趙丹琨，殷興東

（甘肅政法大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

2021 年6 月15 日，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確提出檢察機關(guān)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，在履職中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了。2022 年，最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)部署開展“全面深化行政檢察監(jiān)督依法護航民生民利”專項活動［1］，專項活動開展以來，接連發(fā)布以行政檢察類案監(jiān)督為主題的四件指導(dǎo)性案例［2］，“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例第五至第十批，旨在通過發(fā)揮類案監(jiān)督對制度構(gòu)建的糾偏、引領(lǐng)作用［3］，著重解決社會重點領(lǐng)域疑難問題，完善時代背景下服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變與依法行政要求。通過從具體案件中歸納行政爭議實質(zhì)性化解難點與堵點，促進抓源治本，對反復(fù)出現(xiàn)的執(zhí)法司法問題與社會治理中存在的普遍性問題通過制發(fā)檢察建議［4］等多元路徑，來規(guī)范行政執(zhí)法，促進行政爭議實質(zhì)性化解。截至2022 年9 月底，全國檢察機關(guān)在專項活動中共辦理涉民生民利案件33 400 余件，從辦理重點民生領(lǐng)域保障案件來看，主要集中在社會保障領(lǐng)域，社會治安領(lǐng)域，市場主體權(quán)益保護，住房領(lǐng)域，就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老領(lǐng)域、冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記與辦理特定群體權(quán)益保護案件［1］。

在檢察機關(guān)以類案監(jiān)督方式推動訴源治理工作在取得重大進展的同時，也面臨著個案與類案處理沖突、類案歸納工作量龐雜、覆蓋領(lǐng)域經(jīng)驗不全面等等難題。通過對2022 年最高檢指導(dǎo)案例的分析歸納，以行政爭議訴源治理格局中的行政檢察類案監(jiān)督為視角，展開對行政爭議實質(zhì)性化解檢察實踐的論述。

二、行政檢察訴源治理工作由來

行政檢察訴源治理的本質(zhì)是針對不同領(lǐng)域的多發(fā)行政爭議作出歸類整理，以便再次運用有經(jīng)驗可循，大幅提升辦案效率，精準辦案，節(jié)約司法資源。依法行政作為依法治國的重要環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法效果深刻影響人民生活，良好的執(zhí)法效果更能起到社會穩(wěn)定的作用。最高檢黨組書記、檢察長張軍指出，絕不能就法治看法治，就檢察說檢察，要以更高站位、更大格局，從助力推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)的角度深入思考［5］。2021 年2 月，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，將“訴源治理”放在重要地位，強調(diào)“抓前端、治未病”，通過源頭預(yù)防、前端化解等方式，從源頭上減少訴訟增量。2021 年6 月黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引》《人民檢察院行政檢察類案監(jiān)督工作指引》等，不斷完善檢察機關(guān)的操作指南。從最初提出的行政爭議實質(zhì)性化解檢察實踐，經(jīng)過量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，隨著化解案件數(shù)量的上升，在案件類型、爭議焦點、對策選擇上也應(yīng)通過不斷總結(jié)反思的方式，實現(xiàn)爭議化解的真正目的，從源頭上遏制案件的產(chǎn)生。2022 年作為質(zhì)量建設(shè)年，檢察機關(guān)旨在發(fā)揮案例示范、引領(lǐng)、教育作用，全面提升法律監(jiān)督質(zhì)效［6］。以個案帶動類案監(jiān)督，重點解決社會難點、痛點問題，有效促進社會治理。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有學(xué)者以法院視角、基層社會治理視角、糾紛的預(yù)防等方面界定訴源治理［7］。也有學(xué)者主張，行政檢察訴源治理既包括在行政行為前端參與訴源治理，也包括聯(lián)結(jié)法院的訴訟階段，以整體視角在行政爭議進入檢察監(jiān)督前化解［8］。在發(fā)布典型案例的答記者問環(huán)節(jié)，最高檢第七檢察廳廳長張相軍多次提到加強類案監(jiān)督，推進訴源治理，旨在針對民生領(lǐng)域多發(fā)行政爭議案件，通過類案監(jiān)督促進有關(guān)部門完善治理。通過專項活動把行政檢察監(jiān)督工作融入社會治理，解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。張軍表示，下一步全國檢察機關(guān)要及時總結(jié)專項活動前期工作經(jīng)驗，扎實推進專項活動深入開展，優(yōu)化檢察行政爭議實質(zhì)性化解能力。

行政檢察可以適當超越行政爭議化解的局限性，關(guān)注行政爭議問題背后的制度性、根源性問題，為在制度上解決訴源問題提出更多建設(shè)性意見［9］。鑒于最高人民檢察院指導(dǎo)案例以專題形式歸納類案的思路，地方也逐漸開展“小專項”促進類案歸納。為達到精準辦案的要求，在歸納整理時尤其需要注重細節(jié)，如何兼顧檢察監(jiān)督的穩(wěn)定性與靈活性是需要重點研討的問題。

