每月收入400多元，一年獲利5000多元。廖某某承包建筑工程，廉價雇請16名無業(yè)人員和被精簡工人，每月營業(yè)額達4700元，其本人每月收入400多元。李某丙在黑市承包搭棚工程，雇請?zhí)鴱S工人和無業(yè)人員14人。1962年，他和一家竹器廠僅承包一單工程即收入8000多元，其本人賺取3000多元。(19)《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。

第三類，私人加工銷售產(chǎn)品或轉(zhuǎn)手買賣貨物。如江門市堤東的油漆組，8人合伙進行經(jīng)營，另外雇請工人，從事油漆、木材加工和販賣木材等經(jīng)營活動。該組1962年營業(yè)額達3922元，每人每月收入200多元。該組還利用已關(guān)閉工廠的發(fā)貨票偷漏稅款。此外，該組1962年10月從市物資局套購油桶50個，每個24元。購回油桶洗去油漬后，刷上一些漆便以70元一個售給市公益欄，共獲利2200元。從陶瓷廠跳廠的陳某固定雇工1人，另外雇有臨時工20多人。他利用來料加工、自制產(chǎn)品的辦法，加工制造煙夾、鍋掃、葵扇等產(chǎn)品。1962年的營業(yè)額達12000元，其本人獲利4000多元。他通過轉(zhuǎn)手買賣也獲利不少，例如他利用關(guān)系在掃把二社代廣州市洪德山貨店購買500把掃把，然后冒稱掃把社人員從洪德山貨店購買一批山貨回來出售。每斤藤以7元購回、10元售出，從中獲得頗高利潤。簡某組織2名手工業(yè)社員、1名原雇主和2名無業(yè)人員共6人，通過到廢品站購回廢鐵打制船釘及五金制品等，每月營業(yè)額達1360元，每人每月收入110元。原文具社職工鄧某和一個原雇主合伙開地爐吹玻璃，每月收入100多元。(20)《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。

從廣州、江門的上述調(diào)查可以看出“地下工廠”的一些共同特征?！暗叵鹿S”基本都會雇工經(jīng)營，即使有少數(shù)不雇工的也會采取合伙經(jīng)營的辦法，這被視作“地下工廠”具有“剝削性”的表現(xiàn)。“地下工廠”時常能獲得相當高的利潤，這被視作“地下工廠”具有“暴利性”的實際反映。國家機關(guān)、國有企業(yè)及國營、合營商店通常是“地下工廠”購買原料或承攬業(yè)務的一般對象，這常常被視作“地下工廠”助長“內(nèi)外勾結(jié)”活動的具體體現(xiàn)。據(jù)當時資料反映，確實有國家機關(guān)、企業(yè)中的少數(shù)干部和職工聯(lián)合社會上的“投機倒把分子”搞“地下工廠”。這些人中，有的利用國家企業(yè)的資金、設(shè)備、原料、材料、廠房私造產(chǎn)品謀取巨額利潤；有的私拿國家企業(yè)的設(shè)備、原材料等私設(shè)“地下工廠”；有的給私人“地下工廠”提供原料或為其進行加工。(21)《一批投機倒把牟取暴利的地下工廠》，《內(nèi)部參考》第3499期(1963年5月)。這些活動大多被定性為“惡劣”?？偟膩碚f，各地對“地下工廠”大致都是如此定性。實際上，不少企業(yè)單位在購銷活動中，都存在不管價格高低、質(zhì)量好壞、來源如何，只要物資到手即可的現(xiàn)象。因此，一些單位為了獲取物資與“地下工廠”進行“合作”也就可以理解了。“地下工廠”的開設(shè)者主要是所謂的“能人”，比如前文提到的高某某、林某某等都是這樣的能人。這些工廠開辦者經(jīng)常被劃歸“投機倒把人員”行列，但他們又不是一般投機者，而是其中資本相對雄厚、精于疏通關(guān)系、擅長商業(yè)經(jīng)營的佼佼者。

