馬青連

一、我國公共衛(wèi)生法律體系建設(shè)的歷史變遷

（一）我國公共衛(wèi)生立法的初步探索：從《共同綱領(lǐng)》到“五四憲法”

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡作《共同綱領(lǐng)》），其中第四十八條規(guī)定：“推廣衛(wèi)生醫(yī)藥事業(yè)，并注意保護母親、嬰兒和兒童的健康?！庇捎凇豆餐V領(lǐng)》在當(dāng)時起著臨時憲法的作用，因此該條款是那一時期醫(yī)療衛(wèi)生立法中最重要的指導(dǎo)性條款。據(jù)此，1950年國家勞動部和衛(wèi)生部分別制定了《工廠衛(wèi)生暫行條例》和《種痘暫行辦法》。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“五四憲法”）頒布，其第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利。”這是首次提出建設(shè)“群眾衛(wèi)生事業(yè)”；繼而此后十年間，我國的相關(guān)立法不僅數(shù)量增加而且效力位階逐漸提高，從全國人大到國務(wù)院以及各部委，涵蓋了中央三級立法。1957年，全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫條例》，這是我國第一部專門性的衛(wèi)生法律，雖全文僅有八條，但為防止傳染病由國外傳入和國內(nèi)傳出提供了法律的保障；在此期間，國務(wù)院先后發(fā)布了有關(guān)屠宰場內(nèi)衛(wèi)生和獸醫(yī)工作的規(guī)定以及《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》等行政法規(guī)，為有效落實上位法，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、化工部等國務(wù)院部委先后發(fā)布了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》《國內(nèi)植物檢疫試行辦法》《肉品衛(wèi)生檢驗試行規(guī)程》《關(guān)于藥政管理的若干規(guī)定》等部門規(guī)章。這段時期雖然公共衛(wèi)生立法數(shù)量有限，高位階效力法律只有一部，但從立法內(nèi)容來看已經(jīng)初步涉及到疾病預(yù)防與控制、食品藥品等公共衛(wèi)生的多個領(lǐng)域,初步形成了在“五四憲法”統(tǒng)領(lǐng)之下、圍繞保障人民群眾健康權(quán)的我國公共衛(wèi)生中央三級立法，為建國初期我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展提供了法制保障，也為后來逐步細化相關(guān)立法作出了制度性的頂層設(shè)計。

（二）改革開放以來我國公共衛(wèi)生立法的全面建設(shè)與發(fā)展

1978 年以后，國家工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心、以滿足人民群眾的民生需求為著力點，尤其突出對人民群眾健康權(quán)的重視。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了“以人民為中心”的治國理念，作為保障人民生命健康權(quán)的公共衛(wèi)生立法建設(shè)卓有成效。

1.賡續(xù)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的憲制安排:從“七八憲法”到“八二憲法”。

1978 年修訂后的《憲法》（以下簡稱“七八憲法”）第五十條規(guī)定：“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家逐步發(fā)展社會保險、社會救濟、公費醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動者享受這種權(quán)利。”對比“五四憲法”可以發(fā)現(xiàn)，盡管該法條在法律主體范圍上保持一致，都是保障勞動者的健康權(quán)，但是刪除了“五四憲法”中的“群眾衛(wèi)生事業(yè)”表述，弱化了公共衛(wèi)生的立法主題。而之后1982 年的《憲法》（以下簡稱“八二憲法”）其第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！惫氏噍^于“五四憲法”和“七八憲法”，“八二憲法”的表述更加符合國情，把享有健康權(quán)的主體范圍從勞動者擴大到全體公民，并且重述“醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，重點突出國家和社會為公民健康權(quán)提供保障的法定責(zé)任。