三、行政檢察推進類案監(jiān)督機制的必要性與可行性

（一）必要性分析

從節(jié)約司法資源的角度來看，類似于集中審理案件與非訴治理背后所體現(xiàn)的檢察理念，當未解決的行政爭議從行政執(zhí)法轉(zhuǎn)到行政審判再轉(zhuǎn)到行政檢察監(jiān)督后，基于個案的長期訴累與類案的長期積壓，解決案件的難度與成本也會隨之上升。根據(jù)上層治理理念，體系化建設(shè)的需要是法治社會建設(shè)的必經(jīng)之路，在總結(jié)類案經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過精準辦案點對點施策，類型化法治既是未來法治的關(guān)鍵，也是社會治理的重要一環(huán)。基于類案監(jiān)督的普適性［10］，系統(tǒng)化辦案更有利于節(jié)約司法資源。

從規(guī)制行政機關(guān)自由裁量權(quán)方面來說，類案反映出的行政機關(guān)違法行政行為主要表現(xiàn)在自由裁量權(quán)的運用上，即法律法規(guī)中相對于強制性規(guī)則的裁量條款，在法律設(shè)置中的靈活性與固定性結(jié)合在給予行政機關(guān)廣闊行政裁量權(quán)的同時，也更深刻影響著公民的合法權(quán)益處理，對類案的總結(jié)歸納一方面為檢察機關(guān)化解行政爭議有了可參考的標準，也倒逼著行政機關(guān)基于檢察機關(guān)的反饋，集中整改不合理的行政行為，進而增加社會治理中規(guī)則的可預(yù)見性，促進社會穩(wěn)定。

從行政檢察職能行使效率層面來講，類案監(jiān)督有利于提高行政檢察監(jiān)督效率，從近幾年中央和地方發(fā)布的行政爭議實質(zhì)性化解數(shù)據(jù)來看①，解決案件量在不斷上漲，如果不加以歸納和整理，單個案件的處理效率無法得到有效提升。同時，在維護國家法治統(tǒng)一和保障合法權(quán)益的基礎(chǔ)上權(quán)衡，應(yīng)注重比例原則的考量，行政檢察職能行使需重點考慮公共利益的維護與合法私益的保障。有學(xué)者歸納學(xué)界對行政檢察的四大功能闡釋，包括直接監(jiān)督行政行為、維護國家法治統(tǒng)一、維護公共利益、保障合法私益［11］。也有學(xué)者將行政行為具體類型做出細分，認為對行政強制措施和行政違法的檢察監(jiān)督分別側(cè)重彰顯人權(quán)保障理念，控制行政權(quán)兩個方面［12］。

（二）可行性分析

1.政策支持以類案推動行政爭議訴源治理

從政策導(dǎo)向角度出發(fā)，2022 年4 月1 日最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加強新時代國家檢察官學(xué)院檢察教育培訓(xùn)工作的意見》②，要求不斷深化政治與業(yè)務(wù)融合培訓(xùn)，強調(diào)尤其強化行政爭議實質(zhì)性化解等培訓(xùn)，提升辦好檢察為民實事能力。發(fā)揮典型案例的指導(dǎo)作用，將社會治理目標實現(xiàn)融入檢察監(jiān)督履職過程，針對典型個案、類案發(fā)生的原因重點施策，促進源頭治理［13］。針對中央政策，省級地方性法規(guī)也做出細化指導(dǎo)。2022 年8 月2 日實施的《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》，在社會矛盾化解工作板塊，指出在推動行政爭議實質(zhì)性化解方面，尤其注重源頭化解與基層治理③。

2.檢察監(jiān)督能彌補國家行政監(jiān)督體系缺漏

雖然職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，但檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位并未改變［14］。從監(jiān)督措施啟動的角度來看，行政檢察具有獨特的優(yōu)勢。檢察機關(guān)對于履職過程中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)的違法行政行為能夠主動通過制發(fā)檢察建議等方式監(jiān)督依法行政，推動訴源治理，而法院基于案件受理的被動性，只能在當事人針對行政行為不服提起行政訴訟時才能監(jiān)督，不具有糾紛化解的主動性，同時其相比檢察機關(guān)不夠充分聯(lián)結(jié)多方國家機關(guān)釋法說理，使得糾紛的化解存在不徹底性。相較之下檢察機關(guān)更有利于推動訴源治理，彌補法院監(jiān)督的不足。同時，基于權(quán)力機關(guān)監(jiān)督存在的局限性、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督存在缺陷、以權(quán)利制約權(quán)力的社會監(jiān)督乏力等［15］都使得行政監(jiān)督存在糾紛化解不徹底的困境產(chǎn)生。有學(xué)者主張，行政檢察是除行政訴訟和行政復(fù)議外，相比于信訪制度、行政監(jiān)察和人大監(jiān)督外的解決行政爭議的第三條道路［16］。