二、國民經(jīng)濟調(diào)整后期廣東對“地下工廠”的治理及其效果

在實行計劃經(jīng)濟和公有制經(jīng)濟居于支配地位的情況下，再加上1962年八屆十中全會后重提階級斗爭的時代背景，無論是鑒于“地下工廠”的“剝削性”和“暴利性”，還是基于其助長“內(nèi)外勾結(jié)”活動的“惡劣”性質(zhì)，“地下工廠”都被有關(guān)部門當作“走資本主義道路”的典型來處理?！暗叵鹿S”的開辦還影響在職職工和普通社員從事集體勞動的心態(tài)，同時妨害勞動行政部門對勞動人員的統(tǒng)一調(diào)配?！暗叵鹿S”所從事的“黑市”活動也被認為使國家遭受了損失。(22)參見《廣州市揭發(fā)出許多違法亂紀的現(xiàn)象》，《內(nèi)部參考》第3029期(1960年4月)。當時一般認為，“不少原來規(guī)模較小的地下工廠，因為雇工剝削、投機倒把和大量盜竊國家資財?shù)慕Y(jié)果，就迅速發(fā)展成為一股破壞國家經(jīng)濟計劃、腐蝕人們思想的資本主義勢力”(23)《一批投機倒把牟取暴利的地下工廠》，《內(nèi)部參考》第3499期(1963年5月)。。不過，也有些干部認為類似經(jīng)營“地下工廠”的“黑市”活動是不可缺少的，也是“兩條腿走路”，不應該取消。例如順德縣工業(yè)局副局長曾公開說：“不走黑市這條路，光靠國家支持，要想搞好建設(shè)，保證‘三化’是不可能的?！?24)《廣州市揭發(fā)出許多違法亂紀的現(xiàn)象》，《內(nèi)部參考》第3029期(1960年4月)。他們擔心取締“地下工廠”會影響生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)。有關(guān)部門認為，開設(shè)“地下工廠”的口子一定不能輕易放開，否則不但公有制企業(yè)的市場地位難以長期保持，而且整個計劃經(jīng)濟體制會受到不可小視的沖擊。事實上，“地下工廠”作為一種投機倒把現(xiàn)象，一向受到有關(guān)部門的嚴格整治。在1963年廣東省開展的“五反”和“打擊投機倒把”(以下簡稱“打投”)運動中，“地下工廠”即是有關(guān)部門的重點治理對象。

1963年3月1日，中共中央發(fā)布在全國開展增產(chǎn)節(jié)約和“五反”運動的指示，指出最近幾年一部分干部中“資產(chǎn)階級思想作風確實有所滋長”，“尤其嚴重的是，貪污盜竊國家資財、投機倒把、長途販運、私設(shè)地下工廠、牟取暴利等破壞社會主義計劃經(jīng)濟的資本主義的活動猖狂起來了……必須堅決打擊?！?25)《建國以來重要文獻選編》第16冊，中央文獻出版社，1997年，第173頁。此后，一場“五反”運動在全國城市地區(qū)開展起來。在該運動中，“地下工廠”原則上被定性為干擾和破壞計劃經(jīng)濟的資本主義活動，并被看作產(chǎn)生新的所謂資產(chǎn)階級分子和資本主義勢力的現(xiàn)實土壤，因此成為必須重點治理的對象。此外，1963年上半年，廣東省通過層層動員，在全省開展了一場大規(guī)模的“打投”運動，“地下工廠”成為重點整治目標。3月3日，中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于嚴格管理大中城市集市貿(mào)易和堅決打擊投機倒把的指示》指出，對參與投機倒把的人員按照其獲利金額以及情節(jié)惡劣程度進行征稅和罰款，并要求各省、直轄市、自治區(qū)照此辦法自行規(guī)定(26)參見《建國以來重要文獻選編》第16冊，第204—206頁。。隨后，廣東省制定通過稅收和罰款方式對參與投機倒把活動有關(guān)人員實行打擊的辦法，開設(shè)“地下工廠”和包工剝削者就包括在內(nèi)。至于對“地下工廠”進行征稅和罰款的具體政策，廣東省的相關(guān)規(guī)定是：凡是沒有營業(yè)執(zhí)照，從事商業(yè)販賣、工業(yè)與手工業(yè)生產(chǎn)及建筑等營業(yè)的單位和個人，除已經(jīng)得到有關(guān)主管部門允許或僅臨時從事修理勞務，可以不按臨商征稅外，其余均應按臨商稅法規(guī)定，按營業(yè)總額征收10%的臨商稅(屬于經(jīng)營應征其他各稅的產(chǎn)品還應按照有關(guān)稅法規(guī)定征稅和處罰)。對于其中獲利大的，可以根據(jù)其獲利大小程度，按照應征的臨商稅額在3倍以內(nèi)加成征收；少數(shù)獲利特別大的，可以在5倍以內(nèi)加成征收；屬于應該堅決打擊和取締的投機倒把人員，除了按上述原則征稅和加征以外，還可以根據(jù)其違法情節(jié)嚴重和性質(zhì)惡劣的程度，結(jié)合現(xiàn)有資金情況，按應征稅額再處以5倍以下的罰款。(27)《關(guān)于開展打擊投機倒把運動的意見(討論稿)》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號295-1-170-44-47。