2.新時代我國公共衛(wèi)生立法的繁榮:從單行法到基本法。

“八二憲法”頒布之后，為落實其基本精神，國家最高立法機關(guān)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域進行了頻繁的立法活動，制定了系列單行法①；而到2019 年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布，其便成為了我國歷史上第一部醫(yī)療衛(wèi)生基本法，基本覆蓋了公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)兩大領(lǐng)域。值得注意的是，食品安全立法從《食品衛(wèi)生法（試行）》到《食品衛(wèi)生法》，再到《食品安全法》經(jīng)過三次修訂，不僅僅是立法名稱在表述上的變化，更是立法理念的轉(zhuǎn)變，既體現(xiàn)新時代人民群眾對日益增長的美好生活的向往，也彰顯出習(xí)近平總書記“以人民為中心”的立法思想。從法律體系的基本理論來看，任何一個國家的不同的法律部門就不是只有一部法律或法典，還包括那些散見于其他法律中的有關(guān)法律制度和法律規(guī)范。[1]在現(xiàn)行最主要的十五部涉及到公共衛(wèi)生的法律中，以《傳染病防治法》《食品安全法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《職業(yè)病防治法》等為代表的單行立法具有較高的法律位階，配套以《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》等法律中有關(guān)公共衛(wèi)生的法律條款，共同構(gòu)成了我國公共衛(wèi)生法律體系、調(diào)整著該領(lǐng)域的各種行為，有效地保障人民群眾的生命健康。綜上，“建國70 年我國逐步構(gòu)建了以憲法為核心，以專門性衛(wèi)生法律、法規(guī)為重心的較為完整的衛(wèi)生法律體系”[2]。

盡管目前我國公共衛(wèi)生立法領(lǐng)域缺乏獨立的法典，但是制定一部能最低限度彌合各單行法之間不協(xié)調(diào)狀態(tài)的基本法是可行的。2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》出臺，其中第四條確立了尊重與保護公民健康權(quán)的原則，并在此基礎(chǔ)上分為十章，共一百一十條，其中便共有七章涉及到公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律規(guī)制，并且覆蓋基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、藥品供應(yīng)保障、健康促進三大方面。作為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是處于憲法之下最高效力位階的一部醫(yī)療衛(wèi)生基本法，為“健康中國”戰(zhàn)略的實施提供堅實的法律保障。誠如王晨光教授所言：“這是我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性的法律，對于深化我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展將起到規(guī)范、整合與引領(lǐng)作用，具有里程碑意義，是實施健康中國戰(zhàn)略堅實法律保障?！盵3]但是就公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法制建設(shè)來說，仍有提升的空間，因為畢竟這部基本法涵蓋整個醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，覆蓋面太寬泛，致其可操作性、可訴性都存在一定的不足，對于公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律主體、客體以及內(nèi)容的規(guī)制仍顯不夠，故期盼在不久的將來能有屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法出臺，甚至隨著立法條件日益成熟而出臺公共衛(wèi)生法典。

二、我國公共衛(wèi)生法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

結(jié)合《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等現(xiàn)行有效的公共衛(wèi)生法律，可以歸納總結(jié)該法律體系內(nèi)部應(yīng)包括“疾病防控”“健康產(chǎn)品”和“健康促進”三大模塊，在這三大領(lǐng)域存在不同的規(guī)制體系。

（一）疾病防控領(lǐng)域的規(guī)制體系

通過前文整理與歸納，我國疾病預(yù)防與控制領(lǐng)域的法律規(guī)制對象主要包括傳染病、職業(yè)病以及精神類疾病三方面。

1.對傳染病的預(yù)防與控制。

“新冠”病毒肆虐三年，讓人們深刻感受到傳染病是威脅人民群眾健康的重要疾病。對傳染病的預(yù)防與控制，一直也是公共衛(wèi)生立法的一個重點領(lǐng)域；該領(lǐng)域法律體系的基本結(jié)構(gòu)，為中央三級立法模式:第一位階的立法由最高立法機關(guān)頒布的《國境衛(wèi)生檢疫法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《疫苗管理法》四部重要法律構(gòu)成。其中，《國境衛(wèi)生檢疫法》所規(guī)制的對象，涉及到國家邊境的“檢疫”“傳染病監(jiān)測”和“衛(wèi)生監(jiān)督”，防止傳染病在國與國之間的傳播；《傳染病防治法》確立了我國“預(yù)防為主”的傳染病防治方針，對傳染病進行甲、乙、丙三類劃分，并據(jù)此規(guī)定不同的預(yù)防控制措施；《突發(fā)事件應(yīng)對法》中涉及到公共衛(wèi)生突發(fā)事件的相關(guān)應(yīng)對規(guī)定；《疫苗管理法》對疫苗的研制、生產(chǎn)、流通、預(yù)防接種進行了全過程的監(jiān)管，規(guī)定了國家對疫苗實行最嚴格的管理制度。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》形成該領(lǐng)域中央立法的第二位階，該部行政法規(guī)專門針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)防、準備、報告、信息發(fā)布等進行了規(guī)定，標志著我國將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防納入了法制化的軌道。為進一步細化落實國務(wù)院行政法規(guī)，衛(wèi)生部的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》和《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》兩個部門規(guī)章，形成中央級立法的第三位階。如此地從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章，法律效力位階井然有序，便形成了中央三級制度體系。②但是《傳染病防治法》的配套實施機制建設(shè)仍然存在不足，有學(xué)者指出：“系列配套規(guī)范及相關(guān)法律法規(guī)共同促進傳染病防控制度的落實，但也存在與《傳染病防治法》修改不同步的問題?！盵4]