3.行政檢察聯(lián)結(jié)效能有利于形成監(jiān)督合力

從機構(gòu)的聯(lián)結(jié)功能來看，檢察機關(guān)的機構(gòu)調(diào)動能力明顯高于法院，此處從指導(dǎo)案例中就可以看出，檢察機關(guān)對于需要糾正的行政違法行為和亟待解決的當事人權(quán)益，可以主動采取補救措施，并推動當事人采取司法救助，通過聯(lián)結(jié)政府、第三方與當事人溝通，加之村委會居委會的協(xié)助，共同幫助化解行政爭議。目前我國已建立的行政執(zhí)法法律監(jiān)督體系，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和新聞媒體、社會輿論、群眾信訪等各個層面的社會監(jiān)督［17］。行政檢察能夠有效聯(lián)結(jié)不同國家機關(guān)和社會監(jiān)督力量，促進形成行政監(jiān)督合力。

四、目前行政檢察類案監(jiān)督機制構(gòu)建存在的主要問題及原因分析

（一）目前行政檢察類案監(jiān)督機制構(gòu)建存在的主要問題

1.類案監(jiān)督無法做到全面監(jiān)督

從“與民同行”④“行政檢察監(jiān)督類案”［18］“行政爭議實質(zhì)性化解”［19］為主題的系列指導(dǎo)案例與典型案例來看，目前檢察機關(guān)已在老年人權(quán)益保障、黃河環(huán)境保護、市場主體權(quán)益保護、退役軍人權(quán)益保護、優(yōu)化營商環(huán)境、行政登記、工傷認定領(lǐng)域發(fā)布了典型案例，領(lǐng)域覆蓋并不完全，還需要持續(xù)通過典型案例總結(jié)難點要點，以點帶面解決相關(guān)領(lǐng)域目前存在的問題。例如上海市檢察機關(guān)推動規(guī)范船舶經(jīng)營社會治理案，采取調(diào)研走訪方式，針對掛靠船舶監(jiān)管不力的普遍性問題，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議督促船舶經(jīng)營的源頭規(guī)范，有效消除掛靠船舶對長江生態(tài)環(huán)境可能造成的潛在危害［20］。但由個例推導(dǎo)規(guī)律的歸納方法本身存在著不全面歸納的缺陷。一方面，司法理念隨著政策在改變，部分案例的裁量的標準不具有參考性。以優(yōu)化營商環(huán)境為例，其產(chǎn)生是源于疫情下針對小微企業(yè)艱難的生存現(xiàn)狀，與經(jīng)濟危機的雙重影響下產(chǎn)生的經(jīng)濟帶動效應(yīng)。近些年采取的刑事合規(guī)對企業(yè)輕微犯罪不起訴等措施，也是基于當下經(jīng)濟政策的考量。另一方面，裁量限度探索會隨著案件處理的積累，經(jīng)歷從上下擺動狀態(tài)再回歸平均線，在探索過程中得出的結(jié)論與采取的措施是不穩(wěn)定、不固定的，效果也是因案而異的。雖然在2022 年最高人民檢察院已率先提出“質(zhì)量建設(shè)年”又提出推動類案監(jiān)督機制促進訴源治理，但是由于案件基數(shù)不夠，實際上還需要案件數(shù)量的積累與典型案例的試點。

2.針對行政自由裁量權(quán)的檢察監(jiān)督限度不夠明確

有學(xué)者總結(jié)行政檢察訴源治理的基本方式為調(diào)查核實、公開聽證、釋法說理三種。［21］最高檢第七檢察廳廳長張相軍表示，行政檢察促進行政執(zhí)法領(lǐng)域的社會治理，既需監(jiān)督糾正具體的行政違法行為，又要跳脫個案局限，以類案監(jiān)督實現(xiàn)長效治理［1］。實踐中，對于個案治理至關(guān)重要的檢察機關(guān)監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的規(guī)定不甚明確。一方面，我國有關(guān)檢察權(quán)對行政自由裁量權(quán)規(guī)制的法律依據(jù)不夠明確［17］，檢察權(quán)的行使沒有清晰的法律指導(dǎo)與遵循。隨著2018年《中華人民共和國憲法》的修改，《中華人民共和國人民檢察院組織法》的重新修訂，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能隨著法治的健全與時代背景的需要，從最初的“刑事檢察院”逐步確認了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)［9］。部門法的健全也推動著檢察機關(guān)從刑事走向民行刑兼顧的全面訴訟監(jiān)督機關(guān)轉(zhuǎn)變，包括《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國民事訴訟法》等的頒布?！吨腥A人民共和國立法法》與《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》在此基礎(chǔ)上，通過對監(jiān)督范圍和方式的規(guī)定，開始使得檢察機關(guān)正式由訴訟監(jiān)督機關(guān)向法律監(jiān)督機關(guān)轉(zhuǎn)變［17］。2018年10 月26 日修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第2條，正式明確人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督地位。但檢察權(quán)對自由裁量權(quán)的規(guī)制并沒有具體明確的界限，尤其涉及檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的相關(guān)內(nèi)容［22］。目前相關(guān)研究甚少，所以模糊地帶較多，易造成司法行政機關(guān)法律理解、適用不統(tǒng)一的難題。