在“五反”及“打投”運動中，“地下工廠”是被打擊和整頓的對象。在實際操作層面，廣州、江門兩市針對“地下工廠”總的政策是“堅決取締、區(qū)別對待、教育多數(shù)、打擊少數(shù)”。具體辦法有以下四點。第一，對有嚴重雇工剝削行為，以及大量委托加工、挖雇企業(yè)人員、套購國家計劃分配物資的，堅決予以打擊。沒收其生產(chǎn)工具、資金、貨物，補追稅款且罰款，并由公安和司法部門予以拘留、勞教或逮捕法辦。第二，對一般的“地下工廠”，沒收其資金、工具、貨物。已獲取大量非法收入的，需補納稅款并給予罰款。第三，對因生活困難或因不明政策，從事“地下工廠”經(jīng)營又收入不多的，采取說服教育，不予經(jīng)濟處理，但必須堅決制止其繼續(xù)經(jīng)營。第四，對一貫從事手工業(yè)勞動，本人有生產(chǎn)技術(shù)，而產(chǎn)品又為市場需要和適宜個體手工業(yè)經(jīng)營的，應組織為生產(chǎn)社(組)或發(fā)給個體手工業(yè)牌照，準其合法經(jīng)營。(28)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。廣州、江門兩市的處罰規(guī)定，主要根據(jù)“地下工廠”經(jīng)營的情節(jié)惡劣程度來認定，對其資金財產(chǎn)和主導人員進行了處理。不過，無論進行什么樣的區(qū)別治理，除了個別小規(guī)模廠子仍能維持營業(yè)外，其余絕大部分“地下工廠”都難免遭到中斷經(jīng)營或受到取締的結(jié)果。

此外，廣東對被取締“地下工廠”的一般成員與無合法牌照的單干人員進行了適當安置。廣州、江門兩市規(guī)定安置的一般原則有以下四點。第一，在精簡城鎮(zhèn)人口時要求回鄉(xiāng)卻未回去或倒流回來的人員，以及市內(nèi)閑散人口，有勞動力、符合參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，而在農(nóng)村有家可歸的，一律動員回鄉(xiāng)。在農(nóng)村無家可歸的，可以安置到國營農(nóng)場參加勞動生產(chǎn)。第二，從國營企業(yè)和集體所有制企業(yè)主動離職出來的人員，如原企業(yè)需要的，原則上動員回原企業(yè)。第三，由手工業(yè)部門根據(jù)無牌業(yè)戶的人員和技術(shù)情況，以及社會是否需要、是否適宜從事個體手工業(yè)經(jīng)營等條件進行審查后，對于從事手工業(yè)個體勞動、其產(chǎn)品為社會需要并適宜個體經(jīng)營的，適當安排插入生產(chǎn)社(組)。或者個別發(fā)給個體經(jīng)營牌照，準其合法經(jīng)營。第四，不符合上述安排條件的，根據(jù)具體情況由勞動部門或街道服務站分別予以安排。(29)《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。兩市對“地下工廠”一般成員的安置工作基本遵循“各按來路，參考技能，給予出路”的原則，這一原則對于全省此類人員的安置具有普遍適用性，體現(xiàn)了政府部門治理政策中的柔性考量。

在1963年的“五反”和“打投”運動中，廣東對“地下工廠”的治理收到了明顯成效，全省各地的“地下工廠”一度近乎銷聲匿跡。在這兩個運動基本結(jié)束以后，盡管廣東一直規(guī)定要嚴厲打擊和清理“地下工廠”，不少地區(qū)對開設(shè)和經(jīng)營“地下工廠”的行為保持高壓態(tài)勢，但一些地區(qū)卻“野火燒不盡”，“地下工廠”在受到取締和冒險開設(shè)之間反復，全省的此類現(xiàn)象在總體上屢有反彈。1964年2月，省工商行政管理局報告，自1963年10月以來，全省“地下”工廠、茶廠、煙廠又逐步增加(30)《廣東省工商行政管理局關(guān)于整頓市場，打擊投機倒把支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的報告》(1964年2月6日)，廣東省檔案館藏，檔案號301-1-5-105-107。。1964年4月，該局又反映，當前套購國家統(tǒng)管物資搞“地下工廠”的多，投機人員仍在利用相關(guān)工作中存在的漏洞進行活動(31)《廣東省工商行政管理局關(guān)于打擊投機倒把的情況、問題和意見》(1964年4月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號222-1-53-61-62。。10月，該局指出，開設(shè)“地下工廠”是投機倒把活動的主要形式之一。例如汕頭市“投機分子”鄭某某以岐山公社龍頭生產(chǎn)隊搞副業(yè)為名開設(shè)鑄造廠，按利潤50%上繳生產(chǎn)隊，并通過汕頭船錨社以20%的手續(xù)費開出發(fā)票，先后有20個廠、社給其加工鑄件。(32)《廣東省工商行政管理局關(guān)于上半年打擊投機倒把情況的報告》(1964年10月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號301-1-5-64-70。這說明，仍有一些人員在政府治理過程中，利用市場管理的空當開設(shè)“地下工廠”，全省的“地下工廠”又有趨于活躍的態(tài)勢。