2.對職業(yè)病的預(yù)防與控制。

該領(lǐng)域現(xiàn)行有效立法包括2018全國人大的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》、2002年衛(wèi)生部的《職業(yè)病危害事故調(diào)查處理辦法》《職業(yè)健康監(jiān)護管理辦法》和《國家職業(yè)衛(wèi)生標準管理辦法》。該領(lǐng)域立法規(guī)定了勞動者擁有職業(yè)健康權(quán)、特殊保障權(quán)、拒絕冒險權(quán)、損害賠償權(quán)等一系列權(quán)利；特別是《職業(yè)病防治法》作為我國職業(yè)病防治領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對于預(yù)防、控制、消除職業(yè)病危害，保護勞動者健康權(quán)益，保障公共衛(wèi)生安全，促進社會經(jīng)濟、人力資源的可持續(xù)健康發(fā)展等均具有重要意義。但是從法律體系建構(gòu)視角考察，該領(lǐng)域沒有形成中央三級立法體系，只有法律和部門規(guī)章兩級效力位階，缺少行政法規(guī)。

3.對精神疾病的預(yù)防與控制。

該領(lǐng)域具有特殊性，僅有一部2018 年的《精神衛(wèi)生法》。其明確了精神障礙患者的合法權(quán)益保護和疑似精神病患者的送治權(quán)，對精神障礙患者的住院醫(yī)療制度及對其人身自由和公共安全之保護作了規(guī)范，規(guī)定了精神障礙的康復(fù)制度。從法律體系理論角度檢視，僅有中央三級立法的第一級，而缺少行政法規(guī)和部門規(guī)章，導(dǎo)致精神疾病的防控沒有形成完整的立法體系。究其原因，乃在精神衛(wèi)生領(lǐng)域我國的立法剛起步，相關(guān)的配套制度有待完善。

（二）健康產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)制體系

根據(jù)現(xiàn)行有效立法，涉及公共健康產(chǎn)品的法律規(guī)制主要表現(xiàn)在食品安全及藥品安全規(guī)制兩個領(lǐng)域。

1.對于食品安全的法律規(guī)制。

從1953 年衛(wèi)生部的《清涼飲食物管理暫行辦法》，到1982 年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，再到1995 年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，最后到2009 年的《食品安全法》及其2021 年的最新修訂版本，后者對食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品標簽、說明書和廣告、食品的檢驗、食品的進出口等多項內(nèi)容進行了規(guī)定。此外，有關(guān)食品安全的法律規(guī)制系統(tǒng)還包括國務(wù)院于2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》、國家市場監(jiān)督管理總局于2019 年頒布的《食品安全抽樣管理辦法》等十幾部現(xiàn)行有效的行政法規(guī)以及部門規(guī)章，以及幾十項重要的配套規(guī)范性文件，這為我國食品安全法律體系的不斷完善和發(fā)展提供了重要保障，故相比于其他公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我國食品安全領(lǐng)域的法律制度體系較為完善，誠如學(xué)者指出：“食品安全治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分，需要完善其安全制度體系?！盵5]

2.對于藥品安全的法律規(guī)制。

藥品安全的法律規(guī)制體系包括中央三級立法：其中，2019 年頒行的《藥品管理法》，屬于第一效力位階，規(guī)定了“保護和促進公共健康”的立法宗旨，并且全面貫徹落實最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)的“四個最嚴”標準，有效保障了公眾的用藥安全，其誠如專家評價——“新《藥品管理法》的頒布實施，對加強藥品監(jiān)督、促進藥品行業(yè)發(fā)展、提升藥品質(zhì)量，保障公眾用藥安全，推進健康中國建設(shè)，具有重要意義”[6]；與之配套的《藥品管理法實施條例》《中藥品種保護條例》等行政法規(guī)構(gòu)成第二位階立法；《藥品注冊管理辦法》《藥品流通監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章屬于第三位階立法，標志著我國藥品安全領(lǐng)域法律體系基本形成。