3.類案歸納工作量龐雜，缺乏體系化建設(shè)

基于碎片化數(shù)據(jù)整合的需要，類案監(jiān)督的本質(zhì)目的除卻實現(xiàn)訴源治理，還在于追求精準監(jiān)督效果［23］。也就是從點到點、點到面，再從面到點的過程。體系化建設(shè)就是由點到面的過程，需要技術(shù)支撐、專家輔助、內(nèi)部整理學(xué)習(xí)三方面措施。但對于這三方面存在爭議，在技術(shù)支撐方面，智慧檢務(wù)的人工智能設(shè)計標準并不確定。需要明確的是，智慧檢務(wù)要實現(xiàn)什么樣的目標，及格標準是什么，是否會類裁判化都需要得到重視；在專家輔助方面，目前更多采用的是通過開展聽證會、論證會使得相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與到行政執(zhí)法與違法行為糾正的過程中來，提出專業(yè)建議［23］。但目前我國關(guān)于行政檢察聽證還存在實體規(guī)定和程序規(guī)定尚不成熟，且缺乏法律依據(jù)、數(shù)據(jù)集成和線索挖掘等難題。在內(nèi)部整理學(xué)習(xí)方面，除卻對最高人民檢察院發(fā)布的典型案例學(xué)習(xí)，還應(yīng)以地方各級檢察機關(guān)發(fā)布的“小專項”學(xué)習(xí)研究，如何有效整合中央和地方經(jīng)驗，構(gòu)建體系化信息至關(guān)重要。例如江蘇省某木業(yè)公司環(huán)境違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中，檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)公司“注銷換殼”逃避處罰問題多發(fā)，然而惡意注銷公司監(jiān)管難題產(chǎn)生的原因，就在于行政執(zhí)法機關(guān)與市場主體登記機關(guān)間存在信息壁壘［24］。

（二）行政檢察類案監(jiān)督機制構(gòu)建困境產(chǎn)生的原因分析

1.行政爭議案件涉及領(lǐng)域廣泛

首先，從監(jiān)督領(lǐng)域上看，對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督目前主要集中于涉及人數(shù)眾多、矛盾尖銳、直接影響社會穩(wěn)定和安全的領(lǐng)域［25］。行政爭議案件具有類型的復(fù)雜性，雖主要涉及民生領(lǐng)域，但隨著人民需求的多樣化，涉及領(lǐng)域也逐漸廣泛；由個案推導(dǎo)類案的歸納方法本身就存在不完全歸納的缺陷，類案整理的過程不僅消耗時間，也消耗檢察機關(guān)的人力物力資源，每年能夠歸納整理的案件數(shù)量是有限的。其次，行政爭議案件具有發(fā)生的隱蔽性。以浙江省某市人民檢察院督促某市工程建設(shè)行政主管部門依法履職檢察監(jiān)督案為例，行政機關(guān)在日常監(jiān)管中通常難以及時發(fā)現(xiàn)私主體之間的違法行為［24］。針對該現(xiàn)象的解決路徑，一方面是需要行政檢察機關(guān)的深入調(diào)查，另一方面是檢察機關(guān)需要對行政機關(guān)的行政執(zhí)法過程透徹了解，通過信息共享才能夠發(fā)現(xiàn)問題并深入解決。但實踐中，一方面缺少雙方信息互通的公共智能平臺，另一方面，國家機關(guān)之間存在內(nèi)部的壁壘，如何處理行政機關(guān)和檢察機關(guān)之間的關(guān)系很重要，這也是行政檢察建議為什么在當初設(shè)定之時就處于邊緣監(jiān)督地位也位于柔性方式之列的原因。最后，行政爭議案件具有需求的不直接性?？梢钥吹?，無論在“檢察為民辦實事”“行政爭議實質(zhì)性化解”“行政檢察監(jiān)督類案”為主題的典型案例和指導(dǎo)案例中，存在大量的合法性解決，但合理性待幫助解決的情形。這些原因都造成了在經(jīng)過行政、法院兩級程序后，還存在未解決的實際爭議的情形。