三、“文化大革命”期間廣東的“地下工廠”現(xiàn)象與治理情況

“文化大革命”發(fā)生后，全國大部分地區(qū)的各級工商行政管理機關(guān)、稅務機關(guān)和政法機關(guān)受運動沖擊一度嚴重癱瘓，商業(yè)和物資管理部門無法履行其職能。廣東的情況同樣如此，“打投”工作幾乎陷入停頓，有關(guān)部門對市場活動的控制力顯著下降，一些統(tǒng)配物資流入社會，城鄉(xiāng)人員的社會流動更加便利，各種投機倒把現(xiàn)象得到發(fā)展。在這種情況下，“地下工廠”具備了更大活動空間，廣東的此類現(xiàn)象明顯活躍起來。如廣州市軍管會就在1967年底反映，全市一些人員“破壞”社會主義經(jīng)濟，私設(shè)“地下工廠”，雇工經(jīng)營，抗拒管理，活動猖獗(33)《國務院批轉(zhuǎn)廣州市軍事管制委員會關(guān)于加強市場管理打擊投機倒把工作情況報告》(1968年1月10日)，廣東省檔案館藏，檔案號235-2-262-32-36。。到1968年以后，隨著廣東各地混亂局勢的漸次結(jié)束，各單位正常秩序逐步恢復(34)廣東省革委會在1968年2月21日成立。此外，各地區(qū)和各單位的基層黨組織也從1968年開始陸續(xù)得到恢復。，“打投”與加強市場管理作為突出工作被不少地方提上日程，“地下工廠”隨之受到取締。不過，各地對“地下工廠”清理的力度和效果不一，有的地區(qū)如汕頭專區(qū)等地的“地下工廠”進一步發(fā)展，這被認為“破壞”了計劃經(jīng)濟秩序。1969 年12月，省革委會發(fā)出通知，繼續(xù)要求各地采取措施，嚴厲打擊“破壞”市場的活動。(35)《轉(zhuǎn)發(fā)汕頭專區(qū)革委會“關(guān)于加強市場管理的緊急通知”》(1969年12月21日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-4-30-280-285。

1970年初在全國各地發(fā)動的“一打三反”運動，將打擊“地下工廠”等投機倒把活動列為一項重要工作。2月5日，中共中央發(fā)布《關(guān)于反對貪污盜竊、投機倒把的指示》，認為當時一小部分人員“在經(jīng)濟領(lǐng)域里對社會主義也發(fā)動了進攻”，表現(xiàn)為“有的私設(shè)地下工廠、地下商店、地下包工隊、地下運輸隊、地下俱樂部”等，“開展一場反對貪污盜竊、投機倒把的群眾運動，徹底揭露一切大中小貪污盜竊、投機倒把的違法犯罪事件，輕者批評教育，重者撤職、懲辦，判處徒刑，直至槍斃一小批最嚴重的貪污盜竊犯和投機倒把犯，才能解決問題?！睘榱似鸬浇雇稒C和以儆效尤的作用，中央還重申：“除了國營商業(yè)、合作商業(yè)和有證商販以外，任何單位和個人，一律不準從事商業(yè)活動……一切地下工廠、地下商店、地下包工隊、地下運輸隊、地下俱樂部，必須堅決取締?！?36)張世進等主編：《中華人民共和國法律規(guī)范性解釋集成》，吉林人民出版社，1990年，第17—18頁。在此次運動中，對于“地下工廠”總的清理原則是從重從快。該指示下達后，全國各地在執(zhí)行上就把一些過去沒有登記發(fā)照的工廠、基建和維修隊等都視為“地下企業(yè)”，作為投機倒把活動加以嚴厲打擊和取締。(37)參見費開龍、左平主編：《當代中國的工商行政管理》，當代中國出版社，1991年，第123頁。廣東省通過這一運動，也打擊了一些人員在經(jīng)濟領(lǐng)域的“破壞活動”(38)例如，廣州市在1970年至1972年“一打三反”運動中，破獲案件1100多宗，其中有一批大案、要案。經(jīng)司法機關(guān)判處罪犯死刑20名，死緩3名，有期徒刑27名，戴帽監(jiān)管15名，有力地打擊了“階級敵人”的“破壞”活動。參見《李健文同志在南方地區(qū)市場管理工作座談會上的發(fā)言提綱》(1972年11月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.2-5-28-37；《以路線斗爭為綱 堅決打擊投機倒把》(1972年11月)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.2-5-79-87。?？偟膩碚f，隨著“一打三反”運動在廣東全省迅猛開展，各地“地下工廠”不可避免地走向衰退。