（三）健康促進領(lǐng)域的規(guī)制體系

公共衛(wèi)生健康促進的規(guī)制體系主要表現(xiàn)為對公共場所衛(wèi)生的法律規(guī)制和生殖健康保護兩個方面。

1.對于公共場所衛(wèi)生的法律規(guī)制。

該領(lǐng)域的法律規(guī)制內(nèi)容，主要包括2019年國務(wù)院所制定的行政法規(guī)《公共場所衛(wèi)生管理條例》、兩部部門規(guī)章《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》與《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，以及《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》這一工作細則。以上法律文件對衛(wèi)生管理、衛(wèi)生監(jiān)督以及相應(yīng)處罰進行了規(guī)定，確定了各級衛(wèi)生防疫機構(gòu)對于其管轄范圍內(nèi)公共衛(wèi)生場所的監(jiān)督責(zé)任，從而為提升公共場所衛(wèi)生條件、預(yù)防疾病、維護人體健康提供了保障；所存在的問題，主要是立法級別較低，配套制度不足，而且既有配套制度不能及時修改，其誠如學(xué)者指出，還須“補充完善《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》，將學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督工作的相關(guān)要求進行細化界定，配以完善的行政處罰規(guī)定和因地制宜的可行性實施細則”[7]。

2.對于生殖健康保護的法律規(guī)制。

該領(lǐng)域立法主要包括最高立法機關(guān)在2017 年頒布的法律《母嬰保健法》、2001國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《母嬰保健法實施辦法》、2002 衛(wèi)生部頒布的《婚前保健工作規(guī)范（修訂）》和《產(chǎn)前診斷技術(shù)管理辦法》兩部部門規(guī)章，后兩規(guī)章明確了婚前醫(yī)學(xué)檢查和產(chǎn)前檢查對于婦女和兒童健康的保障作用。至此，我國的婦幼衛(wèi)生工作形成較為完備的三級立法體系，其具體管理工作被納入了法制軌道。

三、問題與對策

（一）立法的前瞻性亟需加強

法律必須具備安全性、穩(wěn)定性，因此法律不能頻繁變動，這就使法律存在一定的滯后性和不適應(yīng)性，以及因社會生活的易變性而被動立法的現(xiàn)象。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的幾乎每一次重要立法都與重大突發(fā)性事件有關(guān)，故在立法實踐中表現(xiàn)出問題導(dǎo)向型的特點③，因而缺乏立法所應(yīng)有的前瞻性。這種看似二律背反的現(xiàn)象，促使立法者應(yīng)當(dāng)充分認識法律自身的局限性，并以此為基礎(chǔ)把法律規(guī)范的調(diào)整機制與其他社會調(diào)整機制有機結(jié)合起來。可考慮兩種辦法：一是及時制定非法律性規(guī)范性文件，包括政策、意見、批示等，這些非法律性的規(guī)范性文件往往具有較強的指導(dǎo)性、前瞻性與靈活性?，F(xiàn)實中我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅存在立法，同時存在很多數(shù)量的意見、方針與政策的規(guī)范性文件，及時“將健康融入所有政策”，展現(xiàn)我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和新時期的工作重點。二是及時將非正式的法律淵源轉(zhuǎn)化為立法。從我國法律實踐來看，具有法律效力的規(guī)則不僅僅是法律法規(guī)，在某些特殊情況下法理、習(xí)慣以及政策都可以作為司法裁判的依據(jù)，及時將這些非正式的法律淵源進行立法轉(zhuǎn)化有助于加強法律的前瞻性。其誠如有學(xué)者指出：“回顧我國醫(yī)療衛(wèi)生法制的建設(shè)實踐，不難發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生的立法一直以來是公共衛(wèi)生工作方針為依據(jù)，彰顯了我國公共衛(wèi)生工作的必然要求與終極目標?！盵8]