2.個案正義與類案監(jiān)督的沖突

從個案到類案容易發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，但是從類案精準施策到個案中卻容易出現(xiàn)機械適用的情形。例如某風(fēng)力發(fā)電有限公司土地違法行政處罰非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中，針對風(fēng)電公司未能及時履行消除非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的問題，進一步向鎮(zhèn)政府說明要避免機械執(zhí)行，通過召開公開聽證，暫緩執(zhí)行處罰決定，給予企業(yè)一定寬限期，同時使自然資源部門幫助企業(yè)做好用地審批等相關(guān)工作，加快審批進度落實整改的執(zhí)行方案［26］。檢察機關(guān)與行政機關(guān)的自由裁量權(quán)還不同，不能用行政自由裁量權(quán)的方法和思路來規(guī)束檢察裁量權(quán)。一方面是因為職能關(guān)系，檢察機關(guān)處于監(jiān)督行政的憲法地位；二是因為立場不同，針對部分地方各級檢察機關(guān)的人、財、物等受制于以地方領(lǐng)導(dǎo)為主的“一重領(lǐng)導(dǎo)”體制，容易出現(xiàn)檢察機關(guān)對地方行政主體的附庸化。檢察機關(guān)由于法律規(guī)定的原則性和監(jiān)督活動的局限性，行政監(jiān)督力度偏弱，廣度、深度不夠［17］。即使行政爭議實質(zhì)性化解的共同目標一致也不能要求檢察監(jiān)督職能的實現(xiàn)過于全面，應(yīng)認識到其職能本身就是極具局限性的。有學(xué)者在總結(jié)類案監(jiān)督特點的基礎(chǔ)上對其監(jiān)督形式做出歸納，包括共同型監(jiān)督、實驗型監(jiān)督、同案不同判型監(jiān)督三種［27］。鑒于共同型監(jiān)督成本較高，目前最高人民檢察院主要采用實驗型監(jiān)督的方式，通過提供監(jiān)督范式促進同類監(jiān)督。但最需要注意的就是同案不同判的監(jiān)督，除卻部分錯案，結(jié)果差異性理解的把握仍是分析的難題，由此可見處理個案與類案關(guān)系的復(fù)雜，需要針對具體的對象結(jié)合實體和程序兩方面能動化解。

同案同辦、同案同罰是合理行政的題中之義，也是實質(zhì)法治的必然要求。但檢察機關(guān)辦理行政爭議類案中，尤其需要注重通過辦案督促行政機關(guān)統(tǒng)一裁量尺度，規(guī)范裁量權(quán)運行，讓相對主體對自身行為產(chǎn)生合理預(yù)期，在同類案件中受到公平公正對待，促進法律預(yù)防、調(diào)整與引導(dǎo)功能的實現(xiàn)。但我國目前有關(guān)檢察權(quán)對行政自由裁量權(quán)規(guī)制的法律、法規(guī)還很不完善，如何規(guī)范地規(guī)制“自由裁量權(quán)”仍存在較大空間［17］。以最高人民檢察院在2022年發(fā)布的指導(dǎo)案例為例，對于行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的案例體現(xiàn)在裁量行為顯失公正、行政機關(guān)消極不作為、任意作利己性解釋、執(zhí)法目的不適當方面。

3.數(shù)據(jù)壁壘阻礙行政檢察監(jiān)督

有學(xué)者提出，應(yīng)在類案監(jiān)督后更進一步實現(xiàn)系統(tǒng)治理的要求［28］。數(shù)據(jù)治理時代，紙質(zhì)卷宗的電子化成為歸納難題，電子和紙質(zhì)很難做到同步運行。不僅是行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間存在數(shù)據(jù)壁壘，檢察機關(guān)內(nèi)部和行政機關(guān)內(nèi)部的數(shù)據(jù)壁壘一樣存在［29］。有學(xué)者提出傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督不夠“精細化”“高效化”“標準化”［30］。行政處罰案卷構(gòu)建府檢聯(lián)通的信息共享網(wǎng)絡(luò)至關(guān)重要，例如有學(xué)者借鑒四川、上海等地區(qū)建立的“行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺”，提出建立跨地域、跨部門信息交互平臺，擬在建立案源信息管理與資源調(diào)配系統(tǒng)，通過充分運用信息科學(xué)技術(shù)方法，提升行政檢察監(jiān)督效率［31］。同時，電子證據(jù)的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，也影響著檢察調(diào)查核實的效率［32］。但多元化的送達方式［33］有時會增加相對人義務(wù)的行為，由此造成的損失不應(yīng)歸責(zé)于相對人［34］。以檢例第149 號［2］為例，由于在送達中沒有考慮到當事人對信息服務(wù)的接受能力，因而為不會使用電子手機的老年人等特殊群體造成阻礙。有學(xué)者指出149號案例的特點在于能動履職、主動監(jiān)督，以及對數(shù)字鴻溝的跨越［35］，進而實現(xiàn)調(diào)查的徹底性、監(jiān)督的穿透性、落實的跟進性。但檢察監(jiān)督的界限不應(yīng)過于深入，影響行政機關(guān)內(nèi)部的自由裁量權(quán)，同時，數(shù)字鴻溝下的特殊群體權(quán)利保障也應(yīng)得到關(guān)注。