“一打三反”運動以后，廣東省仍然不斷強調(diào)要堅決整頓和取締“地下工廠”，并將其當作“打投”和市場管理工作的一項重點內(nèi)容。1972年8月，省革委會轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)通知，明確要求全省各地堅決取締“地下工廠”(39)《轉(zhuǎn)發(fā)省財貿(mào)戰(zhàn)線革委會〈關(guān)于加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的意見〉》(1972年8月31日)，廣東省檔案館藏，檔案號294-A1.8-9-16-17。。1973年11月17日，省革委會發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的布告》，繼續(xù)強調(diào)堅決取締“地下工廠”(40)《廣東省革命委員會關(guān)于加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的布告》(1973年11月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.3-47-3。。同一天，廣東省委發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的通知》，要求除國營商業(yè)、合作商業(yè)和有證商販外，任何單位和個人不得從事商業(yè)活動?！暗叵鹿S”要堅決取締，社、隊、街道辦的企業(yè)也要列入地方工業(yè)計劃進行整頓。(41)《關(guān)于加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的通知(送審稿)》(1973年11月)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A2.1-8-114-118。按：此為送審稿，不排除它的個別措辭與正式文件有所區(qū)別。這兩份布告和通知在各地得到普遍宣傳，成為全省進行集市貿(mào)易管理和“打投”工作的主要依據(jù)(42)參見《以批林批孔為綱，繼續(xù)深入開展打擊投機倒把活動——徐烽同志在全省打擊投機倒把工作會議上的報告》(1974年8月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A2.2-14-24；《半年來打擊投機倒把活動的基本情況和今后工作意見》(1974年8月8日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.4-46-1-23。。1975年6月，省革委會印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的布告》，要求將布告下發(fā)至公社以上革委會，同時傳達到廣大群眾。 布告規(guī)定，從7月1日起，全省統(tǒng)一行動，發(fā)動整頓農(nóng)村集市貿(mào)易的群眾運動，堅決取締“地下工廠”(43)《印發(fā)〈關(guān)于進一步加強農(nóng)村集市貿(mào)易管理的布告〉等三個文件的通知》(1975年6月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號294-A2.14-12-69-73。。

“文化大革命”中后期，廣東省對“地下工廠”的整頓和取締總體來說收效于一時。省商業(yè)局在1974年8月反映稱，全省經(jīng)過大約半年的運動式“打投”和批判所謂資本主義活動，“地下工廠”有所減少。有的市、縣還在“打投”活動中，結(jié)合換發(fā)工商企業(yè)證照，對部分社隊、街道企業(yè)進行整頓，端正這些企業(yè)的經(jīng)營方向(44)《半年來打擊投機倒把活動的基本情況和今后工作意見》(1974年8月8日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.4-46-1-23。。從檔案資料來看，全省的“地下工廠”與當時一些投機倒把現(xiàn)象如長途販運、轉(zhuǎn)手買賣等類似，都具有隨著治理活動的運動性而呈現(xiàn)“低一陣、高一陣”的特點，難以公開和成規(guī)模地長期活動。