（二）立法的碎片化需要統(tǒng)一的基本法

我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的法治化進程一直沒有停止過，但是由于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域多學(xué)科的交叉性、強烈技術(shù)性，又加之衛(wèi)生法學(xué)界在許多重要的基礎(chǔ)概念和基本理論方面并沒有達成基本共識④，我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法律制度供給并不理想，立法的碎片化現(xiàn)象是存在的。其誠如有學(xué)者指出：“在形式上，衛(wèi)生法由憲法、法律、行政性法規(guī)等眾多的法律文件所構(gòu)成，是衛(wèi)生健康領(lǐng)域法律規(guī)范的總和。在衛(wèi)生健康領(lǐng)域需要衛(wèi)生法調(diào)整的范圍十分廣泛、內(nèi)容十分繁雜；衛(wèi)生特別是醫(yī)療衛(wèi)生事項繁瑣多變，與衛(wèi)生健康領(lǐng)域有關(guān)的法律法規(guī)甚多而又修改頻繁，這都使衛(wèi)生法難以制定一部統(tǒng)一的衛(wèi)生法法典?！盵9]《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺標志著醫(yī)療衛(wèi)生法制領(lǐng)域有了自己的一部基本法律，而作為醫(yī)療衛(wèi)生法制一部分的公共衛(wèi)生領(lǐng)域可以考慮制定一部公共衛(wèi)生基本法，從而解決公共衛(wèi)生法律規(guī)定的零散和碎片化狀態(tài)，使得公共衛(wèi)生法律體系更加科學(xué)。可以預(yù)見，隨著醫(yī)療衛(wèi)生法律理論成熟，立法技術(shù)不斷提高，加快醫(yī)療衛(wèi)生法律體系的構(gòu)建，公共衛(wèi)生法典的制定并非不可能。因為，任何一個部門法的法典化建設(shè)的前提必須以該部門法律體系的科學(xué)性建設(shè)為前提，誠如學(xué)者指出“法律體系的建設(shè)是法典化的前提基礎(chǔ)”。[10]

（三）法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不均衡問題亟待解決

從法律體系理論來看，各部門法之間不可能也沒有必要絕對均衡立法，但是過分失衡也并不科學(xué)，要根據(jù)社會現(xiàn)實需要及時跟進達成各部門法之間在質(zhì)與量上大體均衡，這是立法進步的要求。我國公共衛(wèi)生法制體系涵蓋的疾病防控、健康產(chǎn)品、健康促進三個領(lǐng)域存在法律規(guī)制極不平衡的問題，這不僅表現(xiàn)在三大領(lǐng)域立法數(shù)量的差異性較大，也表現(xiàn)在立法效力位階上的不平衡。首先，在立法數(shù)量上，健康產(chǎn)品領(lǐng)域的立法最多，包括《食品安全法》及其配套的各個層級立法高達幾十部，而疾病防控領(lǐng)域及健康促進領(lǐng)域的立法數(shù)量依次大幅度遞減。其次，從立法的效力位階上看，疾病防控領(lǐng)域高位階立法最多，之后是健康產(chǎn)品領(lǐng)域，高位階立法數(shù)量最少的是健康促進領(lǐng)域。造成這種狀況的原因主要在于，每個領(lǐng)域的制度化需求出現(xiàn)時間早晚不同，與國家和社會關(guān)注度以及人民群眾利益訴求強弱有關(guān)。比如健康產(chǎn)品領(lǐng)域的食品安全在建國初期就受到人民群眾的強烈關(guān)注，因此這個領(lǐng)域立法實踐較多，其內(nèi)部法律體系較為完善，而在健康促進領(lǐng)域，人民群眾的關(guān)注度產(chǎn)生較晚，相應(yīng)的立法體現(xiàn)出法律文件效力等級低，內(nèi)容規(guī)定不全面的問題。再如精神疾病的預(yù)防與控制領(lǐng)域，僅有中央三級立法的第一級，缺少行政法規(guī)的過渡性立法，更沒有部門規(guī)章，導(dǎo)致精神疾病的防控沒有形成完整的立法體系。