五、進一步構(gòu)建行政檢察類案監(jiān)督機制，促進行政爭議訴源治理

（一）充分發(fā)揮檢察聯(lián)結(jié)效能，拓展行政檢察類案監(jiān)督機制路徑

張相軍表示，下一步將全面深化行政檢察監(jiān)督，持續(xù)深入開展專項活動，以“小專項”為切口，加強對重點領(lǐng)域和特定群體的權(quán)益保障，并將個案監(jiān)督與類案監(jiān)督、系統(tǒng)治理相結(jié)合，解決深層次問題，推動訴源治理［36］。由于行政爭議案件類型龐雜，因此只能在有限的時間里盡可能多地拓展領(lǐng)域，并在上級機關(guān)出臺一個領(lǐng)域的相應(yīng)案例時，下級機關(guān)及時展開小專項延伸，在總結(jié)后上報并上傳到統(tǒng)一的系統(tǒng)里，這樣各級地方既可以互相借鑒，中央也可以及時看到下級機關(guān)監(jiān)督成果并發(fā)揮“檢察一體化”的功能，對存在缺陷的地方予以指導(dǎo)?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確，檢察機關(guān)辦理每一起行政訴訟監(jiān)督案件都要做到“一案三查”，促進審查方案的標準化［37］，輔以釋法說理。

首先需要明確的是，檢察機關(guān)依職權(quán)糾正行政機關(guān)違法行為的過程既存在于行政檢察部門的日常檢察監(jiān)督活動，也存在于監(jiān)督法院審判過程中發(fā)現(xiàn)的行政類案違法問題，還包括當事人向檢察機關(guān)申請抗訴進而監(jiān)督行政行為的過程。檢察機關(guān)對行政違法行為的糾正方式也是多樣的，不能僅局限于檢察建議。檢察機關(guān)“一手托兩家”的職責(zé)本身就具有社會治理的功能。檢察機關(guān)通過精準監(jiān)督促進具體問題的精準治理，例如江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中對于冒名婚姻、冒用身份死局的開解，通過聯(lián)合地方相關(guān)單位出臺專門意見解決冒名或虛假登記結(jié)婚問題等檢察方式化解行政爭議［38］。雖然行政檢察監(jiān)督訴源治理通常為公眾所知的方式是檢察建議，但是很多輔助性檢察措施是相互聯(lián)通、互為補充的，不僅有發(fā)布糾正意見，還包括主動救助，聯(lián)席會議、檢察調(diào)解促進行政機關(guān)與企業(yè)登記的溝通與當事人的溝通，共同促成行政爭議的實質(zhì)性化解。其次，2022 年最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)案例里檢察機關(guān)參與監(jiān)督的方式包括但不限于聽證、調(diào)解和解、聯(lián)合調(diào)查核實、檢察建議、釋法說理等。針對行政爭議的化解，既要站在行政檢察內(nèi)部視角，也要借助檢察外部的力量，共同構(gòu)成社會治理與行政爭議的效果，必要時還可以借助同級或上級黨委、政府、人大的幫助［39］。基于以人民中心的核心理念，專注于社會治理難點與痛點，凝聚社會治理合力，構(gòu)建共治平臺至關(guān)重要，應(yīng)注重充分發(fā)揮聯(lián)結(jié)效能。同時，及時跟進監(jiān)督落實是提升檢察監(jiān)督剛性的重要舉措，例如最高人民檢察院146 號指導(dǎo)性案例，發(fā)揮檢察上下一體優(yōu)勢，兩級聯(lián)動接續(xù)監(jiān)督［40］。最后，正如天津市檢察院第三分院檢察長侯智結(jié)合行政檢察實踐指出，應(yīng)加強行政檢察與人民調(diào)解、行政調(diào)解、審判調(diào)解、律師調(diào)解等糾紛解決機制的對接，構(gòu)建多元化行政糾紛解決機制［41］。加強溝通協(xié)調(diào)，形成行政爭議化解合力，搭建溝通協(xié)商平臺，積極參與社會治理，對接社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心等平臺，加強與相關(guān)部門的配合協(xié)作，全鏈條解決當事人合理訴求［42］。

（二）注重對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督力度，妥善處理個案正義與類案治理關(guān)系

個案到類案的推導(dǎo)模式既包括類比方法也包括歸納方法，需要針對行業(yè)監(jiān)管的難點、堵點和痛點由點及面進行社會治理，針對轄區(qū)內(nèi)高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的突出問題，影響本地區(qū)行業(yè)長遠發(fā)展的普遍性、苗頭性問題，以座談會的形式［26］，通過與相關(guān)部門座談、簽署備忘錄等，現(xiàn)場答疑、以案釋法［24］。例如湖北省某市市場監(jiān)督管理局與李某等個體工商戶銷售不合格電動自行車行政處罰檢察監(jiān)督案，最后某市人民檢察院向該市市場監(jiān)督管理局提出檢察建議，建議該局規(guī)范行政處罰執(zhí)法活動，進一步加強法律法規(guī)培訓(xùn)，將制發(fā)的相關(guān)案件辦理工作規(guī)定落到實處；堅持處罰與教育相結(jié)合原則，把單一處罰環(huán)節(jié)延伸為“教育、整改、處罰”的長鏈條，突出教育指導(dǎo)和責(zé)令改正；同時，要求其嚴格遵守執(zhí)法程序，充分考慮當前形勢，尤其考慮相對人面臨的難處；最后，通過案件指導(dǎo)、跟崗培訓(xùn)等多種方式，提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和辦案能力，不斷提升辦案質(zhì)效［26］。