可見，在“文化大革命”期間的極左政治氛圍和不時開展的“割資本主義尾巴”活動中，廣東省幾乎每年都下發(fā)取締“地下工廠”的文件，也進行了嚴格整治，但“地下工廠”始終禁而未絕。在“文化大革命”中后期，有的地方相關(guān)部門出于穩(wěn)定生產(chǎn)和支持集體企業(yè)發(fā)展等實際目的，哪怕有一些集體企業(yè)事實上屬于“地下工廠”，地方干部也可能選擇性地作出某些讓步，默許“地下工廠”適當存在而避免“誤傷”集體經(jīng)濟。因此在政策執(zhí)行上對于“地下工廠”不是一味地取締清理，而是有一些符合實際的操作。此外，鑒于嚴峻的“打投”形勢，有些“地下工廠”便借助集體身份的保護進行活動，以社隊企業(yè)、街道企業(yè)等的名義開展業(yè)務。1972年11月，廣州市工商行政管理局報告說，一些人員打著“集體”旗號，開設(shè)“地下工廠”(45)《以路線斗爭為綱 堅決打擊投機倒把》(1972年11月)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.2-5-79-87。。如湛江地區(qū)吳川縣衛(wèi)東生產(chǎn)隊在廣州人楊某的支配下，不經(jīng)批準就掛起“衛(wèi)東電線加工廠”招牌。楊某四處接加工訂單，共接訂貨任務13萬多元。(46)《一些社隊、街道企業(yè)的資本主義經(jīng)營情況》(1973年9月28日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A1.3-47-179-182。這是一家典型的借助集體身份開展經(jīng)營的“地下工廠”。在收取部分費用或者被“腐蝕”的情況下，某些地方干部也允許“地下工廠”在集體進行“掛靠”。不僅如此，還有一定比例的集體企業(yè)可以直接歸類為“地下工廠”。廣東省“打投”辦1974年8月的報告稱，陽江縣崗列公社79間社隊企業(yè)中，有13間是“地下工廠”(47)《當前投機倒把活動的主要情況綜合分析》(1974年8月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號296-A2.2-14-79-89。。“文化大革命”中后期，由于1972年調(diào)整和落實黨的政策以及1975年全面整頓，國民經(jīng)濟形勢明顯好轉(zhuǎn)。同時，在開展“小三線”戰(zhàn)備建設(shè)以及發(fā)展“五小工業(yè)”的背景下，廣東省各地集體企業(yè)得到長足發(fā)展(48)1971年廣東全省社隊企業(yè)增至19萬個，從業(yè)人員61.42萬人，總收入6.83億元，比1969年增長16倍。 1975年廣東全省社隊企業(yè)數(shù)從1974年的4.65萬個回升到5.79萬個，企業(yè)人員136.22萬人，營業(yè)總收入 15.35億元，占農(nóng)村總收入的22.1%。參見廣東省地方史志編纂委員會編：《廣東省志·鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)志》，廣東人民出版社，2006年，第5頁。，這其中也有“地下工廠”的作用。總體而言，這一時期全省“地下工廠”不僅維持了一定存在，還有更加活躍之勢。以當時的情況看，“地下工廠”與其他集體企業(yè)的區(qū)別，主要在于進行較多轉(zhuǎn)手買賣活動、未經(jīng)許可從事多種經(jīng)營、營業(yè)利潤和集體資產(chǎn)被少數(shù)人私下侵占等。國營企業(yè)、集體企業(yè)與“地下工廠”共存共生，在一定程度上體現(xiàn)了歷史的復雜性與內(nèi)在驅(qū)動力。

四、廣東“地下工廠”禁而未絕的復雜原因

從20世紀60年代初到70年代中期，廣東省的“地下工廠”一再受到有關(guān)部門的嚴格治理，這與當時的主流認識有很大關(guān)系。這一時期，計劃經(jīng)濟體制被視作社會主義經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)和社會主義制度的本質(zhì)特征，“地下工廠”等非公有制經(jīng)濟成分則一直被視為對社會主義的挑戰(zhàn)。與此同時，隨著極左思潮泛濫，對純粹公有制的追求使“地下工廠”這樣的“資本主義”現(xiàn)象受到嚴厲打擊。中央和廣東之所以反復強調(diào)要認真清理“地下工廠”，還有著現(xiàn)實考量。“地下工廠”的開設(shè)不但對國營企業(yè)的壟斷地位構(gòu)成一定挑戰(zhàn)，還促使某些由中央和地方管制的物資及商品通過各種方式流入社會。如果任由此種情況發(fā)展下去，就會動搖計劃經(jīng)濟體制的運行基礎(chǔ)。廣東省的“地下工廠”在長期治理下仍能成為與公有制企業(yè)相伴而生的一類隱形經(jīng)營實體并非偶然，而是有其相應制度環(huán)境和社會土壤。

第一，“地下工廠”能彌補短缺經(jīng)濟下的部分社會需求，一般不缺銷路并且利潤較大。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，社會主義建設(shè)的起點較低且時間不長，普遍而嚴重的物資匱乏和商品短缺問題成為計劃經(jīng)濟時期的顯著標識。從大多數(shù)普通民眾的日常生活來看，缺衣少用、住房緊缺、生活性服務業(yè)缺乏等是全國普遍現(xiàn)象，其中農(nóng)村狀況往往較城市更差。為了使有限的商品和服務盡可能地實現(xiàn)“有序供給”，許多日用消費品要持有票證才能購買。在這種情況下，雖然“地下工廠”大多屬于作坊式的小本經(jīng)營，但其產(chǎn)品和服務一般來說根本不愁銷路，而且回報率較高。例如廣州開設(shè)地下漂染廠的李某甲一年所得的加工費即達24000元(49)參見《廣州市整頓市場和供銷人員中暴露出的問題》，《內(nèi)部參考》第3045期(1960年4月)。。從1963年江門市20戶“地下工廠”的經(jīng)營情況看，每月營業(yè)額在500元以下的5戶、500元至1000元的4戶、1000元至2000元的3戶、2000元至4000元的4戶、4000元至5000元的2戶、8000元至10000元的1戶(50)這里統(tǒng)計了營業(yè)額的總計19戶，應當有1戶被遺漏。參見《關(guān)于廣州、江門兩市地下工廠的情況調(diào)查》(1963年)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-64-69。。由此可見，“地下工廠”利潤可觀，其開辦者所獲頗豐。