根據(jù)二十大報告所提出的加強公共衛(wèi)生治理體系和治理能力建設(shè)的要求，應(yīng)不斷協(xié)調(diào)其內(nèi)部各領(lǐng)域的立法，加強對于諸如公共場所衛(wèi)生立法數(shù)量和位階，補齊公共衛(wèi)生健康促進領(lǐng)域立法的短板；加強對精神疾病的預(yù)防與控制領(lǐng)域立法，制定相應(yīng)的行政法規(guī)以更好地執(zhí)行最高立法機關(guān)所頒布的《精神衛(wèi)生法》；同時部門規(guī)章建設(shè)也需繼續(xù)跟進，因為部門規(guī)章具有可操作性，尤其是衛(wèi)生健康部門的技術(shù)性操作規(guī)范能使得最高立法機關(guān)的法律發(fā)揮實際效用。

（四）高效力位階的單行法律規(guī)范需要科學(xué)布局

綜合比較疾病防控、健康產(chǎn)品、健康促進三個領(lǐng)域的法律規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)疾病防控領(lǐng)域包括一級效力位階的四部重要法律——《國境衛(wèi)生檢疫法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《疫苗管理法》，而健康產(chǎn)品領(lǐng)域僅有《食品安全法》和《藥品管理法》兩部法律，健康促進領(lǐng)域則僅有《母嬰保健法》一部法律。這可能與每個領(lǐng)域在社會生活中對于國家和社會重要性有不同，但是如此大的懸殊便顯示出立法技術(shù)之不足，特別是公共場所衛(wèi)生領(lǐng)域只有一部行政法規(guī)作為最高位階的立法，這與當(dāng)前公共衛(wèi)生的重要性不吻合。高效力層級法律文件的缺失對于規(guī)范開展公共衛(wèi)生活動，增強公民公共衛(wèi)生法律意識具有阻礙作用，易造成公共衛(wèi)生法在現(xiàn)實中缺少權(quán)威性。

2019 年的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》標志著我國公共衛(wèi)生法制領(lǐng)域至此有了基本法，這對于發(fā)展公共衛(wèi)生與健康事業(yè)、推進健康中國建設(shè)具有重要意義，而這也表明我國加強了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法工作，重視基礎(chǔ)性法律文件對于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性作用。因此，未來在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法應(yīng)以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》為基礎(chǔ)，圍繞著“健康中國”的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷加強在我國公共衛(wèi)生法律體系的建設(shè)和研究。

注釋

①1982《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》、1984《中華人民共和國藥品管理法》、1986《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、1989《中國人民共和國傳染病防治法》、1993《中華人民共和國紅十字會法》、1994《中華人民共和國母嬰保健法》、1995《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、1997《中華人民共和國獻血法》、1998《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，2001《中華人民共和國職業(yè)病防治法》、2001《中華人民共和國人口與計劃生育法》、2007《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、2009《中華人民共和國食品安全法》、2012《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》、2016《中華人民共和國中醫(yī)藥法》，2019《中華人民共和國疫苗管理法》。

②法的“效力等級”，亦稱“效力位階”，指在一國法的體系中因制定的國家機關(guān)地位不同而形成的法在效力上的等級差別。這種效力等級的形成同該國立法體制有直接關(guān)系。立法的國家機關(guān)地位越高，其制定的法的效力等級就越高。參見馬工程教材法理學(xué)編寫組：《法理學(xué)》，人民教育出版社、高等教育出版社，2020年版第117頁。

③比如2003年非典型性肺炎疫情的暴發(fā)，促使對于傳染病防治領(lǐng)域中有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急性規(guī)定出臺；2009 年張海超開胸驗肺事件的出現(xiàn)，直接促使《職業(yè)病防治法》的頒布實施；2019 年，在長春假疫苗事件爆發(fā)不滿一年后，《疫苗管理法》頒布實施。

④衛(wèi)生法學(xué)作為一級法學(xué)學(xué)科的二級學(xué)科并沒有獲得官方認可，在學(xué)術(shù)界關(guān)于衛(wèi)生法學(xué)、醫(yī)事法學(xué)、衛(wèi)生健康法學(xué)以及健康法學(xué)的爭議也并沒有停止；從法律關(guān)系理論來看，衛(wèi)生法律關(guān)系到底屬于民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、社會法律關(guān)系、抑或是行政兼民事法律關(guān)系也沒有達成基本共識?，F(xiàn)有的一般性法律部門比如刑法、民法、行政法等基本沒有這些基礎(chǔ)性概念和理論的爭議，故而他們的理論相對成熟，獲得學(xué)術(shù)界共識并進而得到官方認可便順理成章。