對于類案監(jiān)督的實踐與發(fā)展大多集中在民事訴訟領(lǐng)域，行政檢察領(lǐng)域甚少，一方面是與行政檢察的發(fā)展相比于民刑檢察緩慢；另一方面是檢察機關(guān)案例的透明度沒有法院透明度高，集合數(shù)據(jù)有難度。但可以借鑒民事檢察類案監(jiān)督的經(jīng)驗，在個案到類案的總結(jié)方法上，可以發(fā)揮外部監(jiān)督推動內(nèi)部檢視的作用，對有疑問的工作開展專題調(diào)研，通過發(fā)送檢察建議書的方式促其整改，也可以結(jié)合內(nèi)部的知識學(xué)習(xí)，常態(tài)化管理，獎懲制度落實等方式督促其認識到存在的問題進而自行整改。有學(xué)者對類案監(jiān)督的方法總結(jié)為個案對比法、類案分析法、專題調(diào)查法［43］。同時，應(yīng)該意識到行政類案檢察監(jiān)督的功能是復(fù)合型的［44］，既有職能的履行，也是基于社會治理的共同目標，各方協(xié)調(diào)發(fā)力，加強薄弱環(huán)節(jié)、解決傾向性問題。檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)加強針對類案適用機制的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著重注意提煉行政爭議重點［45］。以檢例149 號為例，此案采取的類案監(jiān)督方式是在發(fā)現(xiàn)法院適用錯誤后，選擇3 件典型案件作為突破口監(jiān)督，通過監(jiān)督糾正3 件典型案件中的錯誤，為同類其他案件糾錯作了示范，同時爭取政府支持，促進各方凝聚共識，針對影響法律適用的難點問題，推動建立長效機制［46］。

同時檢察機關(guān)應(yīng)遵循有限謙抑原則，避免造成對行政執(zhí)法裁量權(quán)的不當干預(yù)［47］。有學(xué)者主張發(fā)揮檢察權(quán)對行政自由裁量權(quán)的全程監(jiān)督，特別是具體行政行為涉及重大公益問題時，行政機關(guān)可采取事先告知檢察機關(guān)介入的方式，使得檢察監(jiān)督具有針對性與可行性［17］。吉林省檢察院第七檢查部主任張彥娥所述，要推動檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督職責(zé)從中央政策向法律全面轉(zhuǎn)變［41］。立法應(yīng)明確檢察權(quán)對行政自由裁量權(quán)規(guī)制的范圍，從內(nèi)容、行使途徑、效力、責(zé)任承擔等方面做出更為明確的規(guī)定。檢察機關(guān)針對行政爭議案件的自由裁量權(quán)應(yīng)遵循合目的性原則、比例原則、窮盡原則、尊重先例原則等行使原則，從提升專業(yè)化水平、推進法治化進程、引入社會化機制、加強規(guī)范化建設(shè)、統(tǒng)一風(fēng)險等級并推進信息公開等方面注重行政檢察自由裁量權(quán)的規(guī)范途徑。以檢例146 號為例，該案針對法律規(guī)定理解適用不一致的共性問題［46］，檢察機關(guān)通過與公安機關(guān)、人民法院對吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執(zhí)法標準磋商，以出臺相關(guān)會議紀要，會簽規(guī)范性文件等形式，針對司法辦案中認識不一致，執(zhí)法標準不統(tǒng)一等問題達成共識，統(tǒng)一裁判尺度。

（三）深入推進智慧檢務(wù)，實現(xiàn)類案信息可視化體系化智能化

針對智慧檢務(wù)的實現(xiàn)路徑，有學(xué)者主張形成“人機結(jié)合”的類案監(jiān)督方法［48］，發(fā)揮數(shù)字檢察效能。也有學(xué)者以食藥案件為切入點，展開論述區(qū)塊鏈在類案監(jiān)督中的技術(shù)路線作用［49］。檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能應(yīng)注重靈活運用多元監(jiān)督方式，人工智能等技術(shù)手段的運用還需以專業(yè)人員為核心，輔助設(shè)備參與到行政檢察監(jiān)督中。