第二，“地下工廠”對特定社會人群具有較強吸引力。一類是所謂“沒有改造好”的“資本家”。國民經(jīng)濟進入調(diào)整時期后，廣東省少數(shù)原來的資本家開始從事“地下工廠”的經(jīng)營活動。這部分“資本家”一方面位于社會邊緣，在新社會的謀生手段方面處于劣勢，另一方面大多在工廠經(jīng)營方面駕輕就熟，具有資金和經(jīng)驗上的優(yōu)勢。這是他們投資創(chuàng)辦“地下工廠”的直接動因。例如，在1963年江門市的20家“地下工廠”中，有“資本家”5人和雇主7人參與其中(51)《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。。另一類是國企跳廠(離廠)職工和社會無業(yè)(失業(yè))人員。這與當時的兩個體制性弊端有著相當直接的關(guān)系。一是國營企業(yè)職工的收入分配不合理。長期以來，名義上實行分級工資制度的國企職工的工資等級幾乎不作調(diào)整，獎金等物質(zhì)激勵機制基本被取消。“技術(shù)高低一個樣，干好干壞一個樣，甚至干與不干一個樣”，職工勞動創(chuàng)造的積極性和主動性受到很大挫傷。一些有技術(shù)和經(jīng)驗的職工以及部分其他職工自覺其報酬不合理，再加上養(yǎng)家糊口的實際壓力，就會跳廠到“地下工廠”打“黑工”。二是僵化的計劃經(jīng)濟體制之下顯著的失業(yè)難題。單一的公有制經(jīng)濟無助于失業(yè)現(xiàn)象的解決，甚至會造成人力資源的巨大浪費。在高征購、高調(diào)撥與高稅收計劃的壓力下，許多國有企業(yè)陷入盈利不足乃至常年虧損的境地，以致無力擴大生產(chǎn)和招工。同時民營工商業(yè)沒有生存空間，服務業(yè)也受到嚴格限制。有的適齡勞動力既難以在體制內(nèi)找到工作，又不具備自謀生路的現(xiàn)實途徑?！坝行┦聸]人干，有些人沒事干”成為亟待解決的社會問題。一些失業(yè)者出于增加收入補貼家用和有事可做“不吃閑飯”的客觀需要，通過在“地下工廠”做工避免賦閑。

第三，“地下工廠”生產(chǎn)原料有來源，業(yè)務合作有對象。一部分國家和集體單位出于自身需求，事實上配合了“地下工廠”從事經(jīng)營。首先，物資、商業(yè)部門作為掌握物資管理權(quán)力的部門，在“地下工廠”的原料獲取上發(fā)揮著重要影響。比如，前述江門市堤東的油漆組從江門市物資局購買了油桶，李某乙從百貨公司處獲取了加工用的原材料等。不僅如此，一些機關(guān)單位還成了“地下工廠”開展業(yè)務的主要合作對象。例如，江門市“威記”機器修理廠的業(yè)務承接對象包括西江航運分局、港務局和水運公社，李某丙工程隊的承包對象有竹器廠，李某乙地氈廠的銷售對象包含江門紙廠，等等。(52)《關(guān)于地下工廠情況調(diào)查報告》(1963年2月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號221-4-6-72-82。另外，有些農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)隊(包括有些農(nóng)村干部)和城市公社的一些福利、服務單位，以搞副業(yè)和服務的名義，大辦或大力支持“地下工廠”，獲取暴利(53)《一批投機倒把牟取暴利的地下工廠》，《內(nèi)部參考》第3499期(1963年5月)。。值得注意的是，“托關(guān)系、走后門”已然成為“地下工廠”在開展經(jīng)營時經(jīng)常采取的辦法，如前述林某某就是利用親屬關(guān)系承接機器制造任務，陳某也是利用關(guān)系在掃把社購到掃把。有些機關(guān)單位愿意與“地下工廠”合作，至少反映出以下幾個方面的事實。其一，由于計劃經(jīng)濟體制下資源獲取的稀缺性與資源分配的差異化特點，不少機關(guān)單位的某些實際需要很難依靠國家計劃來及時安排，客觀上推動其尋求在計劃外實現(xiàn)。其二，在計劃經(jīng)濟體制下，盡管國家機關(guān)單位的經(jīng)濟屬性被要求嚴格限定在計劃之內(nèi)，但它們也有著自身經(jīng)濟方面的利益訴求，并產(chǎn)生了所謂的“本位主義”和“部門利益”。其三，“托關(guān)系、走后門、講人情”現(xiàn)象在計劃經(jīng)濟時期的存在，既在一定意義上消解了計劃經(jīng)濟的崇高性，又在一定程度上在嚴密的計劃經(jīng)濟體制內(nèi)打開一個缺口。

第四，國家和地方的政策對“地下工廠”的存續(xù)有至關(guān)重要的影響?！暗叵鹿S”的存亡興衰，很大程度上取決于國家政策取向及地方治理實態(tài)。20世紀60年代初，隨著國民經(jīng)濟調(diào)整，全國各地對非計劃經(jīng)濟活動(54)這里所說的非計劃經(jīng)濟活動，不是指該類經(jīng)濟活動中沒有計劃經(jīng)濟的成分，而是指計劃經(jīng)濟成分在該類經(jīng)濟活動中不占據(jù)主要地位。的限制逐漸放松，對社會流動的管制也有所松動，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易和社隊企業(yè)經(jīng)營等得到很快恢復與發(fā)展。在這種情況下，廣東省“地下工廠”也進入到一個活躍期。不過在1963年的“打投”運動開展以后，全省“地下工廠”又歸于衰落。1970年，國務院將大批部屬企業(yè)管理權(quán)下放到地方，同年起大規(guī)模、大范圍的物資管理權(quán)限下放也開始進行。1971年，“四五”計劃開始實施，國家倡導在農(nóng)村推進工業(yè)化，并在全國投資發(fā)展“五小”工業(yè)，帶動了社隊和街道企業(yè)快速成長。廣東省的“地下工廠”由此迎來一個更大的活躍期。1974年，廣東省發(fā)動了一場規(guī)模較大的“打投”運動，使全省“地下工廠”的發(fā)展受到明顯抑制。總的來說，“地下工廠”現(xiàn)象的起伏與國家和地方政策的變動基本一致。如果碰到激烈的“打投”運動和對“地下工廠”的運動式取締，其經(jīng)營空間就被嚴重壓縮甚至只能暫停經(jīng)營。廣東省的“地下工廠”屢受運動沖擊，不過這些運動的力度難以長久保持，加上不同時期不同地區(qū)對其清理力度本就存在差別，這為“地下工廠”的生存和發(fā)展留下了一定余地。此外，體制的某些漏洞給“地下工廠”的經(jīng)營提供了空間。長期以來，在國家嚴厲的清理取締政策下，“地下工廠”仍表現(xiàn)出明顯的韌性和活力，不但出現(xiàn)了適應性的隱蔽化特征，還會為自身經(jīng)營尋找體制內(nèi)的保護。為了應對有關(guān)部門的治理，有些“地下工廠”的管理者便想方設(shè)法借助集體單位獲取合法身份的保護，在開展經(jīng)營和進行活動時擁有較多便利。這種現(xiàn)象在“文化大革命”中后期更加普遍。

“地下工廠”作為計劃經(jīng)濟時期的一類非正規(guī)經(jīng)濟現(xiàn)象，在廣東省持續(xù)十余年的治理中始終未被禁絕，表現(xiàn)出相當頑強的生命力。在看似嚴密的計劃經(jīng)濟體制和嚴格的運動式治理下，仍然存留著一些市場經(jīng)濟的縫隙，能夠為“地下工廠”的開設(shè)與營業(yè)提供現(xiàn)實條件?！暗叵鹿S”的存在，增加了社會上商品及服務的種類和數(shù)量，其在價格與品質(zhì)方面也經(jīng)常不輸于同類公營產(chǎn)品，在一定程度上彌補了計劃經(jīng)濟體制下資源短缺和分配不均的不足。不僅如此，一些人在發(fā)家致富與增加收入的思想驅(qū)動下，投入到“地下工廠”的經(jīng)營活動中，既發(fā)揮出自身的商業(yè)才能，鍛煉了管理才干，也使某些人員因受到束縛產(chǎn)生的不滿情緒獲得了些許排解。此外，“地下工廠”通過容納若干社會失業(yè)者，使這些游離于體制外的人員有了收入來源，也有利于社會穩(wěn)定。概而言之，“地下工廠”起到了一些為當時的計劃經(jīng)濟體制彌補缺失的作用，盡管比較有限。

中共十一屆三中全會以后，國家啟動對計劃經(jīng)濟體制的改革，各地對私營工商業(yè)實行有限度的開放政策，一批“地下工廠”逐步轉(zhuǎn)到了“地上”。隨著改革開放的推進，“地下工廠”逐漸被排除了投機倒把的定性，進而實現(xiàn)“非罪化”乃至“合法化”(55)參見張學兵：《當代中國史上“投機倒把罪”的興廢——以經(jīng)濟體制的變遷為視角》，《中共黨史研究》2011年第5期。，轉(zhuǎn)變成新的制度環(huán)境和經(jīng)濟條件下的民營企業(yè)。20世紀80年代，廣東省成為全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達的區(qū)域之一，“地下工廠”發(fā)揮了不可忽視的作用。