理想的數(shù)字賦能應(yīng)是系統(tǒng)性的檢索與糾偏。首先，技術(shù)作用的發(fā)揮不局限于數(shù)據(jù)的工具價值，更在于轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的思維，即從傳統(tǒng)案卷思維轉(zhuǎn)為數(shù)字思維，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代法治社會的轉(zhuǎn)變，使得監(jiān)督職能與社會治理價值結(jié)合。將數(shù)據(jù)治理放在重要地位，要從部門開始重視，比如設(shè)立對應(yīng)的工作小組，鑒于檢索與提取的工作量較大，人手配備應(yīng)既有技術(shù)人員，也有法律人員，可以在設(shè)定崗位時招收具有計算機背景的法律專業(yè)人員，通過復(fù)合型人才的引入，為檢察監(jiān)督增進新的力量。同時，注重對檢察人員培養(yǎng)的方法和能力，優(yōu)化類案監(jiān)督考核標準［50］，促進執(zhí)法技能的進步。其次，應(yīng)注重技術(shù)核查與定期復(fù)檢。正如有學(xué)者主張，數(shù)字檢察與以往的檢察工作信息化具有本質(zhì)區(qū)別［28］。數(shù)字檢察作為監(jiān)督質(zhì)效目標下基于數(shù)據(jù)時代背景的檢察改革方向，應(yīng)跳脫“工具價值”的局限性。首先，在審核時除卻法律審核主體，還應(yīng)有法律技術(shù)人員參與，例如在開座談會等技術(shù)和法律人員發(fā)表專業(yè)意見；其次，為防止技術(shù)因素導(dǎo)致的錯誤判斷，應(yīng)注重對系統(tǒng)的定期維護，對合格的電子產(chǎn)品定期復(fù)查；最后，應(yīng)關(guān)注當事人信息的保密工作，注重保護當事人的隱私，以行政過程論的視角重視對行政執(zhí)法程序的檢察監(jiān)督。有學(xué)者提出機防人防制度防三層次治理模式［51］，與此同時，也應(yīng)注重檢察機關(guān)與技術(shù)主體的關(guān)系梳理，明晰責(zé)任承擔。

六、結(jié)語

以行政檢察類案監(jiān)督視角反思行政爭議實質(zhì)性化解工作、化解行政爭議訴源治理難題既是法治建設(shè)的必經(jīng)之路，也是上層治理理念下的重要課題，應(yīng)從發(fā)揮檢察機關(guān)的聯(lián)結(jié)效能、注重監(jiān)督行政力度把控、推進智慧檢務(wù)等方面著重落實?？傮w來看，在檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督裁量要素中需著重考慮兩個方面：一為民生權(quán)益與便利，是實質(zhì)正義與合理原則的體現(xiàn)；二為效率觀念，意在保障形式正義，實現(xiàn)司法資源效用最大化配置。應(yīng)充分發(fā)揮檢察機關(guān)在行政爭議實質(zhì)性化解中的聯(lián)結(jié)效用，形成機構(gòu)監(jiān)督合力，加快行政爭議實質(zhì)性化解工作進程?？紤]到總體社會成本，類案監(jiān)督的模式構(gòu)建是完善法治體系的重要方法，需要持續(xù)性總結(jié)和歸納，逐步促使行政檢察監(jiān)督的精準監(jiān)督，達成訴源治理的目標。

注釋：

①2018年至2022年共辦理行政執(zhí)行監(jiān)督案件13.4萬件，2022年是2018年的5.9倍，占行政訴訟監(jiān)督案件總量的55.2%。積極穩(wěn)妥探索開展行政違法行為監(jiān)督，2022 年向行政機關(guān)提出檢察建議2.1 萬余件，同比上升4.4 倍，有力推進行政機關(guān)依法行政。行政爭議實質(zhì)性化解貫穿各項監(jiān)督始終，受理裁判結(jié)果監(jiān)督案件中實質(zhì)性化解的占比為22%。2023年2月23日，中華人民共和國最高人民檢察院舉行“做實新時代行政檢察”新聞發(fā)布會，介紹五年來檢察機關(guān)創(chuàng)新加強行政檢察工作的主要情況，最高人民檢察院檢察委員會副部級專職委員宮鳴所述。

② 《關(guān)于加強新時代國家檢察官學(xué)院檢察教育培訓(xùn)工作的意見》“3.堅持把培養(yǎng)提高服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的檢察履職能力貫穿培訓(xùn)始終?！瓘娀鷳B(tài)文明和食品藥品安全檢察保護、行政爭議實質(zhì)性化解、未成年人保護、職務(wù)犯罪檢察、巡回檢察、民事訴訟精準監(jiān)督等培訓(xùn)，提升辦好檢察為民實事能力?！?/p>

③ 《最高人民檢察院關(guān)于支持和服務(wù)保障貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》，“十、積極做好社會矛盾化解工作。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極做好檢察環(huán)節(jié)社會矛盾化解，健全完善有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、運行順暢的矛盾糾紛多元化解機制，深入推進訴源治理。探索司法辦案、信訪風(fēng)險評估、矛盾糾紛化解同步推進，積極推動行政爭議實質(zhì)性化解，最大限度將矛盾糾紛化解在源頭、化解在基層。將12309 檢察服務(wù)中心融入社會綜治中心建設(shè)，提升“群眾信訪件件有回復(fù)”工作質(zhì)效，推進第三方參與化解涉法涉訴信訪，通過聽證等方式化解矛盾糾紛。

④截至2022年12月31日，行政檢察與民同行系列典型案例已發(fā)布到第十批。